1、 罗范椒芬代表：关于提高环境法治成效的建议

案由

国家在1978年修改宪法第11条，把环境保护成为国家的责任。1979年制订《环境保护法(试行)》，首次为环保立法。1982年“六五”计划，首次加入环境保护内容。从1979年到2010年，我国制订超过20部与环境资源、能源以及清洁生产相关法律，还有大量行政法规涉及环境与资源保护，立法成就卓著，环保机构亦连番升格，但当前我国的治污形势依然严峻。

根据环境保护部发布的2010年上半年全国环境质量数据显示，中国的地表水污染严重，全国空气质量在上半年更出现倒退。中国七大水系都受到轻、中和重度的污染。辽河支流、黄河支流和海河水系，还有太湖和滇池都受到重度污染。中国沿海海岸水质则差于去年同期。环保事故共发生大约102起，2009年全年则是171起。这些数据暴露出环境法制不健全，环境执法缺位的问题。

案据

环境法制不健全和执法缺位的问题表现如下：

第一、中国《刑法》 只制裁造成重大环境污染事故而且必须有重大财产损失或人身伤亡等严重后果的行为，对故意排放或超标排放，明知可能造成生命健康损害的污染与危险物质的行为，并未纳入危害环境犯罪的范畴。

第二、法律规定有排污标准，但同时容许企业缴纳超标排污费 ，而且超标排污的罚款额偏低 ，形成企业「违法成本低、守法成本高」的现象。根据《全国环境统计公报》，2008年每户企业缴纳年排污费平均为3.57万元，月均为2,975元。以五倍月均排污费计算，罚款仅为14,875元。

第三、环保部门对超标排放企业限令整改，期限最长为一年，而且立案程序繁复，让违法的企业有机可乘。《限期治理管理办法(试行)》第二章规定排污单位有申辩和申请听证的权利，由立案到完成听证，发出限期治理决定书，整个过程可以拖延超过六个月 ，期间超标排放继续发生。如果企业不履行限期治理决定，环保部门只能依法 提请人民政府批准责令限制生产、限制排放或停产整治。实际上，人民政府考虑到经济和就业问题，尤其对涉及人员众多的大型企业和国有企业，极少作出这种决定。因此，法例形同虚设。

第四、当事人对环保部门的行政处罚不服的，可以向上级机关申请复议，对复议不服的，还可以向人民法院起诉。逾期不申请复议，又不履行处罚决定的，由环保部门申请人民法院强制执行 。但法院执行一起民事经济案件所获得的执行费，往往是执行一起环保行政处罚的十倍，而且环保行政处罚属于非诉执行，在很多地方不是法院考核的指标。「受理而不审理、审理而不判决，判决而不执行」是环境执法经常遇到的问题。

第五、环评制度强调事前预防，但《环境影响评价法》 却容许补办环评手续，只对逾期不补办手续施加罚款，对单位负责人亦只有行政处分。环保部公布的数据显示，全国补办环评的比例约占50%。在拿到土地证和其它部门的许可证之后，企业可以倒逼环评尽快审批通过，影响审批的严谨性。

第六、公众参与和信息公开不足，社会监督力度薄弱。《环境信息公开办法(试行)》亦规定环保部门应当及时，准确地公开在履行环境保护职责中制作或获取的信息 ，但网页的设计令搜查极度困难。《环境影响评价法》 原则上规定专项规划的编制机关应当在报送审批前，采取论证会、听证会或其它形式，征求专家和公众对环境形响评估的意见，已获审批建设项目环境形响评价文件亦要公开。但在实践中，环保部门把公开环境形响评价文件的责任和公开的范围推卸给建设项目单位，而后者出于自卫，往往借口商业秘密而拒绝公开排污讯息。

第七、地方政府应对本辖区的环境质量负责 ，但法律责任却没有相应的制裁。在财政“分灶吃饭”体制下，地方政府为求经济增长，干预环境执法。例如：2010年5月，安徽蚌埠市固镇县环保局因20天内3次检查一家企业，被县政府认定为影响招商，包括环保局局长在内的6名干部被停职。

第八、公益诉讼制度尚未建立，对受害人的司法救济不力，对违法企业制裁不足。侵权责任法在环境污染责任一章中规定了无过错责任 ，污染者应当承担因污染环境造成损害的侵权责任，并在发生纠纷时，就其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。原则虽已确立，但执行细节仍未出台。

建议

针对上列问题，作出以下建议：

(一) 修改或出台相关法例法规，提高破坏环境资源的刑罚。

1. 修改《刑法》第338及339条中的“环境污染事故罪”。事故属于意外事件，是由于“过失”所致，因而量刑往往较轻。“重大环境污染事故罪”的最高刑罚仅为7年，但造成的损害可比拟刑法第115条：“危害公共安全罪”的规定：“……..投毒或者以其它危险方法致人……死亡或者使公私财产遭受重大损失的”。后者可处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。

