全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十一届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告
四、对修改或者制定法律的可行性尚待研究的议案共17件，建议国务院有关部门研究制定配套法规和规章，或者通过改进工作解决议案关注的问题，同时继续开展立法前期研究论证
13.关于制定湖泊生态安全法的议案1件
杜国玲等39位全国人大代表提出制定湖泊生态安全法的议案1件（第182号）。议案以太湖流域案情为例，提出加快制定湖泊生态安全法，对湖泊周边的山林、湿地等实施一体化保护。
环境保护部、国家林业局认为，加强湖泊生态保护，对于维护河湖水质安全、保障良好的水生态环境具有重要意义。水法、水污染防治法、水土保持法、畜牧法、森林法等法律从不同角度已经对湖泊管理和保护做出了规定。对湖泊保护具有普遍性的问题，建议严格执法，确保现行各项适用于湖泊保护法律制度的落实，对于具有特殊地域性的湖泊保护，建议通过制定适用于特定湖泊流域的行政法规和地方性法规实现。
我委认为，湖泊生态安全是我国水环境的集中反映，湖泊生态安全要求湖泊水质、水量相互依赖、密不可分、综合评价，湖泊生态安全形势已经相当严峻，应以流域安全概念加快湖泊生态安全立法。但是湖泊安全立法的综合性很强，当前沿湖各地方对湖泊保护立法的成功经验，对湖泊生态安全具有针对性和可操作性，应当通过区域性、流域性的地方性法规积极推动带动湖泊的生态安全立法工作。为了办理好湖泊生态安全法议案，我委积极推动太湖流域管理条例的出台。2011年，国务院将太湖流域管理条例列入一类立法计划。2011年4月，我委参加了环太湖五市人大推进太湖治理联席会议，并听取了议案领衔代表杜国玲和地方人大对湖泊生态安全立法的意见。我委对代表议案、太湖流域地方人大的意见和过去的研究论证进一步梳理，形成并向国务院法制办提出了对太湖流域管理条例草案的建议。2011年6月，我委在江苏省苏州市召开代表议案办理情况反馈会议。根据全国人大代表和有关地方人大的反馈意见，我委向国务院法制办提出了对太湖流域管理条例草案的补充建议，并得到了采纳。太湖流域管理条例已于2011年8月24日经国务院第169次常务会议通过，自2011年11月1日起施行。
同时，我委积极总结立法经验，推动国务院和地方根据各个湖泊的情况立法。2011年7月，我委在江苏省无锡市召开了湖泊安全立法座谈会。座谈会围绕总结地方人大对促进国务院太湖立法工作的经验，推动对太湖、巢湖、滇池、鄱阳湖、洞庭湖依法治理和保护，交流了治理保护立法工作的情况，总结了长期在湖泊生态保护实践中积累的宝贵经验，对今后湖泊生态保护立法具有参考和指导作用。
14.关于制定节约用水法的议案1件
秦希燕等31名代表提出关于制定《中华人民共和国节约用水法》的议案1件（第376号）。附有节约用水法草案。议案建议明确水资源短缺和供需紧张状况，强调建设节水型社会的必要性和紧迫性；明确社会团体、企事业单位和公民负有节水责任、义务和用水行为规范；鼓励支持开展节水工艺流程和技术、器具的研究开发和推广使用；强化缺水地区节水器具推广使用和非节水型器具淘汰等行为；明确城市和农村节水管理体制；表彰节水有功的先进单位和个人，并对浪费水资源的行为及其相关负责人进行处罚等。
水利部、住房和城乡建设部认为，随着工业化、城镇化的快速推进，我国水资源形势更加严峻，强化水资源节约保护工作越来越重要。严格水资源管理已经成为加快转变经济发展方式的战略措施。议案中对我国水资源现状以及节水立法必要性的分析深入全面，议案提出的法律建议稿对政府责任、城镇及农村用水管理、节水措施等作了规定，具有很强的针对性。制定节约用水条例已列入国务院立法工作计划三类需要积极研究论证的项目，由水利部会同住房和城乡建设部、发展改革委起草。
我委认为，我国是一个水资源短缺的国家，随着国民经济持续快速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高，水资源紧缺、水环境恶化等水问题已经成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素。节约用水是减少水资源无效消耗，提高水资源利用效率，缓解水资源紧缺的根本性措施。保护水资源首先要贯彻开源节流、节约优先的原则。从2005年起，节约用水条例已经连续7年被列入国务院立法工作计划。我委建议，国务院有关部门应当加快立法进程，争取条例尽早出台，有关部门在相关条例制定过程中认真研究吸收议案的具体建议，切实加强水资源节约保护工作。
