2008年10月25日下午，十一届全国人大常委会第五次会议举行分组会，审议《中华人民共和国防震减灾法（修订草案）》，发言摘登如下：

黄智权委员说，草案第4章第34条涉及到建设工程的抗震设防问题，该条第2款“确定抗震设防的要求”和“审定建设工程的地震安全性评价报告”，这两个内容的次序应该颠倒一下，首先是确定建设工程的抗震设防要求，然后对需要进行地震安全性评价的建设工程审定其安全性评价报告。同时，建设工程抗震设防是一个很重要的环节，应该明确制定的标准和层级。

严以新委员说，第四章“地震灾害预防”中第35条，现在没有明确哪个部门制定抗震设防标准，地震裂度已经划分了，建议加上“国家建设部门制定抗震设防的建筑标准”，即把该地区哪个部门、哪个学校提一级还是提两级，由国家建设部门提出标准，由具体的部门落实。第38条，有两个意见：1.这里列举了五项，抗震加固应该明确地把供水、供电、通讯等列举进去。“5•12”也说明了这一点，很多封闭的乡镇得不到供水、供电和通讯，救援时只能依靠空投。如供电，有电对抢险救灾是至关重要的。2.像唐山地震，是在晚上发生的，当时大家都是在家里，是在住宅区里，那么住宅区是不是也要提高抗震等级？但是住宅区的抗震等级一提高，房价是不是也要随之提高？希望考虑。第39条第2款，“国家对农村村民住宅和乡村公共设施的抗震设防给予必要支持。”要不要明确落实到哪个具体的部门？

金硕仁委员说，需要进行地震安全性评价的建设工程的范围不清楚。由于全国各地地震安全性评价的建设工程范围掌握标准不一致，地震行政执法部门与建设单位经常发生矛盾，抗震设防管理不规范，一些重大工程未能按规定开展地震安全性评价，或者是地震动参数符合结果进行抗震设防，一般工程未能达到地震基本烈度区划图或地震动参数区划图规定的抗震设防要求，而且建设工程在抗震措施、施工方面存在问题和不足，建设单位、施工单位和监理单位得不到有效的监督和改正。因此建议在防震减灾法修订草案中应当强化县以上地震行政部门或者机构的行政监管职能规范要求，将建设工程抗震设防要求纳入建设工程可行性研究报告的内容中。具体建议：在第34条里增加以下内容:“对未经地震行政管理部门审定抗震设防要求的建设工程项目，发展改革管理部门不得给予立项”。第35条增加以下内容:“必须进行地震安全性评价的建设工程，一定要按照地震安全性评价结果确定抗震设防要求，其他建设工程的抗震设防要求按照国家颁布的地震动参数区划和地震动参数符合，地震小区划结果确定”。在第37条中增加以下内容:“建设工程竣工验收时，建设单位必须申请建设工程所在地地震行政管理部门或机构对抗震设防要求采用情况进行验收，未经验收或验收不合格的，不得交付使用。”

王恒勤（全国人大代表）说，这次修改这部法明确防震减灾工作“实行预防为主，防御与救助相结合的方针”，这部法律在体现方针上、在预防这个环节上重点体现得不到位。尤其是第4章“地震灾害预防”，重点讲了一些新建、扩建、改建工程方面的预防，预防应包括这些工程的预防，也包括对防震科学技术的研发，包括人民群众的防震减灾意识、精神和心理准备，以及人民群众防震减灾的能力，这部法对这些方面涉及得比较少，甚至涉及的很少，应该予以加强。谈点具体的修改意见：第35条第3款，“……应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计”，这个“高于”多少算高于，应该量化。第39条第2款“国家对农村村民住宅和乡村公共设施的抗震设防给予必要的支持”，这点只讲到国家，对农村村民的住宅光靠国家恐怕不行，应该包括国家和各级政府，建议加上“各级政府”。

