适度“票化”有利于提升监督效能

    地方人大常委会监督工作“票化”不足主要表现为以下两个方面：

    一是可以或应当投票表决的没有投票表决，以至监督乏力。监督法第十四条规定“常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议”，第二十条规定“常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议”。这些规定十分科学，体现了高超的立法技巧，告诉我们人大常委会监督有两载体、双保险：一个是听取和审议专项工作报告后，提出审议意见交“一府两院”研究处理；一个是如果审议意见的监督力度不够，“认为必要时”，可以作出必须执行的“决议”，交“一府两院”执行。监督工作，可以使用一个载体，也可以使用两个载体，可以只提出审议意见，不作出决议决定，也可以既提出审议意见，又作出决议决定。具体如何运用，视实际中“有无必要”情况而定。监督法施行以来，一些地方人大常委会没有就监督法中的“认为必要时”如何操作制定相应的制度，以至在听取和审议专项工作报告、审计工作报告时，一直只使用了第一个载体，从来没有使用过第二个载体。监督法为听取和审议专项工作报告设置了八道程序，这些程序一路走来，有的地方在实际工作中因为多方面因素导致监督乏力，表现为“一府两院”对于汇总意见的回应不积极，整改不到位，种种迹象显示，有必要作出决议才能推动该项工作，但人大常委会没有行使投票权，没有作出决议决定。

    二是没有充分运用投票权来集中常委会组成人员的意志。《监督法》第四条规定了“集体行使监督职权”的原则，这对于做好监督工作具有重要的指导意义。集体监督权包括集体审议权、集体评价权、集体提出审议意见权、集体督促整改权等。在这些监督职权行使的过程中，如果适度“票化”，则有利于更好地贯彻集体行权原则，集中意志，反之则会在一定程度上分散瓦解集体的力量。比如常委会组成人员在听取和审议专项工作中，对报告所反映工作的评价，有认为好的、一般、差的，还有认为需要重新报告的，提出的审议意见有一致的，也有不同的，甚至截然相反的，在这种情况下，就需要票决来集中意志。国外议会最显著的特点一是辩论，让各种意愿充分表达，二是交付表决，集中意志。有的地方个别专项工作问题成堆，整改不力，明显不合格，但人大常委会审议时没有就“是否必要重新报告”作投票表决，监督最后无果而终。有的地方人大常委会听取和审议专项工作报告中，从来没有对不同的审议意见组织过辩论和表决，对不同审议意见的重视程度不高，由此造成恶性循环，即常委会会议辩论氛围不浓，不同的声音越来越少，这不是一个好的监督现象。还有的地方多数人大常委会组成人员对于“一府两院”研究处理审议意见报告不满意，但会议没有表决“是否必要重新研究处理并报告”，跟踪监督不作为。

    建立适度“票化”的监督机制，各级地方人大常委会可以在深刻领会监督法精神内涵的基础上，依法设置民主投票程序，通过投票来评价或决定监督中的一些事项，充分依靠组成人员的集体智慧和力量对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督。

    一是可以对年度监督工作计划“票化”，充分激发常委会组成人员的监督激情。监督法第八条规定“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。”具体议题的选择程序如何？主任会议可以按照监督法第九条关于确定监督议题的六条途径，以及采取向人大代表、向社会公开征集等方式，广泛调查研究，收集、分析、筛选监督议题，由人大常委会差额票决，把选择权交给人大代表和人大常委会组成人员。

    二是可以对听取和审议专项工作报告等部分环节“票化”，促进“一府两院”对人大及其常委会负责意识的提高。可以尝试像人民代表大会上审查“一府两院”工作报告的做法，人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告后，就“是否通过”或“是否必要重新报告、补充报告”作表决，过半数赞成则通过该专项报告或责令重新报告、补充报告。也有地方人大常委会规定，听取和审议专项工作报告后，按照“满意”、“不满意”两个选项，或是“满意”、“基本满意”、“不满意”三个选项测评，满意票、或满意加基本满意票过半则予以通过。未过半，则责成重新报告或补充报告。表决或测评，可以是但凡报告即表决或测评，也可以设置提起程序，因主任会议、常委会组成人员联名提出议案、人大专门委员会或常委会工作机构建议而提起等。比如2007年6月28日，河南省南召县第十三届人大常委会第3次会议否决了县政府关于县城环境卫生管理措施的报告。2008年10月28日，广西省北海市十三届人大常委会第17次会议否决了市政府关于整治城市环境污染专项工作的报告。综合各地做法，笔者认为，听取和审议专项工作报告后如果“有必要”交付表决则宜进行“是否通过”的表决，而不是满意度测评，因为前者是表决性质，后者是评价性质，况且满意度测评中的“基本满意”模棱两可，到底是赞成还是反对通过，态度不鲜明。

    三是可以对跟踪监督事项进行“票化”，提高审议意见研究处理的实效。研究处理审议意见，是监督法第二章、第三章、第四章所规定监督形式的主要实现途径，审议意见研究处理的力度和质量直接影响监督的力度和质量。监督法为确保监督实效，为审议意见的落实设置了四道保证性的程序：审议前，由常委会办事机构将各方面对该项工作的意见汇总交“一府两院”研究回应；举行会议二十日前，由“一府两院”办事机构将专项工作报告送交人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见；审议后，审议意见交“一府两院”研究处理，“一府两院”研究处理情况要先征求人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构意见后再报告；审议意见和研究处理报告都要向社会公布，接受社会监督。“票化”跟踪监督，人大常委会可尝试在听取和审议“一府两院”研究处理审议意见情况的报告时，按“满意”、“不满意”两个选项，或是“满意”、“基本满意”、“不满意”三个选项开展满意度测评，满意票未过半则责成重新研究处理，予以跟踪监督，直到解决问题为止。如2009年6月26日，浙江省玉环县人大常委会同时否决了县政府关于城乡垃圾处理工作、关于电镀行业整治及产业发展工作的两个审议意见落实情况报告。

    由此可见，在遵循监督法原则和精神的前提下，适度“票化”监督，有助于集体行使职权，最大程度地集中意志，理顺监督中的各种关系，彰显监督权威和刚性，提高监督效能，促进依法行政和公正司法。（作者系湖南省株洲市人大常委会研究室副主任）