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关于管理体制及各方职责

——分组审议防震减灾法修订草案发言摘登(九)

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2008-11-18浏览字号: 打印本页 关闭窗口

2008年10月25日下午,十一届全国人大常委会第五次会议举行分组会,审议《中华人民共和国防震减灾法(修订草案)》,发言摘登如下:

李传卿委员说,建议在第5条“在国务院领导下,国务院地震工作主管部门和国务院建设主管部门、民政部门……”,在“民政部门”之后加上“发展和改革部门”。发展和改革部门具有宏观调控能力,有利于从改革和发展角度保障提高防震减灾工作能力,将本法落到实处。

王恒勤(全国人大代表)说,第56条第2款“各级人民政府及政府有关部门和单位,中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当按照统一部署……”,这里把公安民警也应该写进去。准确的应当是“中国人民解放军、中国人民武装警察部队、公安民警和民兵组织应该统一部署,分工负责”,因为震后的治安秩序,需要公安民警来维护。

方新委员说,需要进一步理顺防震减灾的领导体制,明确执法主体。防震减灾工作任务繁重,头绪繁多,现在的第5条规定,“在国务院领导下,国务院地震工作主管部门和国务院建设主管部门、民政部门以及其他有关部门,按照职责分工,各负其责,密切配合,共同做好防震减灾工作。”但实际上,在“5•12”灾后也看到,在现行体制下,各部门很难密切协作、高效发挥作用。一是多头管理容易造成部门间的衔接脱节,在管理上形成空档。二是对同一个问题不同部门存在意见分歧的时候难以协调,例如地震局的标准和建设部的标准就有不统一、不一致之处,难以协调。三是仅列这几个部门也不够,到了灾区后看到公安部门、卫生部门和部队都发挥重要作用。总之,抗御大灾需要强有力的统一领导和协调机制,建议在修订法律的同时,要理顺体制,进一步明确执法主体与责任主体。

江亦曼(全国人大外事委员会委员)说,第5章第50条,提到了国务院地震工作主管部门会同有关部门和单位,组织协调外国救援队和医疗队开展活动。首先,这里提到的责任主体,国务院地震工作主管部门,那就是国家地震局,但是从现在国家地震局的职责来看,它不可能承担组织协调外国救援队和医疗队开展紧急救援活动的职责,而这个职责应该是国务院减灾指挥部或者是委员会来组织协调,我觉得这条的责任主体应该予以明确。另外,在国务院破坏性地震应急条例中曾经明确规定,国外红十字会和国际社会通过中国红十字会提供的紧急救援,由中国红十字会负责接收和安排。所以建议在第50条中增加国务院地震抗震指挥部门会同有关部门和单位,以及红十字会等具有救灾职能的国际性组织,组织协调外国救援队和医疗队,因为有些外国的医疗队和救援队并不是通过政府的渠道进来的,是通过其他的渠道进来的。在我们实际抗震救灾工作中,外国的国际组织大量地参与了灾后重建工作,我们完全可以吸收国际的捐赠资金来参与国内的灾后重建工作,所以,第50条应在协调外国救援队和医疗队的后面增加紧急救援活动和灾后重建工作的内容。第56条第2款,“各级人民政府及政府有关部门和单位,中国人民解放军、中国人民武装警察部队、民兵组织”后应增加“及相关的社会团体”的内容。通过这部法律,总的我们希望能够在社会建设的整个布局中,政府的作用、社会团体的作用应该在这部法中逐步强化,而且能够进一步调动社会团体积极参与国家的应急救灾工作。

宋法棠委员说,防震减灾的管理体制到底应该怎么办?现在草案规定“在国务院的领导下,国务院地震工作主管部门和国务院建设主管部门、民政部门以及其他有关部门,按照职责分工,各负其责,密切配合,共同做好防震减灾工作。”现在国务院的主管部门是国家地震局,国家地震局是一个副部级的局,而且是一个事业单位,如何牵头来组织好这方面的工作,如何做到协调高效?当然,地震发生以后要成立一个指挥部,但是在日常的管理、协调中,这个领导机构怎么做,需要进一步研究。

