全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十一届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告
附件：
全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于
第十一届全国人民代表大会第四次会议主席团
交付审议的代表提出的议案的审议意见
第十一届全国人民代表大会第四次会议主席团交付环境与资源保护委员会审议的代表提出的议案共57件，其中要求制定法律的20件，要求修改法律的37件，涉及21个立法项目。环境与资源保护委员会按照全国人大常委会工作报告关于中国特色社会主义法律体系形成之后更加注重法律的修改完善、督促有关方面抓紧法律配套法规的制定、继续做好法律制定工作等三方面要求及代表议案办理的工作要求，以提高议案办理实效为目的，将办理代表议案与办理代表建议相结合，与开展立法、监督工作相结合，与重点调研工作相结合，认真研究了各项议案，征求了有关部门意见，通过邀请提议案代表参加座谈和调研等方式，与代表加强联系和沟通，形成了分析报告，提出了议案处理意见。2011年12月8日，环境与资源保护委员会召开了第二十八次委员会全体会议，对议案办理意见进行了审议。现将审议结果报告如下：
一、有关修改环境保护法及修改或制定污染防治和生态保护法律等议案共20件，结合环境保护法修改起草工作和配合全国人大常委会听取和审议国务院环境保护工作报告，梳理相关议案提出的意见和建议，有的在环境保护法修正案（草案）中采纳，有的在相关法律的办理意见中提出
1.关于修改环境保护法的议案8件
徐景龙、张喆人、吴建平、周晓光、张庆伟、刘庆宁、苏寿堂等217位代表和海南代表团提出关于修改环境保护法的议案8件（第21、63、83、126、166、219、338、485号），其中吴建平代表领衔提出的议案附有完整的修改草案。议案提出，环境保护法已经公布实施二十余年，需要修改，建议根据实践需要，建立完善环境保护的各项制度，优化管理体制，强化政府的环境责任，加大对环境违法行为的惩罚力度。
环境保护法修改已经列入第十一届全国人大常委会立法规划和2011年立法工作计划。我委成立了起草小组，着手对环境保护法条文进行修改。按照十一届全国人大常委会第十八次会议通过我委对修改环境保护法议案的审议意见，根据代表议案提出的建议，环境保护法的条文修改重点完善和衔接了与污染防治各单项法有关的法律制度，及时补充和修改了适应社会主义市场经济体制要求和环境保护需要并达成共识的法律规定，补充完善了实践中行之有效的行政责任和问责制度。对有关部门要求修改，但经研究需要继续实践，并且不影响法律执行的，本次未予修改。修改过程中，我委多次听取全国人大代表、国务院有关部门、地方人大以及有关专家学者的意见；分赴湖南、湖北、重庆、福建、江苏、陕西等地进行了调研和座谈；就环境保护规划、环境监测、排污收费和限期治理等修改重点进行了专题论证。环境保护法修正案（草案）主要内容包括：完善环境标准、环境监测和环境保护规划等环境管理的基本制度，衔接环境影响评价制度，完善跨行政区污染防治制度，补充总量控制制度，完善保护和改善环境的措施，进一步明确企业责任，完善防治污染和其他公害制度。为了落实政府和排污单位责任，专门增加监督检查一章，从政府对排污单位的监督、公众对政府和排污单位的监督、上级政府机关对下级政府机关的监督、发挥人大监督作用等多方面强化了监督检查措施。此外，对应上述条文修改，并与其他单项污染防治法律责任相衔接，完善了法律责任一章的内容，重点补充了依法追究相关责任人和国家工作人员法律责任的规定。修正草案形成后，征求了18个中央机构、国务院有关部门和31个省、自治区、直辖市人大的意见，并在江苏省徐州市召开了由各省、自治区、直辖市人大环资委、有关议案署名代表及全国人大常委会法工委参加的会议，对草案进行研讨。经十一届全国人大环境与资源保护委员会第二十七次全体会议审议，《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》已报送全国人大常委会，目前全国人大常委会办公厅已送国务院办公厅征求意见。建议列入全国人大常委会会议议程。