2009年年初，江苏盐城“2•20”重大水污染案的两名被告人，分别被法院以投放危险物质罪一审判处有期徒刑11年和6年，对污染环境的违法行为提高刑罚开了先河。但重大环境污染事故罪和投放危险物质罪由不同的犯罪行为构成，有需要修改法例。

建议删除“事故”两字，并把“环境污染罪”的最高刑罚与“危害公共安全罪”的刑罚看齐。对那些违法排放有毒或者危险废物的行为，尽管没有即时发生危害后果也可定罪，并按可能产生的后果而量刑。

2. 修改《水污染防治法》第73及74条，或《排污费征收使用管理条例》，明确与排污费挂钩的罚款是“按年计算” ，即以上年度缴纳的排污费总额为计算倍数的基数，以增加对企业的威慑力。北京市已率先对水污染的违规行为，实施按年计算的罚款。

3. 对于《水污染防治法》第七章内不与排污费挂钩的罚款，有需要设立机制定期「自动」调整，以维持适度的威慑力。因应不同的违法行为，可以考虑与企业过去一年的营运额或利润挂钩，这样可以照顾不同规模的企业的承担能力，也可以按通胀或经济增长率调整。

4. 修改《水污染防治法》第83条，或《排污费征收使用管理条例》，规定企业应全数承担因污染环境而造成的直接损失 ，纳税人不应该为企业的污染行为买单。为确保企业的责任承担能力。国家已选出试点启动污染责任保险机制 ，若试验成功便可以全面推开。对于重大污染、高风险、位于敏感地区的行业，以及生产危险化学品的企业，应该立法强制购买保险。但先要解决环境污染损害赔偿标准和评估依据，完善责任保险配套机制，提升专业技术水平等。

5. 修改《水污染防治法》第83条，或《排污费征收使用管理条例》，对于不履行减产或停产的企业，引入“一日一罚” 的制度。在重庆市，如果企业不立即停止排污，政府可以按天计算罚款，只要企业排污一天，就可以处罚一次。以前排污一个月只罚10万元，现在排污一个月就可罚300万元，大大加强对企业的警惕。

(二) 重订《环境保护法》，使它成为保护环境的原则性基本法。

《环境保护法》于1979年初订，1989年修订，随后通过的单行法与相关法，完善了环境保护法原有的条款，也有部份单行法的条文与《环境保护法》出现冲突， 有需要更新《环境保护法》，重新定位。

建议《环境保护法》成为保护环境的基本大法，内容包括明确：

1. 各有关部门、各级地方政府、企业法人和自然人等，在防治环境污染和保护自然生态的责任，包括对跨越行政区的环境保护责任分配与补偿机制；

2. 对有关部门和地方政府，包括人民法院，因「失职」或「不作为」而引致环境污染所需要承受的制裁；

3. 环保部门和建设项目单位必须向公众披露的信息，方便公众和传媒查询和监察的渠道，规范商业秘密的范围和处理纠纷的机制；

4. 企业污染环境的量刑和罚款标准及自由裁量权的规定；

5. 环境事故的应急描施；

6. 环境公益诉讼的基本原则等。

(三) 加强执法成效，切实治理日趋严峻的环境污染问题

“十二五”规划以科学发展为主题，重申贯彻节约资源和保护环境的基本国策，走可持续发展之路。中央政府有必要明确保护环境为优先考虑的原则，约束地方政府偏重经济发展的行为，并完善环境执法的工作。

1. 对于超标排放或造成污染事故的企业，应该下令即时减产或停产，但企业必须继续向员工发工资。上诉、复议或整改期间企业蒙受的营业损失，可以通过环境污染保险作出局部补偿。为约束环保部门的行政处罚权力，保障企业的权益，同时避免地方政府干预环境执法，建议停产令必须先得到人民法院批准。最高人民法院应下令各级人民法院，在收到环保部门申请的5天内作出决定。地方人民政府不得干预环保部门和人民法院的决定。

2. 按《水污染防治法》第18条的规定，国务院应早日发出行政法规，订立全国各行政区域的水污染物排放总量指标、分配办法和实施步骤，并向全社会公布。

3. 最高人民法院须就侵权责任法中，环境污染责任一章中的规定及早向各级人民法院发出审判指引，并鼓励人民法院建立环保专家队伍，加快处理与环境有关的各项申请和纠纷，累积经验和培养这方面的人才。

4. 推广成立环保法庭。2009年，为应对频繁发生的环境污染事件，无锡、昆明等地相继成立了环保法庭，对于用司法手段保护环境能起到重要作用。鉴于环保事故和纠纷日增，加强环境执法将带来的额外工作，以及环境污染损害评估的专业性，建议设立更多环保法庭，令环保法例得到更有效的实施。环保法庭的设立，亦有助推动环境公益诉讼，增加对企业及其它责任主体的监督力度。

5. 全面检讨2008年开始试行的《环境信息公开办法》和《规划环境影响评价条例》的实施情况，向公众征求意见后进行修订。