现有法律关于人大代表的规定及代表法修改的若干思考

    2010年4月3日是代表法通过并公布施行18周年。吴邦国委员长3月9日所作的全国人大常委会工作报告，在谈到今后一年的主要任务时指出，要修改代表法，不断推进中国特色社会主义政治制度的自我完善和发展。人大代表是国家权力机关的组成人员，执行代表职务需要依法进行。我国的宪法和全国人大组织法、全国人大议事规则、地方组织法、选举法、代表法等有关法律，对人大代表依法履职都有若干规定。修改代表法，需要考虑到这些相关的规定。

    一、人大代表的选举

    宪法第五十九、九十七条规定，全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。地方组织法第五条规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。选举法第二条规定，全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。代表法第二条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。

    这些规定，主要在代表选举的设区的市级、县级的行政区划的表述上有些差别，排列的顺序也不一样。

    二、人大代表的权利

    关于提出议案。宪法第七十二条规定，全国人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。全国人大组织法第十条规定，一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。全国人大议事规则第二十一条规定，一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程，并将主席团通过的关于议案处理意见的报告印发会议。代表联名或者代表团提出的议案，可以在全国人民代表大会会议举行前提出。地方组织法第十八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。代表法第九条规定，代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。议案应当有案由、案据和方案。列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提出议案的代表要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止。

    这些规定，有几点需要指出：一是宪法和代表法规定的，是代表“有权”提出议案；其他法律规定的，是代表“可以”提出议案。二是在表述上，“以上的代表联名”与“以上的代表”不同；代表议案有的是“列入大会议程”，有的则是“列入会议议程”，也不够统一。三是地方组织法规定的是地方各级人大代表提出议案的职权，但后面那么多涉及专门委员会的规定，与县乡两级人大代表无关，与不设专门委员会的其他地方人大的代表等也无关。

    关于提出质询案。宪法第七十三条规定，全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。全国人大组织法第十六条规定，在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。全国人大议事规则第四十二、四十四条规定，全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案。质询案按照主席团的决定由受质询机关的负责人在主席团会议、有关的专门委员会会议或者有关的代表团会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者代表有权列席会议，发表意见。地方组织法第二十八条规定，地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见。代表法第十四条规定，全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案。县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门，人民法院，人民检察院的质询案。

    这些规定，有这样一些不同：一是受质询的机关，地方组织法和代表法包括了人民法院、人民检察院，而宪法和其他法律则没有规定；在具体表述上，宪法是“国务院或者国务院各部、各委员会”、全国人大组织法和代表法是“国务院和国务院各部、各委员会”、全国人大议事规则是“国务院和国务院各部门”，地方组织法是“本级人民政府和它所属各工作部门”、代表法是“本级人民政府及其所属各部门”，不尽相同。二是有的是代表“有权”提出质询案，有的是代表“可以”提出质询案。代表列席对质询案答复的会议，也存在“有权”或者“可以”这样的情况。三是质询案由主席团决定受质询机关在有关会议上答复，这些会议的形式在表述上也不一样。

    关于提出询问。全国人大组织法第十七条规定，在全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。全国人大议事规则第四十一条规定，各代表团审议议案和有关报告的时候，有关部门应当派负责人员到会，听取意见，回答代表提出的询问。地方组织法第二十九条规定，在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。代表法第十三条规定，代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。

    这些规定，需要进一步明确的：一是询问何时提出，因为“大会审议”、“代表团审议”、“代表审议”的概念是有联系又是有区别的。二是在什么情况下提出，“审议议案”与“审议议案和报告”是有区别的。三是向什么级别机关提出，“有关国家机关”与“本级有关国家机关”也是不同的。四是有关国家机关回答询问，“派人”、“派负责人”、“派负责人或者负责人员”也是不一样的。

    关于代表建议的提出和办理。全国人大组织法第二十一条规定，全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。全国人大议事规则第二十九条规定，全国人民代表大会代表向全国人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会办事机构交由有关机关、组织研究处理，并负责在大会闭会之日起三个月内，至迟不超过六个月，予以答复。代表对答复不满意的，可以提出意见，由全国人民代表大会常务委员会办事机构交由有关机关、组织或者其上级机关、组织再作研究处理，并负责答复。地方组织法第十九条规定，县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。代表法第十八条规定，代表有权向本级人民代表大会及其常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并负责答复。

    这些规定，有这样几点需要注意：一是代表法没有具体规定代表建议的交办机构。二是人大代表的建议主要是对本级有关机关、组织提出，代表对代表建议答复不满意的，可以由办事机构交由有关机关、组织的上级机关、组织再作研究处理，这个“上级”对全国人大代表来说是不存在的。三是只是全国人大议事规则规定了人大会议期间代表提出建议办理的答复时间从“闭会之日”算起，其他法律没有规定，地方人大在实践中有“交办之日”算起的做法。四是在具体表述上，“交”与“交由”的用法也不够统一。

