中国特色社会主义法律体系与地方立法

　　与改革开放同呼吸共命运的地方立法，经过30多年的发展，成果丰硕，为促进本地区经济社会发展、贯彻执行国家法律法规、推进依法治国战略提供了有力保障。2010年，中国特色社会主义法律体系即将形成，在这个重要的历史节点上，把握我国法律体系的基本方面，认真审视地方立法在法律体系中的地位和作用，分析地方立法面临的新形势、新任务，明确今后地方立法的新思路、新要求，十分重要。

　　一、关于法律体系

　　（一）法律体系的概念及内涵

　　法律体系，按“辞海”的解释，是“全部现行法律规范分类组合为法律部门而形成的一国法律有机联系的统一体。反映一国法律规范之间的统一、区别、联系与协调。”我国法学界对法律体系的定义、界定总体上比较一致，即法律体系是指一国的全部现行法律规范按一定的标准和原则，划分为不同法律部门而形成的内部和谐一致、有机联系的整体。

　　首先，法律体系是一国国内法构成的体系，该国全部现行法律规范是构成法律体系的基础。法律体系既不包括完整意义的国际法即国际公法，也不包括已废止的法律。这与法系有很大区别，各个法系如大陆法系、英美法系均由若干个国家具有共性的法律所组成；构成法系的法律，是跨历史时代的，不仅包括现行法律，还包括历史上的法律以及法律观念、法律文化等等。

　　其次，法律部门是构成法律体系的基本单位。现行法律规范由于调整的社会关系及其调整方法不同，分为不同的、相对独立的法律部门。各国法律体系对法律部门的划分大相径庭，如当前中国通说为七个法律部门，包括宪法及相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。分属于各法律部门的法律规范，因其制定主体不同，又有不同的位阶；这些包括不同位阶法律规范的法律部门，共同构成层次分明、结构严谨的的法律体系。

　　再次，法律体系是一个和谐统一的整体。在历史上，法律一旦产生，便逐渐形成自己的体系。为发挥法的调整社会关系、社会利益的功能，法律体系首先必须保证自身和谐统一；不同法律部门、不同位阶的各种法律规范互相联系、互相协调，形成内在统一、有机联系的整体。

　　最后，法律体系是动态的、发展变化的。法作为一种特殊的社会规范，与一定的社会关系相适应；马克思认为，社会不是以法律为基础的，相反，法律倒是以社会为基础的。社会的发展、社会关系的变化，必然带来法律规范、法律部门乃至法律体系的变动、调整。因此，法律体系不是一成不变的，而是相对稳定，动态、开放、不断发展的。

　　（二）中国特色社会主义法律体系及其特征

　　中国特色社会主义法律体系，是中国共产党领导全国各族人民在改革开放和现代化建设过程中形成的，以宪法为统领，包括七个法律部门，涉及法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例等多个层次的，门类齐全、结构严谨、内部协调、体例科学的有机整体。

　　到2010年形成中国特色社会主义法律体系是党的十五大提出的新时期立法工作总目标。13年来我国在法律体系建设上取得重大成就：2003年九届全国人大任期届满时，初步形成有中国特色社会主义法律体系；2008年十届全国人大任期届满时，法律体系基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活各个方面基本做到有法可依。2010年，吴邦国委员长在十一届全国人大三次会议上提出，如期形成中国特色社会主义法律体系是今年立法工作的首要任务。我国社会主义法律体系有以下主要特征：

　　1.以中国特色社会主义理论和社会主义法治理念为指导。中国特色社会主义法律体系是在中国特色社会主义建设过程中形成的，邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等中国特色社会主义理论为正确把握法律体系的性质、功能和价值提供了理论基础和指导原则。社会主义法治理念是社会主义法治的内在要求、精神实质和基本原则的概括和反映，是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则，它所要求的公平正义、服务大局、党的领导等方面对法律体系的建立、形成和完善有直接的指导意义。

