城乡按相同比例选举人大代表是社会主义民主政治的重大发展

    十一届全国人大常委会第十一次会议审议的选举法修正案草案，内容丰富，亮点很多，其中的重点无疑是贯彻落实党的十七大提出的要求，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，对选举法相关条款提出的修改建议。对此各方面广泛关注，充分肯定，高度评价。

    选举人大代表的城乡人口比例，是选举法中的一个重要问题。1953年制定选举法，对农村和城市选举每一代表所需的人口数作了不同的规定。比如，当时规定全国人大代表的选举，各省按每80万人选代表1人，直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人。解放初期，我国的城镇人口比例比较低，据统计，1953年只有近15%，而工人阶级主要居住在城市，因此作出这样的规定，符合我国的国体和当时的实际情况，是完全必要的。邓小平在1953年“关于选举法（草案）的说明”中指出：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。改革开放以前，由于种种原因，我国的城市化进程基本徘徊不前，到1979年也只有16.6%，这时修订选举法，也就基本上延续了1953年的规定，并将农村与城市选举人大代表所需的人口数规定为比例：即全国为八比一，省、自治区为五比一，自治州、县为四比一。改革开放后，我国经济社会快速发展，城镇化不断推进，城乡人口结构比例发生较大变化，1995年我国城乡人口比例调整为29比71。根据我国政治、经济、文化的发展和变化，1995年修改选举法，将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例，统一修改为四比一，自治州、县仍维持四比一的比例不变。

    1995年以来，我国的工业化、城镇化进一步加速，经济社会结构发生深刻变化。对此，党的十七大报告及时提出，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。对中央提出的建议，各方面一致拥护，认为十分重要，要积极贯彻落实。经过深入调查研究，广泛征求意见，提请常委会审议的修正案草案，按一步到位提出了实施方案，这对于贯彻落实党的十七大要求具有更为积极的意义。作出这样的安排也是有充分依据的：一是城乡人口比例结构发生重大变化。目前，我国城乡人口比例大体上已由1995年的29：71上升为2008年的46：54。一些经济发达地区城镇人口比例更高，且呈加速发展趋势，城镇居民人口比例每年都增长一个百分点以上。如广东省2008年底常住人口9544万，其中城镇人口占63.4%，农村人口占36.6%。即使在我国中部地区，城市化进程发展也很快。如河南省现有户籍人口9918万人，其中城镇人口3573万人，农村人口6345万人，而农村人口中有一千多万进城务工，将这部分人口不再计入农村人口，城镇人口的比例也很高。二是农村人口的文化素质有了很大提高。农村的教育文化事业迅速发展，基本普及了义务教育，基本消除了文肓。三是选举工作积累了丰富的经验。2009年是新中国成立60周年，人民代表大会制度建立55周年。我国各级人大经历了十几次换届选举，社会主义民主政治建设和法制建设取得巨大成就。四是有一定的实践基础。近年来，一些省市根据本地区的实际情况，试行了县、区、市城乡按相同人口比例或接近相同人口比例选举人大代表，效果是好的。如江苏省射阳县在2007年县人大换届选举时，试行农村与镇每一代表所代表的人口数相同的原则分配代表名额。选举结果是，在农村选区选出的代表增加较多的情况下，代表素质仍有较大提高，妇女、非党等比例达到要求，代表结构有所改善。再有，上海市近两届区县人大代表选举中，已基本按照1比1的原则分配代表名额，其中市人大代表名额分配，2007年底采取的是20名基数加上按人口1比1.1的比例进行分配，再略作调整的作法，使代表名额分配更趋合理。

    对城乡按相同人口比例选举人大代表，有种担心，会不会导致增加大量农民代表，对代表的结构比例和素质产生不利影响。这是一种误解，需要予以澄清。在间接选举中，调整城乡选举代表的人口比例，主要影响各选举单位的应选代表名额数，与代表结构比例没有直接联系。如在1995年以前，按8比1分配全国人大代表名额，城市和农村分别是每13万、每104万选一名代表。按这样原则，以上海、河南两个比较具有代表性的省市为例，分别应选全国人大代表为59名和142名。1995年以后，按4比1分配全国人大代表名额，城市和农村分别是每24万、每96万选一名代表，上海和河南分别应选全国人大代表名额为55名和153名（第十一届）。这里调整变动的代表名额，无论是由上海选出，还是由河南选出，代表候选人都要依法由各个提名主体，根据广泛性的要求提出，由下一级人代会选举产生。就县级直接选举而言，代表名额分配到选区，由选民直接选举产生。按城乡同比选举人大代表，选区划分会有所调整，城镇选区会有所减少，农村选区会有所增加，会适当增加由农村选区选举产生的代表数量，对由此引起的代表结构比例和素质变化要有正确认识。一是，农村选区选举产生的代表，并不一定都是农民身分的代表。农村选区也可以推荐乡村教师、乡镇企业管理经营人员、国家机关工作人员等本行政区域的选民为代表候选人，也就是说代表候选人的来源是广泛的，不只局限于农民。这里我们要充分相信选民对代表候选人素质和能力的识别。人大代表实行差额选举，直接选举中，候选人数比应选人数多三分之一至一倍。选民在进行投票选举时肯定会考虑，哪一个更合适一些，哪一个会更好一些。要相信选民能把最优秀的、最能代表自己意愿的候选人选为代表。二是，从代表的整体构成来看，目前不是基层代表多了，而是基层代表不够多，增加农村选区选举产生的代表名额，肯定会增加基层代表的数量，包括农民代表，这有利于改善县级人大代表的结构比例。三是，要充分相信基层代表，包括农民代表的参政议政能力。一方面，农村的文化教育水平有了较大幅度提高，现在的农民已不是传统意义上的农民了，很多人有知识，懂经营，会管理，有的还走南闯北，见过不少世面，能人不少；另一方面，参政议政能力和教育程度、学历有一定的关系，但不取决于受教育程度，更重要的是为选民服务的态度、意识，自身的经验和素质等。事实上，有一些受教育程度不是很高的人，也有很强的议政能力。