马福海委员说,关于执法主体的主次问题,第1章总则中,第5条第1款,对执法主体将地震主管部门、建设主管部门、民政部门以及其他有关部门规定为并列位置,我认为这样易造成在执行中主次不明,不利于防震减灾工作的依法管理。建议修改为“在国务院的领导下,国务院地震工作主管部门负责对防震减灾工作的组织实施,国务院建设主管部门、民政部门以及其他部门按照职责分工、各负其责,密切配合,共同做好防震减灾工作。”这样做更有利于防震减灾工作的依法管理。同时对该条第2款关于县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门机构的执法主体的主次问题,也应依此类推,予以明确。

郑功成委员说,地方政府的责任需要强化。不论是春季的南方冰冻灾害,还是四川汶川大地震,地方政府的责任是什么?他们的责任我认为需要具体化。比如信息、情报、应急预案以及上级的要求应该非常的明确、及时。在灾害处理过程当中,在冰雪灾害发生时,温家宝总理两到湖南,汶川地震发生后总理四赴灾区,所以我在考虑一个问题,地方政府的责任、职能部门的责任是什么?我们国家是一个多灾的国家,如果形成每遇大灾都要国家主要领导人亲力亲为这样的惯例,并不是恰当的,我感觉地方政府的责任机制在法律上还需要明确。部门之间的配合协调同样至关重要,灾害救援最重要的是部门之间的协调配合。今年发生的两次大的自然灾害暴露了一些问题,总体上来讲,我们赢得了世界的赞誉,包括珍惜生命、举国哀悼等等都带来了一些全新的理念,但是灾难确实给了我们一些教训。

陈斯喜委员说,关于组织指挥体系问题。突发事件应对法是适用于所有突发事件的一部法律,包括地震灾害。突发事件应对法的一个重要精神,就是对各种突发事件采取统一的指挥体系,统一的信息平台和统一的救援组织。防震减灾法如何与突发事件应对法相衔接?草案缺乏统一指挥体系。这里面有两个问题,第一个问题是防震减灾指挥部是在什么阶段出现?从第55条看,是地震发生以后才成立指挥部,这样平时就没有协调机构,会造成各自为政。第二个问题是平时卫生部门、地震部门等职能部门如何分工?如何协调?地震发生以后,指挥系统就应该是统一指挥,职能部门不能再以部门名义开展工作。但草案对这个规定得不清楚。比如第50条规定,“国务院地震工作主管部门会同有关部门和单位,组织协调外国救援队和医疗队在中国开展地震灾害紧急救援活动。抗震救灾指挥部应当成立国际紧急救援协调机构。”那么究竟是抗震救灾指挥部组织协调还是地震部门组织协调?如果是地震部门组织协调,与卫生部门是什么关系?

汪光焘委员说,第6条“抗震救灾指挥部负责统一领导、指挥、协调抗震救灾工作。”什么是指挥部?是哪一级的指挥部?这个临时机构怎么来的,好像也不明确,我觉得要做点界定。

王学求(全国人大代表)说,草案总则第5条规定了各个部门的职责。在各国的法律中,对于职责的规定都非常明确,但是我们在职责规定方面,有点含糊不清,建议加以明确。比如美国在1977年制定的地震灾害减轻法,对各个部门的职责非常明确。联邦紧急事务管理局负责地震灾害减轻计划的制定和救灾;地质调查局负责地震的研究与监测;国家自然科学基金委员会负责地震研究;美国国家技术标准研究院负责地震建筑规范的制定。美国在各方面的职责规定得非常明确,我们现在这样规定,不利于工作的操作,建议规定得更明确一些。

吕薇委员说,有一些管理和职能划分层次上不够清楚,许多条款当中都提到国务院地震主管部门和县以上地方人民政府要负责地震的相关工作。实际上在抗震救灾、防震减灾的各个环节中,地方政府和中央政府的作用是不同的。比如在抗震救灾的时候要多发挥地方政府的作用,但是在监测方面应该多发挥垂直部门的作用。因为地震监测是专业性、技术性很强的一项工作,应该多发挥垂直部门的作用,实行中央部门集中管理与重点地区政府相结合的体制。另外,抗震救灾的恢复重建中,各级政府和各类社会机构以及公民的职责不够明确。刚才四川的同志也讲到了,我们可以借鉴日本的灾害法,这个灾害法对政府、社会团体、公民、甚至对社区这个管理部门都有明确的责任规定。