15.关于修改水资源保护相关法律的议案4件
曹大正、张有会、刘锡潜等93名代表提出修改水法的议案3件（第284、285、513号）。议案提出，在水法中增加相应级别的政府、水行政主管部门、流域管理机构等法律主体的责任和义务，增加规划的透明度，流域、区域内民事、行政主体的知情权，增加商业化运作制度，增加农村水利设施的建设、利用、保护条款，增加和细化法律责任，建立国家水资源督察机构。赖鞍山等31名代表提出关于尽快制定《水资源保护法》的议案1件（第357号）。议案提出，依法建立完善水资源保护管理制度，实现水资源可持续利用。
水利部提出，2002年修订实施的水法和2008年修订实施的水污染防治法，适应经济社会可持续发展的要求，突出了水资源保护和水污染防治，规定了水资源保护的基本原则和主要制度，构建起我国水资源保护的法律框架。从水资源保护立法来看，当前应结合水资源保护工作实际，研究制定相关行政法规，以进一步落实、细化法律原则和制度，增强法律制度的可操作性。对于议案中提出的具体建议，国家已经出台了一系列政策措施，2005年，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部《关于建立农田水利建设新机制的意见》，要求逐步建立起农田水利建设健康发展的长效机制。水利部制定了《水利规划管理办法（试行）》，对水利规划体系、编制、审批、实施等作出了明确规定。水利部还将在配套法规中予以认真研究和考虑关于增加和细化法律责任问题，对建立专业执法队伍督察机构问题，将进行专项调研。
我委认为，中央高度重视水利改革，今年发布的中央一号文件就是《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，代表议案中提出的水资源规划与整体利用、流域水污染防治、水资源节约利用等建议，具有较强的针对性，建议国务院有关部门根据中央文件精神，结合议案提出的问题，加大法律实施力度，在制定或修改水法相关配套法规规章过程中积极吸收代表提出的意见，在实践中不断探索改革与发展的问题。
16.关于制定气候变化相关法律的议案2件
张庆伟等31位代表提出制定气候变化应对法的议案（第167号）。议案认为，近年来我国的应对气候变化工作取得了显著成绩，但在应对气候变化体制机制建设方面存在着部门职责不清、权力义务不明，统一的协调应对机制、稳定的投入机制不健全，有关预测报告等发布渠道尚未法定化等问题，需要尽快制定气候变化应对法予以解决；议案建议法律的主要框架和内容包括7个方面：应对气候变化的基本方针和原则，各级政府及其部门的相关行动，相关专项规划的制定和实施，适应气候变化和减缓气候变化的法律制度和措施，相关的科学评估和信息统一发布制度，加强相关科学研究的措施。褚君浩等30位代表提出制定低碳技术促进法的议案（第229号）。该议案在2010年人大专题调研和上海市政府参事调研的基础上形成。议案认为在国际气候变化和低碳发展的形势下，发展低碳技术十分迫切和重要。当前我国发展低碳技术的关键是核心技术和政策环境，建议制定低碳技术促进法，明确规定促进低碳技术发展的指导思想、节能减排指标的制定和实现方略、促进低碳技术核心技术研发的引导政策、促进低碳技术广泛应用的政策和人文环境等内容。
国家发展改革委认为，依照《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》有关规定和全国人大常委会工作建议，国家发展改革委已将气候变化立法作为2010—2012年完成的重点立法项目之一，目前已制定了立法工作计划，组织各方面专家开展立法评估和前期研究，并正在政府网站公开征求社会各方的建议。国务院发展改革委、科技部提出，2010年10月国家发展改革委发布了《关于组织实施低碳技术创新及产业化示范工程的通知》，重点促进钢铁、有色、石化等产业的低碳排放技术发展；科技部联合有关部门制定发布了《中国应对气候变化科技专项行动》，加强新能源汽车、可再生能源、氢能、燃料电池、新一代核能、碳捕集与封存等低碳技术的研发和示范；国家发展改革委、科技部等部门还制定和实施了一系列的相关规划和示范工程。