2.关于修改大气污染防治法的议案3件
徐景龙、傅企平、秦希燕等93位代表提出修改大气污染防治法的议案3件（第20、313、377号），其中秦希燕代表领衔的议案附有完整的修改草案。议案认为，大气污染防治法2000年第二次修订距今已10年，随着我国工业化、城市化快速发展，大气污染总体形势日益严峻，公众对环境质量要求不断提高，现行大气污染防治法在法律制度和法律责任的规范上存在众多问题，已难以满足大气污染防治的现实需要，亟待修改，建议强化政府责任，完善有关总量控制、排污许可、机动车管理、公众参与等重要法律制度和措施，完善法律责任。
大气污染防治法修改已列入十一届全国人大常委会立法规划，曾列入常委会2010年立法计划二类项目。环境保护部已将修订草案送审稿报送国务院审议。环境保护部送审稿的内容主要是强化地方政府负责的监督考核机制、创设大气污染区域联防联控机制，完善主要污染物排放总量控制制度，健全大气排污许可证制度，调整机动车船污染防治的思路，加大对违法行为的处罚力度。
我委认为，代表议案中提出的强化政府责任、完善总量控制和公众参与等建议是环境保护工作中存在的普遍问题，也是环境保护法修改的重点内容，在环境保护法修正案（草案）作出了明确规定。对于代表提出的关于大气污染防治的特殊问题，我委建议国务院法制办会同有关部门按照立法计划加紧进行草案的审查、修改工作，在送审稿的审查、修改中认真研究采纳代表议案的建议和意见，尽快将草案提交全国人大常委会审议。
3.关于修改环境噪声污染防治法的议案1件
徐景龙等31名代表提出修改环境噪声污染防治法的议案1件（第19号）。议案提出，需要增强环境噪声污染防治法的可操作性，建议完善噪声污染防治的监督管理体制，规范对周围生活环境干扰很大的偶发性强烈噪声和低频噪声，重新界定现行的“超标加扰民”的噪声认定标准，进一步完善并全面实行环境噪声污染排污费的征收制度，增加限制高噪声工具的使用，增加对农村声环境管理的规定，在法律责任中对罚款额度做出规定。
环境保护部认为，1996年制定的环境噪声污染防治法对防止环境噪声污染，保护和改善生活环境，保障人体健康发挥了重要作用。经过十余年的实施，该法已经暴露出很多问题。比如“环境噪声污染”的定义不科学、缺少农村声环境保护的规定、噪声防治措施有效性不足、管理体制不顺、法律责任无法执行等。交通运输、建筑施工产生的噪声污染，在全国许多地方特别是大中城市，已经成为一个十分突出的环境问题，因此，环境噪声污染防治法已经落后于我国环境保护工作的形势，不能满足环境噪声污染防治工作的实际需要。建议适时修改环境噪声污染防治法。
我委开展的环境噪声污染防治法后评估认为环境噪声污染防治法律制度亟待修改完善。由于环境噪声污染防治法制定的较早，很多条款是比照环境保护法制定的，对于共同的制度性问题，已经在环境保护法修正案（草案）中体现。对于环境噪声污染防治的特殊问题，建议国务院有关部门清理噪声法中与目前经济社会体制已经不相适应的规定，重点是完善噪声定义，修订环境噪声标准，完善法律责任，并适时提出立法建议。
4.关于修改固体废物污染环境防治法的议案1件
张全等30位全国人大代表提出修改固体废物污染环境防治法的议案1件（第64号）。议案提出，因违法处置、倾倒工业固体废物造成环境污染的事件屡禁不止，因此亟需加强对工业固体废物的管理。现行的固体废物污染环境防治法虽然对工业固体废物管理作了规定，但相对比较原则，难以满足现实工业固体废物管理的需要，需要及时予以修订。
环境保护部认为，2004年修订的固体废物污染环境防治法虽然对促进固体废物污染防治工作、加强工业固体废物的管理发挥了积极的作用，但经过几年的实施，该法也暴露出一些问题，需要修改和完善。议案提出的建议，具有很强的针对性，环境保护部将开展相关制度的必要性、可行性论证等立法基础工作并建议适时修改固体废物污染环境防治法。
我委开展的固体废物污染防治相关法律后评估认为固体废物污染环境防治法需要修改完善。代表议案中提出的加大相关处罚力度，对单位和相关责任人都应当进行处罚的意见，在环境保护法修正案（草案）中已经补充规定。对固体废物污染防治环境的一些特殊问题，如代表议案提出的通过实施分类管理、建立重点管控工业固体废物的经营资质管理制度和转移联单制度、完善工业固体废物污染防治标准体系等制度加强工业固体废物管理，建议国务院有关部门充分研究论证，并采取进一步措施解决议案关注的问题。
