我国的文物管理体制与“五纳入”措施

二、文物行政管理机构及其职责

（一） 文物行政管理机构。

从上文可以看出，在相当长的时间内，文物行政管理机构是文化行政部门下属的一个职能部门，并非独立建制。虽然后来国务院将其更名为国家文物局，并作为国务院的直属机构，但仍归口文化部管理。这是我国文物管理机构的一个突出特点，也是各级文物行政管理机构并不独立行使职权的一个主要原因。特别是对地方人民政府而言，更是如此。因此，在实践中，文物行政管理权并未脱离文化行政管理权，甚至混同于文化行政管理权。由于机构、职权的不明确，全国文物行政管理机构和队伍建设发展缓慢，无法适应文物工作的发展需要。

1982年颁布的文物保护法规定：“国家文化行政管理部门主管全国文物工作。（第三条第一款）”这一规定基本上是根据当时文物管理机构隶属于文化部门、文物行政管理权混同于文化行政管理权的状况而作出的。虽然这一规定从法律上明确了文物事业的主管部门，但随着时间的推移，其弊端日现。一个主要的问题就是不能依法建立国家独立的文物管理机构。同时，我国文物管理体制的另一个特点就是实行属地管理，分级负责的管理体制。因此，1982年文物法同时又规定：“地方各级人民政府保护本行政区域内的文物。各省、自治区、直辖市和文物较多的自治州、县、自治县、市可以设立文物保护管理机构，管理本行政区域内的文物工作。（第三条第二款）”这一规定明确了地方政府的职责，看到了建立独立的文物管理机构的重要性，尤其是对那些有着丰富文化遗产的地区更是如此。一些地方据此建立了专门的机构和队伍，极大地保障了文物保护工作的开展。但是，这一规定由于缺乏强制性，从而使得一些地方政府随意撤销、合并文物行政机构。随着社会主义市场经济的迅速发展，这一状况显然已不适应形势需要。从实际情况看，全国文物行政管理力量相当薄弱，机构不健全，人员偏少，权力难以行使。特别是省一级机构大多不健全。仅有4个省市设有独立建制的厅级文物局，10个省市区在文化厅内设立副厅级文物局，其他则在文化厅内设立处级的文物机构。市、县两级文物管理机构更为薄弱。在机构改革中，有些省市县的文物行政机构还被撤销、合并。（据2002年统计，全国各级文物管理机构为2007个，其中省级机构15个，地市级机构387个，县市级机构1605个。全国文物管理人员为22392人。）【注2】从国际上看，世界上许多国家包括文明古国，都设有专门的文化遗产管理机构，并在管理体制上实行垂直管理。如意大利政府设有文化遗产和环境部，与之平行的还有国家文化遗产委员会，文化遗产和环境部在全国各地派驻管理处，统一管理全国的文物古迹。埃及除设置由政府高级官员和专家组成的“国家文化遗产最高委员会”外，还设立负责文物行政管理事务的国家文物总局，它统一直接管理全国各地的文物和文物机构，并掌握一支专门的文物警察队伍。法国对文物管理采取也是这种垂直领导、统一管理的模式。近些年来，我国社会各界对如何加强文物管理有不少看法，一种有代表性的意见是，建议成立国家文化遗产委员会，加强中央政府对文物工作的协调和宏观调控，审定全国文物事业发展的总体规划，听取国家文物局关于文物工作重大事项的汇报，协调处理文物工作的重大问题。同时，地方各级政府也可根据需要成立地方的文化遗产委员会，以加强协调管理。

因此，进一步确认文物行政管理机构的地位，加强文物行政执法权利，成为2002年文物保护法修订的一个重点。修订后的文物保护法在这方面作了重大调整，明确规定：“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。”（第八条第一款）从而在法律上首次明确了国家文物局的地位和职责，廓清了文物行政权和文化行政权的界限。同时规定：“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物实施监督管理。 县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。”（第八条第二、三款）这些规定与旧文物法相比，进一步明确了地方人民政府“承担文物保护工作的部门”和“有关行政部门”在文物工作中的地位。显然，这些修改对各级政府加强文物行政管理机构和执法队伍的建设提出了紧迫要求。2003年6月，国家文物局成立执法督查处，其主要职责是负责指导、督查全国文物行政执法和文物安全保卫工作。各地文物管理机构内相继设立了专门的文物行政执法部门或设置专职行政执法人员。截止2004年底,全国已有县级以上文物行政执法机构807个，专兼职执法人员4279人。21个省级文物行政部门设立了文物行政执法机构，专兼职执法人员220人。（参见《文物工作》2005年第8期）