黄燕明委员说,鉴于地震的突发性和紧急性,有可能地震灾区的国家政权部门伤亡惨重,甚至全军覆没。在这种情况下,为了保证国家政权能够继续运作、指挥抗震救灾工作,是否可以采取战时临时处置方法,由上级有关的部门临时直接行使相关职权。建议在这部法律中增加相关的规定。

唐天标委员说,关于防震减灾工作的领导管理体制问题,草案规定国务院地震工作主管部门及建设、民政等其他有关部门来做防震减灾工作。从草案的行文内容和2000年2月24日国务院办公厅关于成立国务院抗震救灾指挥部和召开联席会议的文件看,中国地震局应该是国务院地震工作主管部门,但是中国地震局是事业单位,没有行政权力,它的行政定位与本法所赋予的职责任务明显不相符,不利于地震局开展工作,希望能解决这个问题。

汪恕诚委员说,现在总则中写了很多内容,但是我认为应该突出发生严重地震灾害以后规定政府应该干什么,企业该干什么,社会各界该干什么,公民该做什么,把志愿者写到这里面去。我们没有必要发生一个灾害就搞一个指挥系统,现在比较成熟的是防洪指挥部,毕竟中国每年都会发生洪涝灾害,所以建一个防洪抗旱指挥部挂在国务院,比较成熟。但是平时发生的应急事件很多,陈斯喜同志也讲了,我们的突发事件应对法中也都规定了,没有必要每出一个事件就建一个机构。有些地方搞得比较成功,比如福州,只要发生了应急事件就由交通局的指挥系统来指挥,效果非常好,现在福州市的防汛系统也接入了这套系统。如果发生重大交通事故,或者化学用品爆炸、火灾,他们就代表政府成为最高指挥机关。这次比较成功的就是,2点28分发生地震,温总理4点多钟就上了飞机,在四川成立了指挥部,迅速开展工作。刚才有同志谈到了地方上的问题,比如绵阳一震,绵阳市派了一个副市长当指挥,迅速组织了一个指挥部,信息系统一联通,马上就开始救援工作,和打仗的时候是一样的。这里要强调地震发生以后,政府应该马上组织指挥部。这次我去现场,最让我感动的是志愿者,而且志愿者发挥的作用很多都是各级政府很难发挥的。志愿者到了现场以后有一个特点,看到什么地方需要人而没有人干他们马上自己就去干了,这太了不起了,没有人做饭他们就去做饭,卫生没有人打扫他就去打扫了,一看全国各地送去的货物没有人卸车了,他们马上就去卸车,火车站、汽车站都是卸车、分货物的。人民群众真是伟大,到了任何一个点,有一张桌子,或者有一个帐篷,上面写了几个字--“志愿者报到处”。很多的北京的孩子要去,家长不放心,不让去。但是我到那里去看了一下马上就放心了,志愿者到了那里以后一到报到处,马上就安排了工作,包括安排住宿和吃饭也都安排了,而且安排者自己也是志愿者,这是很了不起的。我觉得在总则里至少应该写上提倡志愿者,不要怕想象当中的乱,社会主流并不是这个,我们需要的还是大家对灾区的支持。总则中应该把总的原则抓住,政府应该做什么,各部门应该做什么,原则上要有一个说法。

金硕仁委员说,建议加大建设工程抗震设防要求的管理力度。目前工程建设抗震设防要求管理中存在的问题比较突出,一个是执法主体不明确,工程建设抗震设防要求由地震行政主管部门还是建设行政主管部门管理,不清楚。地震部门与建设部门之间经常发生相互扯皮的现象。

傅勇林(全国人大代表)说,第66条第2款建议在下面增加一款,明确各级人民政府应该做什么,从中央、省、市及县以下政府应该做什么,规定清楚一些。第75条第2款要求政府组织受灾群众和企业开展生产自救,建议把“受灾群众和企业”放到和“各级人民政府”同等的地位,改为“地震灾区的地方各级人民政府及受灾群众和企业应当自力更生、艰苦奋斗、勤俭节约,开展生产自救,积极恢复生产。”我感觉到,这次我们的政府以及我们的公民在面对突发自然灾害的时候,各自的责、权、利不清楚。公民应该做什么?公民也应该自力更生。第76条“国家鼓励公民、法人和其他组织”这句话,建议根据通用的第三方援助原则,改为“国家鼓励红十字会、慈善机构、保险公司、国际组织、法人和个人对地震灾区恢复重建捐赠款物”。

  来源: 中国人大网
责任编辑: 王伟
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