我国的文物管理体制与“五纳入”措施

三、“五纳入”措施的历史渊源及内涵

（一）“五纳入”措施提出之前后

改革开放以来，文物工作出现了崭新局面。1981年开始在全国范围内开展文物普查、复查工作。1982年国务院公布了第二批全国重点文物保护单位62处，此项工作自1961年国务院公布了首批全国重点文物保护单位以后就一直陷于停顿状况。同年国务院还首次公布了国家第一批历史文化名城24座。尤其是1982年文物保护法制定颁布之后，全国文物工作进入了一个新的历史阶段。为确定文物保护工作的法律地位、作用，规范和加强文物管理，制止各种文物破坏活动起到了重大作用。但是，随着改革开放深入发展，特别是随着大规模经济建设、城市改造以及旅游开发的兴起，文物保护工作出现了不少问题。突出表现为，在一些地方文物工作得不到足够重视，文物工作不能被纳入到当地的社会发展规划，不能被纳入到当地的财政预算中。文物经费严重短缺，文物管理机构和队伍无法加强和健全，文物工作被置于一个虚弱的境地。文物的各种破坏、损害现象不断出现。同时，在如何正确认识文物工作的性质和特点，正确认识和处理文物的保护与利用的关系，出现了不少的争论和混乱看法。这一局面引起了党中央、国务院的高度重视，制定了一系列加强文物管理的政策和措施。1987年11月，国务院颁发了《关于进一步加强文物工作的通知》，对建国以来的文物工作进行了全面总结，明确指出当前文物工作的方针就是加强保护，改善管理，搞好改革，充分发挥文物的作用，继承和发扬民族优秀的文化传统，位社会主义服务，为人民服务。通知还特别强调，加强文物保护，是文物工作的基础，是发挥文物作用的前提，离开了保护就不可能发挥文物的作用。

1992年，国务院在西安召开了全国文物工作会议。从某种意义上说，这次会议是针对当时社会上出现的重利用、轻保护的现象，为了统一认识和思想而召开的。时任中共中央政治局常委的李瑞环同志出席了会议，并作了重要讲话。他在讲话中明确指出博大精深的历史文物是中华民族的骄傲，保护好文物是我们的历史责任，必须把抢救文物放在文物工作的首位。他第一次旗帜鲜明地提出了文物工作应当坚持“保护为主，抢救第一”。他说：“现在世界各国普遍重视文物保护工作。••••••如果我们目光短浅，在文物保护方面该花的钱不花，该办的事不办，致使文物保护长期处于一种较低的水平，那么我们还有什么资格自称文物大国，在世界文化舞台上还有什么光彩？我们各级领导，包括各位当省长、当市长、当县长的，都要以对祖国、对民族、对历史、对子孙高度负责的态度，把自己管辖范围内的文物保护好。”【注5】“保护为主，抢救第一”这一方针的确立和提出，澄清了认识上的混乱，统一了思想，并成为我国文物工作长期遵循的基本方针。由此，如何在实践中制定具体政策并采取措施，使这一方针得到贯彻执行，就成为现实中需要解决的紧迫问题。1995年国务院又一次召开了全国文物工作会议，在上述方针的前提下，又提出了“有效保护、合理利用、加强管理”的原则，以作对其补充和完善。为了切实保障这一方针原则的落实，会议首次明确提出，各级政府应当把文物保护纳入地方经济的和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制。这就是文物工作中的著名的“五纳入”政策。

1997年，国务院颁发了《关于加强和改善文物工作的通知》。这是一份对文物保护工作产生重大影响的文件。文件的主要内容就是要求各级政府贯彻落实“五纳入”。文件指出：“要努力建立适应社会主义市场经济体制要求、遵循文物工作自身规律、国家保护为主并动员全社会参与的文物保护体制。各地方、各有关部门应把文物保护纳入当地经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制。财政预算中安排的文物保护经费应逐年有所增加，同时要制定相应的政策鼓励，引导并广泛吸收有关部门和企事业单位及个人参与文物保护事业。”【注6】这个文件发布后，全国文物工作得到了相当程度的加强，文物保护工作所需的人财物欠缺的局面有所改善。其后在有关文物政策的制定中，“五纳入”成为了一项最重要的政策被长期坚持下来。2002年修订文物法时，一个重要的修订原则就是把在实践中证明是正确的政策上升为法律规定。因此，在修订时，把“五纳入”的基本精神吸收进去，变成了具体的法律条文。新文物法第十条规定：“国家发展文物保护事业。县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。 国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增加而增加。国有博物馆、纪念馆、文物保护单位的事业性收入，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。 国家鼓励通过捐赠等方式设立文物保护社会基金，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。”2002年，国务院再次召开全国文物工作会议，宣传贯彻落实新文物法，布置今后一段时期全国文物工作。时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李岚清同志出席了会议并发表重要讲话。他充分肯定1997年国务院颁发的有关通知，强调要按照这一文件的精神，对文物工作要切实做到“五纳入”。他特别指出：“要继续加大文物保护的投入，少说空话，多干实事，杜绝造假。”【注7】2003年，国家文物局、中央编办、国家发展改革委、财政部、建设部、文化部、国家税务总局等部门联合向各省、直辖市、自治区政府和省级相关部门发出《关于进一步做好文物保护“五纳入”的通知》，明确要求各级政府具体落实文物保护的责任，把“五纳入”进一步具体化。