达列力汗•马米汗委员说，第37条最后一段“建设工程的地震安全性评价单位”建议在“建设工程”后加“场地”两个字，改为“建设工程场地的地震安全性评价单位……。”因为地震安全性评价不是对建设工程进行的，而是对建设工程场地的评价。第39条规定了农村抗震设防的管理，提的好。我建议要把农村的抗震设防和社会主义新农村建设规划结合起来。因此在“县级以上地方人民政府应当加强对农村村民住宅和乡村公共设施抗震设防的管理”后加“并列入建设社会主义新农村的规划”内容。第41条第2行，建议改为“在本级财政预算和物资储备中安排专项抗震救灾资金、物资”，加上“专项”两字。第42条，建议“国家鼓励”后加“支持和引导”几个字，改为“国家鼓励支持和引导在建设工程中采用经济实用、符合抗震设防要求的新技术、新工艺、新材料。”

程静（全国人大代表）说，第4章“地震灾害预防”中的第35条“新建、扩建、改建的建筑工程，应当达到抗震设防要求”，我觉得语气应该加大一些，改成“必须达到抗震设防的要求”。本条第3款“对学校、医院、商场、交通枢纽、公共文化设施等人员密集的建设工程，应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计”，建议改成“必须按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计”，因为汶川大地震，学校和医院抗震设防的能力是非常低的。在第38条中，对于“已经建成的下列建筑工程，未采取抗震设防措施或者抗震设防措施未达到抗震设防要求的，应当按照国家有关规定进行抗震性能鉴定，并采取必要的抗震加固措施”，这包括了学校、医院、商店等一些人员密集的建筑工程，我认为在这一条的第5项后面应该增加一项，“国家财政对于未采取抗震设防措施或者抗震设防措施未达到抗震设防要求的学校、医院的抗震设防给予必要的支持”。因为在我们国家的整个经济建设中，我们可以看到，行政机关、权力机构的建筑，比学校、医院要好得多。特别是在一些边远的乡村学校，以及职业学院，他们的抗震设防能力是比较低的，我认为在国家财政中给予这些学校、医院一些财力上的支持是必要的，使他们能够达到抗震减灾的水平。

倪岳峰委员说，建议法律做出明确规定，将小学设置为地震应急避难所。一是可以依法直接提高小学建筑的防震等级；二是小学的分布十分适合对防震减灾应急避难的区域性要求；三是在抗震救灾中，社会最关心的小学生群体处于最安全的部位，减轻了抗震救灾的工作难度；四是把小学设置成应急避难所，可以在对其进行规划和建设时，一并提高其防范洪涝、火灾等其他灾害的能力。

江亦曼（全国人大外事委员会委员）说，第43条提到了县级人民政府、乡镇人民政府、街道，提到了新闻媒体、学校，我认为这里还应该有鼓励红十字会等社会团体向公众进行防震减灾及自救、互救知识的宣传和普及工作。因为社会力量具有很强的力量进行群众防灾救险工作的宣传和普及。

宋法棠委员说，第43条“学校应当把地震应急知识教育纳入教学内容”，对学生进行地震知识的宣传教育是非常必要的，汶川地震发生以后，有的学校学生基本上没有伤亡，除了建筑设防比较好以外，很重要的就是平时对学生进行地震知识的宣传和教育，有较好的地震预防知识和能力。但是要把它纳入教学内容，文字上要考虑。建议改为纳入教育方面的内容。如果纳入教学内容就要上课堂。我建议改为“学校应当对学生进行地震应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。”这个教育不一定放在课堂上，可以放在课外活动上进行。这样改就活一点。

周玉清委员说，草案第38条，列举了需要进行抗震性能鉴定的五个方面，我建议增加一项，即“（六）其他需要进行抗震性能鉴定的建设工程”。因为列举的五个方面不一定能包括所有的情况。草案第39条第二款，“国家对农村村民住宅和乡村公共设施的抗震设防给予必要支持”，容易使人理解为所有农民建房国家都要补钱，需要在“给予必要支持”前加限制词。

马福海委员说，第4章“灾害预防”中关于抗震设防方面的规定，建议对生态移民、灾后重建等由国家投资建设的工程，在抗震设防方面作出强制性的规定。同时对农牧民个人投资建房的，应该通过法制宣传、政府补贴等方式鼓励支持农牧民积极建设符合抗震设防要求的“放心房”。