近年来，我委根据国际气候变化谈判和国内节能减排工作的形势，把跟踪检查《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》落实情况和相关节能减排工作作为我委监督和调研工作的重要内容。按照决议的规定，全国人大常委会同时建议国务院着手启动研究拟订有关应对气候变化问题的法律草案相关工作。从当前低碳技术发展的总体情况来看，很多技术尚处于研发和示范应用阶段，需要国家通过相应的法律和政策措施，为低碳技术发展创造适宜的法律和政策环境。在立法方面，现行的节约能源法、可再生能源法已经规范了促进节能和可再生能源技术发展的法律措施，国务院有关部门正在研究起草的气候变化应对法，也把促进低碳技术发展考虑为重要内容。因此，从相关法律之间的关系和气候变化应对与低碳技术发展的关系来看，我委建议在做好相关法律之间衔接关系的基础上，在气候变化应对法的法律框架中列出专门章节规定促进低碳技术发展的法律制度和措施，并在有关法律规定基础上，由国务院有关部门相应制定配套规定，包括相应的产业政策和技术规范，为低碳技术的发展提供系统的法律和政策保障。我委将继续配合全国人大常委会和国务院有关部门，进一步做好应对气候变化相关法律的有关工作。
17.关于制定原子能法的议案1件
顾逸东等30名代表提出关于尽快制定原子能法的议案1件（第61号）。议案提出，随着我国核电事业的快速发展和原子能技术的广泛应用，有关原子能开发利用的国家安全和经济的可持续发展以及环境保护问题越来越显得重要。规范和调整原子能活动领域各种错综复杂的关系、解决日益突出的矛盾和问题显得更加迫切，建议尽快制定原子能法。议案分析了制定原子能法的必要性、紧迫性和可行性，提出了立法的指导思想和法律应当包括的主要内容。
原子能法已经列入2011年国务院立法工作计划，作为第三类需要积极研究论证的项目，由工业和信息化部、环境保护部和国家能源局联合起草。工信部和国家能源局认为，近年来，我国核电发展迅速，在核安全管理方面也面临着巨大压力。现行有关核电管理和核安全的法律法规，总体上比较滞后，迫切需要进一步加强和完善。环境保护部认为，由于核电和核安全管理涉及多个部门，原子能法的制定将面临着多种因素的制约，起草难度比较大，建议先行从各方认识比较一致的核安全领域入手，制定专门的核安全法，以有效解决我国核安全管理方面的问题。
我委认为，随着我国原子能工业的快速发展，原子能法缺位问题日渐突出，已难以适应国民经济建设和国防现代化建设的需要。我委将密切关注原子能法草案的起草工作情况，与国务院有关部门保持联系沟通，督促原子能法草案的起草工作加快进行。
18.关于制定大洋矿产资源勘探开发和管理法的议案1件
苏文全等30位代表提出关于制定《中华人民共和国大洋矿产资源勘探开发和管理法》的议案1件（第105号）。议案提出，《联合国海洋法公约》确定了国际海底区域及其资源是人类的共同继承遗产，国际海底区域具有极大的经济价值、科研价值和军事价值，是维护我国在国际海底利益、为经济社会发展拓宽空间的必然选择。享有国际海底区域资源权益，有赖于国家对其资源的权属、勘探、开发和管理等问题的国内立法。因此，应当借鉴美国、德国、英国、法国等发达国家的立法经验和实践，制定我国的大洋矿产资源勘探开发和管理法。
国土资源部、国家海洋局认为，开展大洋矿产资源勘探开发和管理立法工作十分必要。以法律手段对国际社会产生影响，已经成为国际政治斗争中的有效方式。目前，我国尚无深海海底勘探和开发的国内立法，为提高我国在有关国际组织和相关国际立法中的作用，维护国家海洋权益，应当加强国际海底区域矿产资源勘探开发的立法工作。该立法工作已经列入国家海洋局2011年立法工作计划和2011年重点工作任务，拟于2012年底完成立法研究相关报告及法律文本的起草工作。
我委认为，国际海底区域，是人类共同继承遗产，除具有重要的经济价值外，还有巨大的政治、外交、科研和军事价值，已经成为大国争夺的重点资源。我委9月在渤海进行了环境立法调研，认为应当从战略高度认识海洋开发、利用与保护的重要意义。我委建议国务院有关部门积极开展大洋资源勘探开发管理相关问题的调研工作，对法律中可能涉及的管理职责、制度和措施等内容作深入的研究论证。
19.关于制定海岸带保护法的议案1件
莫照兰等30位代表提出关于《海岸带保护法》立法的议案1件（第486号）。议案提出，发展海洋经济是我国的重要发展战略。目前我国海岸带开发利用的不合理引起环境退化加剧，海岸及其附近海域污染严重，环境质量急剧下降，海岸带管理不明确，导致部门行业之间、用海者之间、中央地方之间存在严重矛盾，纠纷不断。我国缺乏规范各个涉海或者不涉海行业和海洋资源的综合性法律，建议整合现有立法资源，推进海岸带保护立法。