5.关于制定土壤污染防治法的议案2件
徐景龙、赵林中等62位全国人大代表提出制定土壤污染防治法的议案2件（第18号、第315号）。议案指出，土壤是构成生态系统的基本环境要素，是人类赖以生存的物质基础，也是经济社会发展不可或缺的重要资源。我国土壤污染的总体形势相当严峻，已对生态环境、食品安全、人民身体健康和农业可持续发展构成严重威胁，建议制定土壤污染防治法，保护土壤生态环境。
环境保护部认为，土壤污染防治是新时期环境保护的一项重要任务。我国的现行法律法规中，对土壤保护、农田保护有一些零星的规定，但多分散而不系统，缺乏可操作性，不能满足防治土壤污染防治管理工作的需要，建议抓紧研究制定土壤污染防治的专门立法。农业部认为，加强土壤污染防治，对于保障农产品质量安全和农业可持续发展非常必要和重要。但是，土壤是各类污染源的最终承受主体这一特性，决定了防治土壤污染的关键是抓好各类污染源管理，建议当前将工作重点放在严格执法监管和完善配套规定上来，暂不制定土壤污染防治法。
我委认为，我国土壤污染总体形势严峻，应当重视，土壤污染防治工作有必要依法完善。环境保护法修正案（草案）因此规定，国家环境保护规划中关于环境污染防治的内容应当解决土壤污染等突出环境问题，各级人民政府应当在财政预算中安排资金支持土壤污染防治。我委建议国务院有关部门严格执法监管、加强对农民的指导扶持和完善有关土壤污染防治的配套规定，同时对是否单独立法进行深入研究论证。
6.关于修改环境影响评价法的议案1件
周晓光等30位代表提出关于修改环境影响评价法的议案1件（第125号）。议案提出，环境影响评价法第三十一条规定，对建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件而擅自开工建设的单位，可以补办环评手续；逾期不补办的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。这一条款规定缺乏法律条文的严肃性，而且会造成不少影响环境的项目先上马后报批。建议将该条进行修改。
环境保护部认为，环境影响评价法对加强我国规划和建设项目的环境影响评价工作发挥了重要作用。议案所提关于未批先建项目限期补办环评手续的规定，各方面对此批评意见相当集中。一些建设单位未依法报批环境影响评价文件，擅自开工建设，对环境和人民群众身体健康造成了严重危害，应当予以严厉打击。因此，建议将环境影响评价法的修改问题早日提上议事日程，并争取列入全国人大常委会立法规划或年度立法计划。
我委认为，2008年全国人民代表大会常务委员会对环境影响评价法进行了执法检查，检查报告中明确提出一些地区和部门存在着“未批先建”、“批小建大”、“未评先批”等违法现象是环境影响评价法实施中存在的主要问题之一。从环境影响评价法第三十一条规定实际执行的情况看，这一条影响了环境影响评价制度的有效实施，也损害了法律的严肃性和权威性。因此，建议对环境影响评价法第三十一条规定进行研究，适时进行修改。
7.关于制定环境污染事件应急管理法的议案1件
张全等30位全国人大代表提出制定环境污染事件应急管理法的议案1件（第62号）。附有环境污染事件应急管理法草案。议案指出，随着经济社会的发展和工业化进程的推进，我国面临的环境问题日益突出。近年来，环境污染事件呈高发态势。鉴于环境污染事件多发，环境污染事件对社会产生的影响往往较大，而环境污染事件的预防和处置专业性较强，相关管理制度和法律规定不完善，政府应急管理体系难以满足环境污染事件应急管理的需要。
环境保护部认为我国环境污染事件应急管理的法律框架已经初步建立，配套的行政法规、规章和标准正在逐步完善，环境污染事件应急管理的相关制度建设正在加强。代表在议案中提出的具体意见和建议，将在环境保护相关法律的修改和行政法规、部门规章的制定过程中认真考虑，充分吸收。国家海洋局认为对环境污染突发事件的管理应当是全过程管理，以预防为主，预防与应急相结合。目前关于环境污染事件应急管理的法律和政策措施已经较为完备。代表在议案中所提问题，有些是执行层面的问题，有些是立法应当细化的问题，应当通过法律修改和严格执法加以解决。