傅勇林（全国人大代表）说，第35条第3款“对学校、医院……建设工程，应当按照高于……的抗震设防要求……”建议最好有一个具体的标准。第43条第3款“学校应当把地震应急知识教育”建议改为“学校应当把地震应急救援知识纳入教学内容”。

杨邦杰委员说，第39条第2款“国家对农村村民住宅和乡村公共设施的抗震设防给予必要支持。”这一条要有具体的实施内容。现在讲的都是城市的内容，对农村村民住宅和乡镇公共设施只是给予必要的支持，这样城市和农村对比太强烈，前面对于城市写的都是“必须”，对于农村只是“给予必要支持”，农村公共设施应与城市同等重视。

袁驷委员说，第35条第1款规定新建、扩建、改建建设工程应当达到抗震设防要求，这一款很明确。实际上，如果抗震设防要求规定得都很到位、很具体，第35条只有这一款就可以了。由于第34条中抗震设防要求规定比较笼统，那么就出来了第2款、第3款，特别是第3款规定，“对学校、医院、商场、交通枢纽、公共文化设施等人员密集的建设工程，应该按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计”，这款规定的本意是好的，但是表述不够明确，也不易实施，“按照高于…”，高于多少就算高于？多加几根钢筋，提高了混凝土标号，就算高于了？这样规定不行，要有标准，要对学校、医院、商场、交通枢纽等建设工程提出更高的抗震设防要求。怎么算“高于”应该体现在抗震设防的要求上，而不是留给工程建设单位去把握。所以是否可以考虑在第34条中对学校、医院、商场等建设工程规定更高的抗震设防要求作更加明确和具体的规定，抗震设防要求提高了，就会体现在工程建设标准里，建设单位按照标准、按照要求去设计、去施工就可以了。

蒋庄德委员说，第43条第1款规定：“县级人民政府及有关部门和乡、镇人民政府、街道办事处应当组织开展地震应急知识的宣传普及活动和必要的地震应急救援演练，提高公民在地震灾害中自救与互救能力。”给人感觉这里只是对县、乡、镇的要求，工厂、机关、居民区、学校等也都应该增加抗震救灾的知识教育，不能只是针对县、乡、镇。第43条第3款规定：“学校应当把地震应急知识教育纳入教学内容，培养学生的安全意识和自救与互救能力。”建议改为“教育部门应当把地震应急知识教育纳入国民教育范畴，增加有关教学内容，培养学生的安全意识和自救与互救能力。”

郝益东委员说，防震减灾法，预防是主要的，减灾是核心。现在地震预报做不到，但是预防我们完全可以做到，所以要把灾害预防的工作做好，增加法律的可操作性。预防工作很重要的手段是地震主管部门要管住建筑，但现状是管不住，地震部门提出的选址意见和设防标准，往往在实践中不被采纳，所以关键问题还是法律要规定得可操作性强。我们现在正处于大建设时期，很多建筑物都是改革开放后建设的，今后建得将会更多，因为我们的经济社会在发展，城镇化在加速，民生在加速改善。在这一过程中，如何做好建筑物的防震工作是这部法律要解决的核心问题。但是现在的草案一共30多页，预防的内容只有3页。做好预防工作，从建筑物的选址、规划、设计、审查以及建筑过程中的监理一直到最后的验收、交付使用全方位都管住了，我认为预防工作就做好了。