    三、人大代表的义务

    宪法第七十六条规定，全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。全国人大组织法第四十、四十一条在宪法上述规定的基础上，增加了全国人民代表大会代表“可以列席原选举单位的人民代表大会会议”的规定。地方组织法第三十七条规定，地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或者选民保持密切联系，宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议。县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组，协助本级人民政府推行工作。代表法第三、四条规定，代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。第二十三、二十四、二十五、二十八条规定，县级以上的各级人民代表大会代表可以应邀列席本级人民代表大会常务委员会会议。全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以应邀列席本级人民代表大会各专门委员会会议；可以列席原选举单位的人民代表大会会议，并可以应邀列席原选举单位的人民代表大会常务委员会会议。代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级人民政府推行工作。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，依法组成代表小组，反映群众的意见和要求，协助本级人民政府推行工作。

    比较这些规定可以看出：一是宪法和全国人大组织法没有规定全国人大代表“协助本级人民政府推行工作”的职责。二是关于代表在本级人民代表大会闭会期间的活动，只是在代表法中有比较详细的规定，其他法律规定的并不多，而这些活动是经常的、大量的。三是地方组织法规定的地方人大代表“宣传法律和政策”，“并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求”，这在其他法律中没有类似的规定；地方组织法也没有地方人大代表“努力为人民服务”的规定。四是地方组织法和代表法在原选区选民或者原选举单位的表述及排列顺序上不同，地方组织法没有如宪法、代表法那样规定代表应当和人民(群众)保持密切联系等。五是关于乡镇人大代表，代表法规定的义务前后有重复，而且与地方组织法第十四条规定的“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”的规定也有交叉。

    四、人大代表的保障

    宪法第七十四、七十五条规定，全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。全国人大组织法在宪法上述规定的基础上，第四十二、四十四条增加规定：全国人民代表大会代表在出席全国人民代表大会会议和执行其他属于代表的职务的时候，国家根据实际需要给予适当的补贴和物质上的便利。全国人民代表大会代表如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会报告。全国人大议事规则第四十九条规定，全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。地方组织法第三十四、三十五、三十六条规定， 地方各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员，在人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究。县级以上的地方各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者常务委员会报告。地方各级人民代表大会代表在出席人民代表大会会议和执行代表职务的时候，国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利或者补贴。代表法第六条规定，国家和社会为代表执行代表职务提供保障。代表法第四章就是代表执行职务的保障，在上述法律规定的基础上，用了11条的规定，具体明确了代表执行代表职务的各项保障。

    对这些规定，需要指出这样几点：一是宪法讲的是“人民代表大会会议主席团许可”，其他法律讲的是“人民代表大会主席团许可”，有的书籍讲“人大主席团许可”，表述上有差别。二是地方组织法“地方各级人民代表大会代表在出席人民代表大会会议和执行代表职务的时候”的表述不够准确，因为代表执行代表职务包括代表出席人民代表大会会议，并且这是最重要的执行代表职务的行为。三是代表发言和表决提及的人民代表大会有的是“各种会议”、有的是“会议”，表述有不一致的地方。

    五、人大代表的监督和代表资格  

    关于对人大代表的监督。宪法第三、七十七、一百零二条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。全国人大组织法第四十五条规定，全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。地方组织法第三十八条规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。选举法第十章专门规定对代表的监督。第四十六条规定，全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。代表法第五条规定，代表受原选区选民或者原选举单位的监督。

    对这些规定，指出这样几点：一是宪法和其他法律讲的是县乡两级人大代表受选民的监督，代表法则讲受原选区选民的监督。二是“原选区”与“选区”以及“原选举单位”与“选举单位”的概念是不一样的，“和”与“或者”也是不一样的。