国土资源部、国家海洋局认为，海岸带是世界沿岸国家和地区的宝贵资源。海岸带自然条件优越、资源丰富、环境优美、科技文化发达、交通便利，能够为经济发展提供最有利的条件。但是，各地区、各经济部门对海岸带实施分行业管理，制定涉及海岸带利用的政策措施缺乏全局统一利用的宏观把握，相互之间也缺乏协调与衔接，存在海岸线、用海和用地的冲突。从世界范围看，海岸带立法是世界性的发展趋势。美国、日本、英国、澳大利亚、新加坡等都制定了海岸带保护法。我国江苏、山东等地也颁布了相关地方性法规。目前，国家海洋局正在组织开展海岸带立法研究工作，已经完成了立法基础研究，形成了法律文本，正在研究如何协调部门之间的管理职责。环境保护部认为，随着沿海经济快速发展，不合理开发利用给海岸带区域带来很大的环境压力，现行法律法规缺乏系统性和针对性，无法有效解决海岸带保护面临的各种问题。建议在合理界定“海岸带”范围的基础上，做好海岸带保护立法的研究论证工作，推动立法进程。
我委认为国民经济和社会发展“十二五”规划纲要提出要坚持陆海统筹，海岸带管理正是陆海统筹的主要体现。海岸带开发利用某种程度上已经影响到海洋的生态安全，海洋环境保护法和海岛保护法已经对海岸线管理提出了明确要求，我委建议国务院有关部门依据现行有关法律，制定更加严格的措施，统筹安排，保护好海洋，并在完善有关制度规范的基础上，进一步做好立法研究的基础工作。
20.关于修改野生动物保护法的议案3件
谭志娟等33名代表、杨兴平等37名代表、汪惠芳等30名代表提出关于修改野生动物保护法的议案3件（第204、265、312号）。议案提出，建议修改野生动物保护法，进一步明确野生动物的含义和范围，建立野生动物疾病防控体系，调整野生动物对农作物损害的补偿规定，增加鼓励野生动物产业发展的条款，增加强化野生动物栖息地保护和野生动物制品管理的规定等。
国家林业局认为，现行的野生动物法律制度在很多方面不能适应新形势对野生动物保护管理的客观需要，议案中所提出的有关野生动物的保护范围、驯养繁殖、外来生物控制、资源保护与社区经济发展和群众利益关系以及部门间管理职责划分和协调机制等方面内容尚待补充和完善。近年来，国家林业局已经着手组织对野生动物保护法的实施成效与问题进行总结、分析和研究，并形成了初步的修改完善思路。农业部认为，议案提出的问题，有些是执行中的问题，如非法捕猎、贸易等问题，可以通过严格执法、加强监管来解决；有些如水生与陆生野生动物管理重叠和两栖动物监管漏洞等问题，可以通过健全有关部门间的协调配合机制来解决；还有的如保护动物名录的及时更新问题，可以通过完善配套规章制度来解决。对于修改野生动物的含义和范围等问题，涉及基本制度的变动，牵涉面广，还需要深入调查和评估。
我委认为，随着我国生态建设不断加强，物种保护受到空前重视，野生动物保护工作面临许多新情况、新问题亟需解决，现行法律法规中的一些制度和规定已经不能完全适应新形势下的客观需要，许多新制度都需要通过修改野生动物保护法加以补充和完善，代表议案中提出的修改建议具有较强的针对性。我委建议国务院有关部门在法律执行过程中和论证中积极研究议案所提建议，完善配套规章制度，修订配套法规，进一步推动野生动物保护法的修改论证，条件成熟时尽快启动法律修改工作。
21.关于修改气象法的议案1件
张秀娟等31名代表提出关于尽快修改气象法的议案1件（第354号）。议案提出，建议尽快修改气象法第三条、第八条和第三十八条，明确公益性气象无偿服务，加大对外国组织和个人在华从事气象活动的监管力度，强化有关法律责任等。
国家气象局提出，近年来，加快配套法规规章建设已引起国务院有关部门的高度重视，目前《气象灾害防御条例》已经出台，《气象探测环境和设施保护条例》已列入力争年内完成的重点立法项目，正在加快立法进度，待条件成熟时提交国务院审议出台。
我委认为，气象法颁布实施十多年来，促进了气象事业的健康发展，提高了气象为经济社会发展和人民安全福祉的服务水平，但随着经济社会的快速发展，与气象法配套的法规规章建设明显滞后，导致气象法执行过程中开始显现一些问题。代表议案中所提建议可以通过强化法律实施、加快相关配套法规规章建设、在配套法规规章中予以明确和规定来加以解决。我委将进一步督促国务院有关部门强化法律实施，对有关问题促进配套法规规章建设不断完善。