李惠东（全国人大内务司法委员会委员）说，防震减灾工作，现在大家都感觉到地震预报，特别是短期预报是世界性难题，预报起来非常困难，准确性也比较差。所以防震减灾很重要的一项工作，就是做好抗震设防工作，特别是提高建筑工程的抗震设防能力，这是减轻地震灾害的根本途径。既然现实情况是这样，所以草案专门有一章（第4章）讲地震灾害的预防，这是非常必要的。但是这一章篇幅比较少，要从根本上提高防震减灾工作的水平，要进一步加大地震预防工作的分量。比如第36条，“国家鼓励城市人民政府组织制定地震小区划图。地震小区划图由国务院地震工作主管部门负责审定。”我觉得这一点非常重要，我国有地震烈度图、地震动参数区划图，但是范围太广。建议这条改为“城市人民政府应当尽早组织制定地震小区划图”，以后新建的建筑物就可以按照更详细、更具体的小区划图来进行抗震设防了。草案中说了很多规划、预报、救援、监管等方面的内容，包括后面的法律责任，但是抗震设防的依据都没有明确，责任也很难落到实处，所以在抗震设防具体工作上，法律草案中部分应该进一步加强。

乌日图委员说，第一，国际上对地震的防和测有两种思路，一种是投入大量的技术手段用在监测，希望能够准确地提前预报；另一种是预防。目前的主流观点是，现在技术水平还达不到准确监测，因此，最主要的、最有效的方法还是预防。现在第4章“地震灾害预防”共有11条内容，我认为这部分内容还应该加强。第二，汶川发生了特大地震灾害，但在我们国家的社会主义制度下，国家财政迅速筹集大量资金，动员社会方方面面的救助力量，成效是显著的，也只有中国能做到，应该充分肯定。但同时我们也应该看到，在市场经济条件下，其实还有一种机制也是很有利于这种自然灾害预防的，这就是很多国家建立的巨灾保险制度。财经委在今年年初的低温雨雪冰冻之后就开始搞这个课题。巨灾主要是指地震、洪水、台风等，这些灾害有别于一般的自然灾害，区别就在于它的规模很大，损失很重。据我们的课题研究，现在世界上一些地震频发的国家和地区，比如美国加州、日本、墨西哥，还有我们国家的台湾地区，都很早就建立了地震保险制度。还有法国、挪威、新西兰等国家，也建立了巨灾保险制度，其中主要是针对地震。外国的地震保险，不仅是解决了受害以后投保的灾民的损失补偿，更多的是起到了促进灾害的预防，是通过市场的机制、保险的机制来促进灾害的预防，同时也有灾后损失的补偿。由于保险制度是运用一般保险的机制，起到了分散风险的作用，同时，也有一套成熟的技术，有利于合理地定损和赔偿，资金的使用效率也高。我认为应该建立和完善地震保险制度，逐步形成政府政策和公共财产收入与市场机制促进的地震防预机制等政府救助和保险补偿相结合的保险机制。但是像地震这样特殊的灾害保险，它不同于一般的保险，应是一种政府支持下建立起来的保险制度，这在很多国家都有现成的、实施多年的经验，希望这部法律在修改过程中再进一步作研究。草案中第44条有一句话：“国家鼓励单位和个人参加地震保险。”目前我们的地震灾害保险是一个什么样的状况呢？商业保险公司经办这种保险，但主要是作为火灾保险的附加险，但这项业务由于保费高，又没有国家的支持，所以出现了萎缩。就在前几天，中国保监会刚刚在北京召开了巨灾保险的国际研讨会，专门研究这个问题，国务院有关部门也很关注建立巨灾保险制度的工作。建议在草案的修改过程中研究这方面的问题，充实这方面的内容。

南振中委员说，建议将第35条条第2款修改为“重大建设工程、可能发生严重次生灾害的建设工程和学校、医院建设工程，应当进行地震安全性评价，并按照经审定的地震安全性评估报告所确定的抗震设防要求，进行抗震设防……”，同时删去第3款中“学校、医院”几个字。

邹萍委员说，建议提高学校、医院等公共场所的设防标准，将县级以上人民医院的新建工程纳入地震安全性评价范围，将学校的设防标准高于同地区一般工业与民用建筑的设防标准，建议加大“三网一员”（即地震宏观监测网、地震灾情速报网、地震知识宣传网和防震减灾助理员）体系建设和经费保障力度，明确提出建立防震减灾工作体系的要求，以解决市、县长期存在机构不健全、机制不完善的问题。