    关于代表的罢免和辞职。宪法第七十七、一百零二条规定，原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的全国人民代表大会代表。地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。全国人大组织法第四十五条规定，原选举单位有权罢免自己选出的全国人民代表大会代表。罢免全国人民代表大会代表，须经原选举单位以全体代表的过半数通过。省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，经全体组成人员的过半数通过，可以罢免本级人民代表大会选出的个别全国人民代表大会代表。被罢免的代表可以出席上述会议或者书面申诉意见。罢免代表的决议，须报全国人民代表大会常务委员会备案。地方组织法第三十八条规定，地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权随时罢免自己选出的代表。代表的罢免必须由原选举单位以全体代表的过半数通过，或者由原选区以选民的过半数通过。选举法第十章专门规定对代表的罢免和辞职，第四十六条规定，选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。第五十条规定，罢免县级和乡级的人民代表大会代表，须经原选区过半数的选民通过。罢免由县级以上的地方各级人民代表大会选出的代表，须经各该级人民代表大会过半数的代表通过；在代表大会闭会期间，须经常务委员会组成人员的过半数通过。罢免的决议，须报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告。代表法第五条规定，选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。被罢免的代表有权出席罢免该代表的会议申诉意见或者书面申诉意见。选举法第五十二条规定，全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会代表，可以向选举他的人民代表大会的常务委员会书面提出辞职。常务委员会接受辞职，须经常务委员会组成人员的过半数通过。接受辞职的决议，须报上一级人民代表大会常务委员会备案、公告。县级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出辞职，乡级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职。县级的人民代表大会常务委员会接受辞职，须经常务委员会组成人员的过半数通过。乡级的人民代表大会接受辞职，须经人民代表大会过半数的代表通过。接受辞职的，应当予以公告。其他法律对代表的辞职没有具体规定。

    对这些规定要指出的：一是原选举单位、原选区与选举单位、选区有时通用，容易混淆，事实上有时是不一样的；二是选举法规定罢免代表的决议和接受代表辞职的决议还要报送上一级人大常委会备案、公告，其中“公告”在宪法和其他法律中没有规定，法律也没有规定是否也要由罢免代表和接受代表辞职的常务委员会的有关会议公告。三是在过半数的表述上，是“原选区过半数的选民通过”、“各该级人民代表大会过半数的代表通过”，或者“以全体代表的过半数通过”，在常务委员会会议上则都是“组成人员的过半数通过”，意思表达虽然清楚，但不尽一致。

    关于代表的补选。全国人大组织法第四十六条规定，全国人民代表大会代表因故出缺的，由原选举单位补选。省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可以补选个别出缺的全国人民代表大会代表。地方组织法第三十九条规定，地方各级人民代表大会代表因故不能担任代表职务的时候，由原选举单位或者由原选区选民补选。选举法第十章专门规定对代表的补选。第五十四条规定，代表在任期内，因故出缺，由原选区或者原选举单位补选。地方各级人民代表大会代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。县级以上的地方各级人民代表大会闭会期间，可以由本级人民代表大会常务委员会补选上一级人民代表大会代表。补选出缺的代表时，代表候选人的名额可以多于应选代表的名额，也可以同应选代表的名额相等。补选的具体办法，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。代表法对代表的补选没有规定。

    对这些规定，指出这样几点：一是代表因故出缺的表述，地方组织法是指“因故不能担任代表职务的时候”，不够明确，而且这与实际出缺还有不同。二是代表因故出缺的情形，应当包括代表法第四十一条规定的代表资格终止的六种情形，而不只是选举法的地方人大“代表在任期内调离或者迁出本行政区域”的情形，以及选举法规定的代表辞职规定的情形。三是县乡人大代表的出缺，地方组织法规定的是“由原选区选民补选”，选举法规定的是“由原选区”补选，这不一样。四是全国人大组织法讲的补选是个别出缺的代表，其他法律讲的则是补选出缺的代表。五是补选代表可以差额，只有选举法有规定，事实上不容易做到。

    关于代表资格。全国人大组织法第三条规定，全国人民代表大会代表选出后，由全国人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会进行审查。全国人民代表大会常务委员会根据代表资格审查委员会提出的报告，确认代表的资格或者确定个别代表的当选无效，在每届全国人民代表大会第一次会议前公布代表名单。对补选的全国人民代表大会代表，依照前款规定进行代表资格审查。地方组织法第五十一条规定，代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。代表法对代表资格的确认没有具体规定，但第五章是停止执行代表职务和代表资格终止。第四十条规定，代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务：（一）因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；（二）被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。前款所列情形在代表任期内消失后，恢复其执行代表职务，但代表资格终止者除外。第四十一、四十二条规定，代表有下列情形之一的，其代表资格终止：（一）地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；（二）辞职被接受的；（三）未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的；（四）被罢免的；（五）丧失中华人民共和国国籍的；（六）依照法律被剥夺政治权利的。县级以上的各级人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会，由本级人民代表大会常务委员会予以公告。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会，由本级人民代表大会予以公告。其他法律则没有涉及代表资格问题。

    这些规定，有些问题需要进一步明确：一是代表资格审查的内涵，地方组织法还相对有些清楚，全国人大组织法则没有明确。二是代表资格问题在选举法中应当有规定，因为这涉及选举的结果以及可能的补选。只有代表资格经过审查得以确认，代表选举的程序才最后完成。三是代表法中规定的代表资格终止的情形，还应当包括去世这种情形。四是代表资格终止的程序应当具体规定，包括如选举法规定的需要地方人大常委会报送上一级人大常委会备案、公告等情况。