　　2.将党的主张和人民意志有机地统一起来。中国共产党是执政党，是我国社会主义现代化建设的领导核心，党的领导是社会主义法律体系建立和完善的根本保障。社会主义法律体系要充分体现党的意志和主张，着力实现、进一步加强党对国家的领导。同时，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。社会主义法律体系要集中反映和保护人民的根本利益，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这是我国法律体系与西方国家法律体系的根本区别，是重要特色。

　　3.从社会主义初级阶段的国情出发，紧密结合当前中国实际。法是一定经济社会形态下的产物，必须切合实际，符合国情。我国最大的国情是处于并将长期处于社会主义初级阶段，根本任务是解放和发展生产力。我国的法律体系不能脱离、超越这个实际。吴邦国委员长说，不能用西方的法律体系来套我们的法律体系，外国法律体系中有的法律，不符合我国国情和实际的，我们不搞；外国法律体系没有的法律，但我国现实生活需要的，要及时制定。

　　4.把握了改革开放的时代特征。30年来，我国处于改革开放、全面推进小康社会建设的时期，这一时期形成的法律体系具有鲜明的时代特征。一方面，它集中反映改革发展的实践经验，肯定改革发展的成果，规范、引导、保障和促进改革发展，另一方面，它又是一个开放的法律体系，充分吸收、借鉴国内外一切依法治国有益的成功经验和人类关于法律体系建设的一般智慧成果，从而使我国的法律体系有较强的适应性和前瞻性。

　　5.体现了马克思主义关于法的能动作用。法作为上层建筑，对经济基础具有能动作用，法律体系建设的能动性十分重要。从国外情况看，一国法律体系一般是随着该国法律的陆续制定和完善自然形成的，鲜有能动提出法律体系建设目标的做法。我国社会主义法律体系是中央根据发展社会主义市场经济、建设社会主义法治国家的需要，认真分析我国法制建设的现实状况和发展趋势，主动提出的奋斗目标和任务。它反映了我们国家对社会主义法的功能、作用认识上的成就和理论上的自觉，这有利于立法机关着眼长远、统筹规划，使法律体系建立在更加自觉的基础之上，也更加系统、全面，同时使这个体系建设的步伐更快，效率更高，少走弯路。

　　总之，中国特色社会主义法律体系具有“四自”的鲜明特色，即自主提出，自觉实施，自上而下构成，自我发展完善。

　　二、地方立法在社会主义法律体系中的地位和作用

　　1.地方立法是社会主义法律体系中不可或缺的有机统一体。新中国成立以来，中央与地方立法权限的划分经历了分权—集权—集权基础上分权的过程。我国是单一制国家，必须坚持法制统一，同时我国又是一个多民族国家，地域辽阔，人口众多，各地经济、政治、文化、社会的发展不平衡，要充分发挥中央立法、地方立法的两个积极性，发挥法在推进、保障国家建设上的重要作用。1979年地方组织法和1982年宪法规定，省、自治区、直辖市以及省会城市、较大市的人大常委会可以制定地方性法规，上个世纪90年代又先后授权深圳、厦门、珠海、汕头制定法规，确立了我国以中央立法为主、地方立法为辅的分级立法制。经过30多年的发展，我国现有法律200多部，行政法规近700部，地方性法规7000余部。实践证明，坚持中央立法、地方立法两手抓，实现两者的和谐统一，在加强国家立法，保证国家法制统一的同时，把握地方特色，坚持不抵触原则，加强地方立法，对于社会主义法律体系的科学形成和不断完善，从而共同推进依法治国、建设社会主义法治国家目标的实现，具有重要意义。

