中国特色社会主义法律体系形成与地方立法工作

    中国特色社会主义法律体系的形成是我国社会主义民主法制建设史上的一件大事，也是我国实施依法治国基本方略进程中的重要里程碑。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。目前，全国现行有效的地方性法规有8600多件。在中国特色社会主义法律体系形成之际，总结30多年来地方立法的经验，研究地方立法的发展趋势，对于正确认识和把握地方立法在中国特色社会主义法律体系形成中的重要作用，加强和改进地方立法工作，进一步完善中国特色社会主义法律体系，具有重要意义。

    正确把握地方立法的地位作用

    地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，立法和法律监督是宪法和法律赋予各级人民代表大会及其常务委员会的重要职权。改革开放30多年来，上海市人大常委会结合上海市经济社会发展和民主法制建设的实际，制定了一大批有质量、有影响、有特色的地方性法规。迄今为止，共制定地方性法规208件，修改地方性法规203件次，作出法规性问题的决定21件，作出法规解释1件。这些地方性法规和决定基本满足了上海市各领域各方面法制保障的需要。从上海市人大常委会的立法实践中可以看出，地方立法在中国特色社会主义法律体系中占有重要地位、发挥着重要作用。

    保证国家法律的有效实施。执行国家法律需要结合地方实际。这就要求地方人大在维护国家法制统一的前提下，从本地实际出发，制定与国家法律相配套的地方性法规。比如，2003年《中华人民共和国道路交通安全法》颁布实施，针对该法第七十六条关于道路交通事故赔偿这一社会反映强烈的问题，上海市人大常委会审议通过了《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》。整部法规只有10条，但对道路交通安全法规定的民事责任承担方式进行了富有创造性的细化，解决了实践操作中的不少难题，得到社会广泛好评。

    为促进本地经济社会发展提供法制保障。地方立法的重要任务之一就是针对地方性事务制定具有地方特色的法规，解决应由地方自己解决的问题。比如，上海市人大常委会1994年制定的《上海市烟花爆竹安全管理条例》，采用禁与限相结合的方针，充分体现人民群众的意愿并尊重民间习俗，得到了大多数群众的认同和拥护；2007年通过的《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，为浦东在综合配套改革和先行先试过程中突破制度性“瓶颈”提供了法律依据；2008年以决定形式授权市政府在世博会期间可以根据实际管理需要制定临时性行政管理措施，并制定、修改了多部相关法规，为世博会的成功举办提供了法制保障；2009年制定的《上海市推进国际金融中心建设条例》，为贯彻实施建设上海国际金融中心的国家战略、营造具有国际竞争力的金融发展环境起到了较好作用。

    为国家立法积累经验。地方人大针对本地改革发展实践和实际社会生活中出现的新情况、新问题，制定“先行性”法规，不仅可以为本地经济社会发展提供法制保障，而且可以为国家立法探索道路、积累经验。比如，上海市人大常委会1987年制定的《上海市青少年保护条例》是我国第一部保护青少年权益的地方性法规，它的出台为全国人大常委会此后制定未成年人保护法提供了参考；1991年制定的《上海市外商投资企业清算条例》是我国第一部清算法规，它的出台让外商吃了“定心丸”，在引进外资方面发挥了重要作用。

    紧紧抓住加强地方立法的关键环节

    中国特色社会主义法律体系的形成对地方立法工作具有重大影响，对进一步做好地方立法工作提出了新要求。加强地方立法工作，是深入贯彻实施依法治国基本方略的必然要求，也是做好新时期人民代表大会工作的重要任务。

    就立法内容而言，保证国家法律的贯彻实施将成为地方立法工作的重要职责。中国特色社会主义法律体系形成后，总体上解决了有法可依的问题。在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫。对于地方立法机关来说，用地方立法的形式确保并监督国家法律在本行政区域切实得到实施，将成为自身的重要工作。

    就立法重心而言，及时修改地方性法规将成为地方立法工作的重点任务。中国特色社会主义法律体系形成后，法律法规的修改完善就变得更为重要。法律的稳定性与社会的变动性之间始终存在着矛盾，立法机关应适时推进法律法规的发展完善。这体现在地方立法工作中，就是要及时修改地方性法规。比如，在上海市1996年制定的《上海市外来流动人员管理条例》中，作为核心制度的暂住证制度已被取消，外来流动人员收容遣送制度也被废止，但该条例还没有被及时废止。因此，必须及时修改或废止已与实际社会生活不相适应的地方性法规。

