我国的文物管理体制与“五纳入”措施

2005年3月，国务院办公厅发布《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》，首次明确了保护非物质文化遗产的重要意义、目标和方针，同时将文物保护工作中形成的“五纳入”措施沿用于非物质文化遗产保护工作。明确要求“地方各级政府要加强领导，将保护工作列入重要工作议程，纳入国民经济和社会发展整体规划，纳入文化发展纲要。••••••各级政府要不断加大非物质文化遗产保护工作的经费投入。”2005年12月，国务院再次发出《关于加强文化遗产保护的通知》，将文化遗产分为物质文化遗产和非物质文化遗产，并决定自2006年起，每年六月的第二个星期六为我国的“文化遗产日”。通知进一步明确要求各级政府加强文化遗产保护的职责和任务。其中将“五纳入”的要求由文物保护扩及到包括非物质文化遗产在内的整个文化遗产保护。通知要求加强领导，落实责任。规定：“地方各级人民政府和有关部门要将文化遗产保护列入重要议事日程，并纳入经济和社会发展计划以及城乡规划。”“各级人民政府要将文化遗产保护经费纳入本级财政预算，保障重点文化遗产经费投入。”等。

（二）“五纳入”的内涵和要求

“五纳入”主要从五个方面对各级政府文物（或文化遗产）工作提出了明确要求，即纳入经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制。2003年国家文物局等7个部位联合发出通知，要求进一步做好文物保护的“五纳入”。通知指出，“五纳入”是建立国家保护为主，动员全社会共同参与的文物保护新体制的核心，是全面建设小康社会，大力发展先进文化的重要内容，也是国家保护文物、发展博物馆事业的基本措施。不少地方政府据此也制定和颁布了本区域落实“五纳入“的具体规定和办法。

1、所谓纳入经济和社会发展计划，其实质就是将文物保护紧密地与全面建设小康社会的宏伟目标相结合，与我国社会主义精神文明和物质文明建设相结合，明确文物保护和事业发展的任务和目标，实现文物的长期保护和文物事业的可持续发展。新文物法规定：“县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划。”因此，各级政府应当专门编制本地区文物事业发展计划，并依法将其纳入当地的国民经济和社会发展计划。要确定当地文物事业发展的目标、计划和政策措施，并按照规划切实予以落实。对那些文物集中丰富的地区，在制定规划，明确本地文物工作总体目标的同时，还应当具体文物单位或项目的维修、保护、利用，人才培养和队伍建设等，制定具体的工作目标和措施。这项要求对搞好当地的文物工作至关重要。例如，北京市制定了《北京市“十五”期间文物事业发展规划》、《北京历史文化名城保护规划》，提出了文物和历史文化名城保护管理的长期与阶段性目标，成为全市文物工作的指导性文件。

2、所谓纳入城乡建设规划，就是指各级政府应当在制定城乡建设规划时，要把文物工作放在一个重要位置上来考虑。这是有针对性的。因为随着经济的发展，各地的城乡建设蓬勃开展，在基本建设和城市改造中对文物特别是大遗址、历史文化名城、村镇的毁坏现象屡屡发生。因此，各地在编制和调整城乡建设规划时，必须按照文物保护法和城市规划法的有关规定，一是要充分考虑对于文物保护单位保护的特殊要求，要将文物保护单位及其建设控制地带的划定和保护，作为总体规划和详细规划的强制性内容；城乡建设项目的选址凡涉及不可移动文物的，应当在项目审批前征求文物部门的意见。二是在编制和调整城乡建设规划时，要充分考虑古文化遗址、墓葬区等大遗址的保护规划。三是要充分考虑到历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护规划。城乡建设规划部门应会同文物行政部门制定这些保护规划。这些规划应当划定保护范围及建设控制地带，要有严格的文物保护措施和控制要求。

3、所谓纳入财政预算，就是要求各级政府在编制年度财政预算时，应将文物工作的经费纳入其中，以保障文物工作的开展。这一要求也是有针对性的。我国现行财政体制是分级财政制。文物工作实行分级管理，分级负担。一些年来，各级财政对文物保护经费的投入有了较大提高，但绝对数与在同级财政总量中所占的比例仍然很低。一些县市文物保护经费得不到落实，甚至列不进同级财政预算。很多文物保护单位基本没有文物保护维修经费。这一状况与我国文物保护的形势极不相称。文物保护属于社会公益事业，各级政府必须为其提供经费保障。中央财政设立了国家重点文物保护专项补助经费，对困难地区的重点文物保护及维修等项目给予专项补助。文物丰富的地区也应当设立这样的专项经费。同时，还要结合当地文物开发利用情况，落实国务院确立的文化经济政策和财税优惠政策，建立多渠道的投入机制。

为此，修订后的文物保护法在文物保护的经费来源和保障上与旧法相比增加了若干规定。其一，明确规定国家发展文物保护事业。县级以上人民政府应当将文物保护事业所需经费列入本级财政预算。其二，为了进一步保障经费来源，除了规定列入本级财政预算外，文物保护的财政经费不应当停留在原有水平，而应当随着财政收入的增长同步增长。1987年、1997年国务院在有关文件中就提出：“财政预算中安排的文物保护经费应逐年有所增加”。由于多种原因，这一要求并未得到有效落实。近些年来，随着我国社会经济的发展，国家经济实力大幅上升，财政收入增长较快，国家用于文物保护的财政投入有条件做到不断增加。考虑到通过法律对此予以明确保障的必要性，因此规定国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入的增长而增加。其三规定了国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入的资金用途，即必须专门用于文物保护，而不得用作其他。同时规定禁止任何单位和个人对其侵占或挪用。其四，拓宽文物保护资金来源，鼓励社会力量设立文物保护基金，并对基金的用途作了规定。即规定国家鼓励通过捐赠等方式设立文物保护社会基金，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。