    六、代表法修改需要增加或者注意的内容

    代表法是各级人大代表执行代表职务的专门的、基本的法律，如果说其他法律对代表依法履行职责的规定有的可以原则一些，那么代表法的规定必须详细。宪法和其他法律的一些规定应当体现在代表法中。

    (一)人大代表必须依法履行职责。宪法第五条规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。代表法应当增加这方面规定，代表必须依法履行职责，在宪法和法律规定的范围内活动。代表法第三十九条规定，一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。其他法律也应当对此作出规定。

    (二)人大代表依法产生。宪法第五十九、九十七条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表名额和代表产生办法由法律规定。地方组织法第五条规定，地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由选举法规定。选举法第六条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性。这些在代表法中没有规定，应当增加，否则代表如何产生就不够明确，代表的权利和义务就成为无源之水。

    (三)人大代表每届的五年任期。宪法六十、九十八条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会每届任期五年。全国人大组织法第三十九条规定，全国人民代表大会代表每届任期五年，从每届全国人民代表大会举行第一次会议开始，到下届全国人民代表大会举行第一次会议为止。地方组织法第六、三十三条规定， 地方各级人民代表大会每届任期五年。地方各级人民代表大会代表任期，从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止。这在代表法中没有规定，应当增加。

    (四)人大代表的职权表述要详略得当。宪法规定了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的职权，地方组织法也规定了地方各级人民代表大会的职权，一般概括为“四权”。这些宪法和法律赋予人大的职权，也都是代表的权利。但在代表法中，人大的选举任免权，例如选举、质询等规定的较为具体，而人大的立法权、重大事项决定权、监督权规定和反映的则比较原则。再有，代表在会议期间的工作是代表执行代表职务的最重要方式，而代表在会议期间的工作主要是审议列入会议议程的议案和报告，但这在代表法中规定的不够。

    (五)人大常委会的组成。宪法第六十五条规定了全国人民代表大会常务委员会人员的组成。全国人大组织法第二十三条规定了全国人民代表大会常务委员会人员的组成，并规定常务委员会的组成人员由全国人民代表大会从代表中选出。地方组织法第四十一条规定，地方人大常委会组成人员分别由本级人民代表大会在代表中选举产生。由于常委会组成人员是“常务人大代表”，常务委员会的组成应当在代表法中规定。

    (六)乡镇人大代表应当特别规定。目前全国五级人大的代表有271万多人，其中乡镇人大代表就有198万多人。乡镇人大闭会期间没有常设机构。代表法对乡镇人大代表这块规定的太少，有必要增加。

    (七)人大的工作方式。宪法第六十四条规定，法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。其他法律也有决定问题需要以“以全体代表的过半数通过”的规定。代表法对此应当明确规定，以体现在人大是集体行使职权，是集体讨论和决定问题，代表个人不直接处理问题。

    (八)对人大代表的监督。宪法和有关法律对代表要接受选区选民或者原选举单位的监督，有许多规定。这在代表法中应当有专章加以规定。这是保证代表依法履行职责所必须的。选举法应当主要规定代表的选举，对代表的监督是代表法要解决的问题。

    (九)人大代表去职的其他规定。全国人大议事规则第四十条规定，全国人民代表大会常务委员会组成人员、专门委员会成员的全国人民代表大会代表职务被原选举单位罢免的，其全国人民代表大会常务委员会组成人员、专门委员会成员的职务相应撤销，由主席团或者全国人民代表大会常务委员会予以公告。选举法第五十一、五十三条规定，县级以上的各级人民代表大会常务委员会组成人员，全国人民代表大会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会专门委员会成员的代表职务被罢免的，其常务委员会组成人员或者专门委员会成员的职务相应撤销，由主席团或者常务委员会予以公告。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席的代表职务被罢免的，其主席、副主席的职务相应撤销，由主席团予以公告。县级以上的各级人民代表大会常务委员会组成人员，全国人民代表大会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的专门委员会成员，辞去代表职务的请求被接受的，其常务委员会组成人员、专门委员会成员的职务相应终止，由常务委员会予以公告。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，辞去代表职务的请求被接受的，其主席、副主席的职务相应终止，由主席团予以公告。这些在代表法中都应当有规定，皮之不存、毛将焉附，釜底抽薪，是顺理成章的。

    此外，代表法也应当增加代表的补选等规定。

    总的来看，现有法律关于人大代表的规定，有重复、不一致和详略不当等现象存在。从法律的位阶、实际工作需要以及制定和公布施行的时间等方面来看，有关代表的规定，有的法律可以不规定，有的法律可以原则规定，有的法律则要详细规定。如作规定，前后一定要统一。法律关于代表依法履职的规定，一定要严肃、权威、规范，一字不易。代表法的修改，一定要与宪法和其他法律的有关规定相衔接。(作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员)