    我国实行人民代表大会一院制，不搞两院制。但人民代表大会融合了两院制的内容，且不限于两院制的内容，具有多种代表功能。由此也决定人民代表大会的组成，不是简单地根据各地的人口数分配，而要综合考虑各种因素，使人民代表大会具有广泛的代表性，能反映各个不同方面的诉求。实行城乡按相同人口比例选举代表，总的要求：一是保障公民都享有平等的选举权，实行城乡按相同人口比例选举代表，体现人人平等；二是保障各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域不论人口多少，都能选举一定数量的代表，体现地区平等；三是保障各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，体现民族平等。此外，各方面代表性人物比较集中的地方，也应给予适当的照顾。

    公民的选举权平等，包括了两方面的内容。一方面是投票权平等。每一选民在一次选举中只有一个投票权，不能同时参加两个或两个以上选区的投票选举；并且每一选民所投选票在确定候选人是否当选的效力上是相同的，不能因身份、地位、性别、年龄、民族、种族而区别对待。既不允许任何选民有任何特权，也不允许对任何选民有任何限制和歧视。我国选举法对投票权平等作了明确规定。另一方面是代表名额分配中的平等，代表名额分配要综合考虑多种价值因素形成一种或多种分配原则，但在同一项分配原则面前，应当一视同仁，不能差别对待。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，改变了按人口数分配代表名额时区分城乡的做法，因此是选举权平等的一大历史性进步。

    选举法修正案草案在解决城乡同比的同时，还强调地区平等，解决有的地区代表名额过少的问题。设立基本名额数，是修正案草案的一大亮点。地区平等主要通过基本名额数体现，体现同级行政区域的法律地位平等，确保人口较少的地区有一定数量的代表，参加国家权力机关的工作，更好地反映本行政区域的意见。此外，地区基本名额数还具有一定的调剂功能，通过充分考虑各方面因素合理设定地区基本名额数，可以减小代表名额分配的总体变动幅度，避免代表名额的过分悬殊。

    民族平等一直是宪法和选举法坚持的原则。我国除汉族外，有55个少数民族。宪法规定，各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。在选举上坚持民族平等，就是要保障各少数民族人民都有平等的选举权，要有适当数量的代表参加各级人大。我国少数民族的人口数在全国总人口数中所占比例比较低，约为8%。保障各少数民族能选出一定数量的人大代表，就不能一刀切要求少数民族每一代表所代表的人口数都是相同的。选举法对此规定了三种情况：一是聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数百分之三十以上的，每一代表所代表的人口数应相当于当地人大每一代表所代表的人口数。二是聚居境内同一少数民族的总人口数不足境内总人口数百分之十五的，每一代表所代表的人口数可以适当少于当地人大每一代表所代表的人口数，但不得少于二分之一；实行区域自治的民族人口特少的自治县，经省、自治区的人大常委会决定，可以少于二分之一。人口特少的其他聚居民族，至少应有代表一人。三是聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数百分之十五以上、不足百分之三十的，每一代表所代表的人口数，可以适当少于当地人大每一代表所代表的人口数，但分配给该少数民族的应选代表名额不得超过代表总名额的百分之三十。全国少数民族应选全国人大代表，由全国人大常委会参照各少数民族的人口数和分布等情况，分配给各省、自治区、直辖市的人大选出。人口特少的民族，至少应有代表一人。从全国人大代表的选举情况来看，少数民族代表一般占总数的12%以上（十一届为13.76%），高于少数民族的人口比例。

    实行城乡按相同人口比例选举人大代表，意义重大。一是发展社会主义民主政治的重要举措。选举权和被选举权是公民参与行使国家权力最重要的民主权利，是人民当家作主的直接体现。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，进一步保障城乡居民平等参与国家政治生活，更好地体现人人平等、地区平等、民族平等，是国家民主政治和政治文明的重大发展。二是完善人民代表大会制度的重要内容。选举制度是人民代表大会制度的基础。全国和地方各级人大，都是由人民通过民主选举产生人大代表组成的，选举法确定了选举的原则和程序。实行城乡按相同比例选举代表，有利于进一步科学合理的分配代表名额，优化代表的结构比例，增强代表的广泛性，更好地体现和反映人民群众的意见。三是统筹城乡发展的重要内容。农业、农村和农民问题关系党和国家事业的全局。城乡发展不平衡，农村发展滞后，一直是我国经济社会发展的突出问题。根据城乡经济社会发展的实际情况，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，是继国家取消农业税之后的又一次深刻变革，有利于统筹城乡发展，打破城乡二元结构，促进社会和谐。四是，实行城乡同比，更好地体现人人平等、地区平等、民族平等，有利于充分调动各个方面的积极性、主动性和创造性。