　　2.地方立法是对国家立法的重要补充和探索。由于实践千差万别，国家立法只能作出原则性规定，这需要地方立法机关进行实施性立法，与上位法相呼应、相配套，作出具体规定，增强可操作性，保证国家法律在本辖区内的贯彻实施。同时，由于事权划分和立法资源限制，加之社会生活纷繁复杂，国家立法不可能、也不必要就所有社会事务、社会关系作出规范、调整，尤其是涉及地方的事务和具有地方特色的经济社会关系，需要由地方立法机关根据实际情况进行创制性立法，地方就一些改革发展事项进行先行先试的立法，可为国家立法探索有益经验。可见，地方立法是对国家立法重要、有益的补充，是我国立法事业上的“马前卒”，是社会主义法律体系的重要组成部分。

　　3.地方立法是完善社会主义法律体系的重要领域。中国特色社会主义法律体系形成后，健全、完善的任务十分繁重，除继续制定重要法律外，保证法律体系和谐统一，保证法律法规相互配套并得到贯彻落实，至关重要。由于法律体系建设自上而下的特点，又由于地方立法对中央立法而言具有从属性的特点，因此，容易忽略地方立法在完善法律体系过程中的作用、意义。尤其是地方立法机关，不能有无所作为的心态，反之，必须将地方立法自觉纳入完善法律体系之中。当前要一方面加强法规清理工作，对与上位法、与经济社会生活不相适应的法规，及时予以清理、修改、废止，保证上下位阶法之间的协调一致；另一方面，要重点抓好与法律相配套的法规的制定，优先立项、优先安排审议，促进法律的顺利实施。

　　三、法律体系形成后地方立法面临的新形势、新要求

　　1.合理利用立法资源，努力保护法律生态。立法作为一种社会公共资源，和自然资源一样，是有限的。在某个特定时期出台法律法规的总量即立法能力是受客观条件限制的。同时，经济社会对立法的总需求，或法对于社会生活的干预范围也是相对有限的。改革开放之初，我国面临的主要问题是“无法可依”，30年来，中央、地方加快立法步伐，法制逐步完善，体系已经形成。当前，需要防止过度开发立法资源，出现“繁法扰民”和对经济社会生活的不当干预。如同过度阳光对人体一样，法对于现实生活的过度干预对社会肌体健康是有害的。吴邦国委员长指出：“法律还是备而不繁为好。”地方立法机关要树立法律生态观念，自觉加强对法律生态的保护，一方面从严控制立法计划，特别是在制定新法时要加强必要性论证，防止每换一届就“大干快上”、“多多益善”；另一方面，要破除“法律万能”的观念，保持立法必要的边界，做到有所为、有所不为。对需要又可以通过道德、规则、市场等其他社会规范自律解决的问题，地方立法应当退后或退出，为经济社会的自由、活跃发展留下应有的空间。

　　2.清理完善现有法规，促进法律体系和谐统一。恩格斯指出：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”法律体系只有实现内在和谐，才能充分发挥其促进经济发展、社会和谐的作用。社会主义法律体系形成以后，完善法律体系的任务十分繁重。地方立法机关在这方面应当大有作为，尤其是要更多地关注现有法规的修改完善。要及时对现有法规进行评估、清理，清理的重点应放在与经济社会发展不相适应，与法律、行政法规不相一致，地方性法规之间不相协调等突出问题上。在此基础上，对需要废止的及时废止，需要修改的及时予以修改。要通过各方面的努力，使我们的法律体系更加科学、统一、和谐，更好促进经济、政治、文化、社会和生态文明建设。

　　3.走精细立法之路，切实提高立法质量。加强立法工作，提高立法质量，在法律体系形成之际，必须赋予其新的涵义。随着过去大规模立法时代的结束，立法由粗放型走向精细化成为必要和首选目标。要以此为契机，及时调整立法思路，进一步改进立法工作，将规划、起草、调研、审议等各环节工作做得更深、更细，向精细要质量，由“萝卜快了不洗泥”向“慢工出细活”转变。要继续开拓创新，不断探索科学立法、民主立法的新形式和新途径，保证人大代表、人民群众以及专家学者积极、有序参与立法工作；尤其是地方立法要从会议室走向现场，多深入基层、深入群众，深入到生产生活第一线，由“闭门造法”向“开放立法”转变，使地方立法更富时代性、特色性、可操作性和实效性。要努力平衡权利与义务、权力与责任、管理与服务、需要与必要、公平与效率等重要法律关系，保护广大人民群众特别是社会弱势群体的正当利益,实现“良法之治”。