    就立法体例而言，问题引导立法将取代结构完整的地方立法常规形式。随着国家法律体系不断完善，地方立法中综合性立法项目必然越来越少。今后的地方立法工作应更多针对一些具体问题，由系统性立法变为问题引导立法。结合本地实际，以解决核心问题为目标，管用几条制定几条、成熟一个制定一个的做法，将成为今后地方立法的重要形式。

    不断探索完善地方立法的具体途径

    中国特色社会主义法律体系形成之后，还将在动态、开放、发展的格局中不断完善。地方立法机关应顺应国家法律体系对地方立法工作提出的新要求，不断提高地方立法的质量，确保法律法规的正确实施。

    注重社会领域立法，切实保障和改善民生。地方立法工作应突出重点，紧紧围绕本地改革发展稳定大局、围绕人民群众普遍关心的热点难点问题开展。目前，在上海市现行有效的法规中，涉及公共服务和民生保障领域的法规有18件，仅占总数的12%，在许多社会矛盾突出的领域仍然面临无法可依的状况。例如，调查显示，上海市约有50%的被调查者赞成城市家庭养犬、50%极力反对，但100%要求尽快立法来规范城市家庭养犬。经过数年努力，上海市人大常委会于今年2月通过了《上海市养犬管理条例》。此次立法过程就是在高度重视社会领域立法的背景下开展的。今后地方立法应做到经济立法、社会立法并重，以立法促进社会的公平正义与和谐进步。

    实现法规清理常态化，促进国家法律体系科学、和谐、统一。随着经济社会的不断发展，及时修改、废止那些与经济社会发展不适应、与上位法规定不一致、与同位法规定不协调和操作性不强的法规，有利于维护国家法律体系的科学、和谐、统一。上海市人大常委会曾先后两次对相关现行地方性法规进行清理修改。今后，将结合上海市的实际情况，建立地方性法规清理长效机制：每届人大常委会任期即将结束时，都要对本届的立法进行全面评估、清理；国家新法律、行政法规出台时，都应当依照上位法的规定对相关的地方性法规进行及时清理；把立法后评估、执法检查与法规清理三者有机结合起来，注重发挥人大代表和社会力量特别是专家队伍的作用，将发现的问题及时反馈到立法机关，适时启动立、改、废程序。

    搞好配套制度建设，加强法律法规的贯彻实施。中国特色社会主义法律体系形成之后，有法必依、执法必严、违法必究的问题显得尤为重要。为此，地方立法机关需要继续做好以下几方面工作并力求有所突破：一是进一步做好实施性立法。研究新出台的法律并跟踪法律的修改情况，及时制定或修改相配套的实施办法。二是重视与法规相配套的规范性文件的制定工作。2010年，上海市出台了《关于制定地方性法规配套规范性文件的试行意见》，跟踪督促政府及有关部门根据国家法规和地方性法规及时出台相关配套规定。三是加强法规解释工作。根据地方性法规实施情况，充分发挥好法规解释这一职能，使法规规定落到实处。四是督促法律、法规在本地区的执行。对本地区贯彻实施有关法律、法规情况的执法检查工作做好安排，组织听取专项工作报告，并就有关法律、法规执行情况开展专题询问。

    推进立法的民主化、科学化、规范化，提高立法质量。民主立法、科学立法是地方立法应当遵循的基本理念。地方立法应始终坚持并积极探索民主立法、科学立法的有效途径，规范立法流程，完善立法技术，以提高立法质量。一是切实发挥人大代表在立法中的作用，尊重并积极回应人大代表提出的立法议案、立法意见和建议。二是充分发扬立法民主，始终牢记、自觉坚持“一切为了群众、一切依靠群众”，践行民主立法，进一步扩大公众参与途径，增强立法的公开性，探索立法听证普及化和小型化的可行途径。在立法项目确定、法规起草、法规修订、法规解释、法规废止等环节设计社会参与的相关程序，进一步体现参与性与开放性。三是进一步发挥人大在立法中的主导作用，避免从部门利益出发的倾向。人大在地方立法中的主导作用应当体现在立法的前期调研、立法项目的选择以及议案的审议、修改、表决等各个环节，并使其得到贯彻落实。

    坚持一切从实际出发，增强法规的针对性、实用性和可操作性。地方立法应坚持一切从实际出发，力求体现地方特色，使地方性法规有更强的针对性和可操作性，真正对地方的改革发展稳定工作起到促进和保障作用。起草实施性法规草案，应在细化和补充上下功夫；起草先行性、自主性法规草案，应把重点放在发挥法规对本地区经济社会生活的引导作用、推进和保障本地区经济和社会协调发展上；制定法规草案，应根据实际需要和立法目的，采取“一事一法”的体例，有几条就规定几条，重在解决问题。

    （作者为上海市人大常委会主任）