杨邦杰委员说，第38条第4款“学校、医院、商场、交通枢纽、公共文化设施等人员密集的建设工程”，应加上“供水供电设施”。地震中，受损最大的应该是住宅，目前草案没有谈到住宅。根据我们的调查，现在争论最大的也是住宅区的问题，住宅区到底如何防震加固是一个重要的问题，所以公共设施里要增加“供水供电”的内容。

周家贵（全国人大代表）说，根据第35条、37条、39条的规定我归纳了一下，要强化对学校、医院、商场、交通枢纽、公共设施等人员密集建设工程灾前控制，加强地震部门事前和全程的参与。草案第35条第3款中规定上述建筑工程“应按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计，采取有效措施，增强抗震设防能力”，而在第37条中规定，“建设单位对建设工程的抗震设计负全责”，同时在第93条中规定，“建设单位不进行地震安全性评价或者不按照地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求进行抗震设防的，由国务院地震工作主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构责令改正，”还处以罚款，追究行政责任等，但是这些措施都没有地震管理部门参与工程建设中抗震设防要求的监督和检查，没有体现出抗震设防的事前控制性。

姜福堂委员说，在上次会上曾讨论过抗震救灾，但我认为防震的主要问题是建筑问题，其他的问题都应该讲到。地壳变动是正常现象，但是在我们建筑基础上地震，使我们遭受了毁灭性的破坏。因此建筑问题，从建筑理念、建筑材料、建筑方法、建筑地点四个问题都要考虑。建筑既要考虑到住人，也要考虑到地震。另外，人住的地方不是越大越好，足够保证人的生存、生活就很好。我认为建筑材料要改变，不要考虑过去的旧模式。为什么日本地震很多，但抗震好一些？就是因为日本的建筑好。

陈佳贵委员说，对于特殊的地震多发地区和容易产生重大地震的断裂带地区，提出一些特殊要求。日本是一个地震多发国家，他们的防范工作做得非常好。我们虽然不可能使全国都达到他们的标准，但是对于地震多发区应该提出一些有针对性的要求。这次四川汶川特大地震发生以后，有些地方已经在落实这个问题，汉王镇有一个工厂就增加了这样的设施。因此建议对这方面的问题，在草案中加以规定。

吕薇委员说，第37条当中规定了建筑建设过程中的责任，主要是讲建设过程中的责任。我认为应该是全寿命期的责任，应该明确是在寿命期中可追溯的责任。比如，如果是建设过程中偷工减料，造成在地震中不应该出现的倒塌，是不是也应当承担赔偿责任，这一点没有讲清楚。

姚建年委员说,与其把重点放在预报、预测上，不如把重点放在预防上，这也是国际上目前做得比较多的方法。地震预报不了，但是把房子建得牢固，七、八级地震都倒不了，这是目前主要的思路。所以，我们首先要把落脚点放在预防上。第40条规定“国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划应当符合防震减灾的需要。城乡规划应当根据地震应急避难的需求，合理确定应急疏散通道和应急避难场所”。日本的地震比较多，日本有明确的法律，把学校、体育馆、医院等场所明确规定为地震避难场所，所以我建议我们也把这一内容明确加在“应急疏散通道和应急避难场所”后面，将“学校、医院、剧场、体育馆等重要建筑物建设成为具有紧急避难功能的场所”，有了具体的内容，实施起来才有保障。

李重庵委员说，第43条第1款，这里讲到了“县级人民政府及其有关部门和乡、镇人民政府、街道办事处应当组织开展地震应急知识的宣传普及活动和必要的地震应急救援演练，提高公民在地震灾害中的自救与互救能力。”可不可以明确要求每年都搞一次宣传教育演练。建议国务院规定以后每年5月12日或者唐山地震的日子，作为“全国防震减灾教育日”，以后每年这个时候都进行防震减灾知识的教育和自救、互救的演练，每年都坚持，若干年以后，才能达到效果。二是对政府和有关部门做这些宣传活动，对象、范围有一个明确的要求，可以规定这个宣传教育要让每一个公民都知道这些基本知识。我建议在第43条第1款中再规定得具体一点，规定每年都进行宣传，另外就是对每个公民都进行宣传教育。