我委认为环境污染事件应急十分重要，虽然突发事件应对法对环境污染事件已经有了一般规定，但是由于突发环境污染事件已经成为影响社会和谐稳定的重要问题之一，为了突出完善环境风险防范、突发环境污染事件应对的内容，环境保护法修正案（草案）在原来条文规定的基础上，专门增加了关于环境污染事件应急的内容，规定应当依法加强环境污染风险的控制；在应对突发事件时，应当避免或减少对环境造成损害；在突发环境污染事件应急处置工作结束后，应当及时组织评估事件造成的环境影响和损失。对于代表议案提出的具体建议，我委建议环境保护部和国家海洋局等国务院有关部门加大法律的实施力度，同时，在制定相关行政法规、规章和标准时，认真考虑代表意见和建议，完善环境污染事件应急管理的制度建设。
8.关于制定生态保护相关法律的议案3件
张庆伟等31名代表提出关于制定生态保护法的议案1件（第10号）。议案认为，虽然近几年生态建设和环保方面取得一些成效，但生态环境状况仍然十分严峻，地下水、森林、矿藏等资源不合理开发利用情况严重，粗放经济增长方式仍未改变。生态保护特别是生态补偿机制方面立法相对滞后，部门和单位监管薄弱等原因使生态遭到破坏，带来一系列生态问题。建议制定生态保护法。王保存等33名代表提出关于制定农业生态环境保护法的议案1件（第180号）。议案认为，我国农业资源数量有限，生态环境脆弱；农村环境的污染正由局部向整体蔓延；农业自身造成的污染日趋严重；农业生态环境恶化导致农产品污染加剧，对农业农村经济的可持续发展、国家粮食安全甚至社会稳定带来负面影响。建议制定农业生态保护法，将农业生态环境的建设、保护、监督与管理等以法律的形式固定下来。黄美缘、闫傲霜、刘纪林等94名代表提出关于制定生态补偿法的议案3件（第103、248、428号）。议案认为，虽然近几年生态建设和环保方面取得一些成效，但生态环境状况仍然十分严峻，我国生态体系相当脆弱、生态环境持续恶化、生态安全面临风险的趋势还没有从根本上扭转。特别是生态补偿机制方面立法相对滞后，部门和单位监管薄弱等原因使生态遭到破坏，带来一系列生态问题。建议制定生态保护的相关法律。
农业部、环境保护部、国家林业局、国家海洋局认为，为了保护和改善生态环境，维护生态平衡，我国已经制定了环境保护法、森林法、草原法、水土保持法、防沙治沙法、野生动物保护法、海洋环境保护法等一系列法律。对自然生态各基本要素的保护已经形成比较完整的法律框架。生态保护领域存在的问题，有些是执行层面的问题，有些是部门协调问题，有些是需要细化的规定，建议通过制定相关配套行政法规、规章、标准，加强技术指导和经济激励政策落实。其中，畜禽养殖污染防治条例的起草已被列为国务院2011年立法工作计划二类需要抓紧工作、适时提出的项目，环保部与农业部联合起草了草案，已报送国务院，现正由国务院法制办进行审查修改。生态补偿条例的起草工作已被列为国务院2011年立法工作计划三类需要积极研究论证的项目，国家发展改革委正在起草。
我委认为，加强生态保护和农业生态保护十分重要，从当前的情况看，各个生态要素保护的相关法律虽然较为齐全，但还不能覆盖所有方面，是补充规定各生态要素保护的法律还是整体立法保护，需要进一步研究，目前的立法条件还不成熟。为了体现生态保护和农业生态保护的重要性，环境保护法修正案（草案）在国家环境保护规划的条款中明确了对生态保护的原则要求，规定“国家环境保护规划内容应当包括自然生态保护和环境污染防治的目标、主要任务、保障措施等”，同时规定了自然生态保护的原则、重点、制度等，还专门补充了关于农业和农村生态保护的内容，规定加强农业生产环境保护监管，明确通过财政预算支持农村环境治理。我委十分关心生态补偿问题，6月专门在湖北恩施召开了建立健全生态补偿机制座谈会，与国务院有关部门进行了座谈，并于9月邀请财政部领导将生态补偿机制建立和完善的进展情况做了汇总和说明。我委建议有关部门认真研究代表议案的建议，加强相关立法研究论证工作。对于代表议案中提到的执行层面的问题，我委建议国务院有关部门加强协调和推动法律法规、政策措施的进一步落实，在有关法律法规制定过程中认真考虑充分吸纳议案中所提建议，以满足生态环境保护工作的需求。
