好的开始是成功的一半
全国人大常委会法工委国家法室副主任 许安标博士
随着依法治国、建设社会主义法治国家进程的不断推进，法律的重要性和崇高地位越来越受到社会各个方面的普遍认同。由此，各方面对立法的热情不断高涨，立法建议层出不穷。现在一旦一个领域问题比较多，就有人呼吁制定那个领域的法律，新闻媒体也竞相报道立法建议，例如：前一阶段猪肉价格上涨较多，供应比较紧张，因此就有人提出要制定“养猪法”；青少年中肥胖儿童比较多，因此就有人提出要制定“营养法”；等等。十一届全国人大常委会五年立法规划编制过程中，广泛征求意见，各方面提出的立法建议达300多项。显然，这些不可能都纳入到立法规划之中。因此，在众多的立法建议中，科学筛选、严密论证，合理确定立法项目，成为科学立法的首要环节。好的开始，是成功的一半。立法列项是立法的启动和开。选准了立法项目，就为科学立法奠定了良好的基础，使该项立法工作能够朝正确的方向前进；选错了立法项目，就有可能南辕北辙，半途而废，无功而返，白白浪费立法资源。立法实践中，有不少这样的例子。选准选好立法项目，需要把握好以下几个关系：
一是处理好法律手段和其他社会调整手段的关系。选准立法项目，首先需要分清哪些问题是需要法律调整的，不宜也不必用法律方式调整的就不要立法。法律不是万能的，调整社会关系的方式多种多样，除法律规范外，还有伦理道德、习惯规则、行业自律等。不同的方式所要解决的问题不同。一般说来，法律要调整的是带普遍性的、稳定的、成熟的、权利义务关系明确的那些关系。比如，恋爱就不宜立法，因为恋爱关系是感情方面的事，权利义务关系不明确；相反，婚姻关系就需要立法，因为它不但是一种普遍的社会关系，不仅涉及夫妻双方的权利义务，还涉及家庭其他成员的权利义务，涉及社会的和谐稳定。任何法律制度的设立和运行都是有成本的，在不该由法律调整的问题上立法，不仅浪费立法资源，还可能束缚生产力的发展，限制社会的活力。
二是处理好现在和将来的关系。过去、现在和将来是我们认识事物的基本路径，选准选好立法项目也是如此。有些社会关系需要由法律来规范调整，是不是等于现在就要立法，是需要认真思考研究的。罗马城不是一天建成的，中国特色社会主义法律体系也不是短期内就形成和完善的。这就需要区分轻重缓急、条件成熟与否、根据需要与可能，把需要立法、应当立法且条件比较成熟、经过努力能够如期完成的项目纳和立法规划、计划。
三是处理好法律和其他立法形式的关系。中国特色社会主义法律体系是以宪法为核心，法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范组成的。对于需要立法的事项，是不是一定要用法律来规范调整，采用何种立法形式，是科学确定立法项目需要解决的又一个问题。我国立法的一条重要经验是，对于用法律规范尚不具备条件的，可按照立法法规定的权限范围先制定行政法规或地方性法规，条件成熟后再上升为法律。当然，也不是所有的行政法规、地方性法规将来都要上升为法律，它们都有自己特定的调整范围。
四是处理好社会关系与事的关系。法律调整的是社会关系，如民法调整的是平等主体之间的财产关系和人身非财产关系，刑法调整的是犯罪与刑罚的关系，宪法调整的是国家权力与公民权利之间的关系。社会关系抽象度高、包容范围广、适用性强，是确定立法项目所遵循的原则。现实中提出的一些立法建议，很多都不是从调整规范社会关系的角度提出的，而是着眼于某件事，局限性比较大，按此一件一件的立法，一定是不甚其多、法烦扰民，如前面所提养猪法，除了养猪外，还有养羊、牛、马等，难以穷尽；而且一件事往往会产生多种法律关系，由此还会增加立法难度。