　　4.加强社会领域立法，推进和谐社会建设。党的十六大、十七大以来，我国加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力构建社会主义和谐社会。与此相适应，近些年地方立法机关在社会领域立法方面作了许多工作，努力促进、保障经济社会协调发展。中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法应把握时代特征，加大向社会领域倾斜的力度，尤其是围绕教育医疗、劳动就业、住房行路、社会保障、食品及饮用水安全等关系民生、群众普遍关注的问题，以及弱势群体、特殊群体权益保护等，加快社会立法，进一步提高社会立法在地方立法中的比重，做到经济立法、社会立法并重，有效弥补立法在社会利益平衡方面的缺陷。加强社会立法，要坚持以人为本，讲求实效，在一些核心制度条款上加强协调论证，广纳民意，能具体则具体，当断则断，不回避矛盾；要进一步强化政府的公共服务职责，解决公仆缺位、越位的问题，增强法规的亲民性、公平性和针对性，以立法促进社会和谐进步和公平正义。

　　5.推进地方法规系统化，充分发挥立法效用。法律汇编和法律编纂是法的系统化的两种基本方法。目前地方立法机关主要是根据需要对现有的或某一时期出台的法规进行汇编备查，这远远不够。中国特色社会主义法律体系形成后，法的系统化应作为地方立法机关的一项重要工作来抓，在开展法规清理、加强法规汇编的同时，要重点在法规解释、法规配套等方面下功夫。在地方性法规具体应用问题上，过去由常委会工作机构对地方性法规应用问题予以解答的居多，今后，要加强法规解释工作。一方面，适时对已作的法规答复进行全面梳理，对涉及法规条文具体含义及适用法规依据的，可归并、拟订若干法规解释草案，提请常委会会议表决通过，通过立法解释的完善，为法规作重要补充；另一方面，除“一府两院”、市州人大常委会外，各专门委员会认为需要对法规进行解释的，可向常委会提出法规解释要求。要认真清理地方性法规中有关配套制度的设定及其落实情况，根据法规的规定和实践需要，人大、政府等加强协调配合，做好相关制度的配套工作，使法规成为环环相扣的有机整体，防止配套制度虚置。

　　6.加强立法保障，提高立法专业化程度。第一，要切实重视立法队伍建设。立法队伍的状况及素质，对立法活动的影响甚大。现代法治国家大多非常重视立法队伍建设，建立了一套行之有效的立法助理制度，美国自18世纪20年代建立至今，其国会助理人员已达3万多人。美国学者契尔夫说，国会这个组织所以能够延续，功能得以运转，并非民选议员之功劳，乃是专业助理、行政助理等大小助理所为，使之生生不息。法律体系是系统化工程，需要专业化、系统化的人才队伍作保障。地方立法机关要坚持以事业留人、以感情用人、以适当待遇尊重人，通过继续教育、培训、多岗位交流等，打造一支业务素质高、政治上过硬，既相对开放、又相对稳定的充满活力的立法专业队伍。第二，要加强立法经费保障。民主、科学立法，必须有经费保障。开展“开门立法”、深入调研、发挥人大对立法工作的主导权等，无疑都要有充足经费作保障，立法经费的捉襟见肘，势必带来立法工作的得过且过，甚至牺牲了公平。第三，要加强立法信息工作。现代地方立法将越来越需要有国际国内两个视野，也越来越需要有足够信息资源。因此，要尽快建立立法信息采集、共享、利用机制，特别是善于运用现代科技等手段，提高立法信息的采集效率和质量。第四，要加强立法理论研究。中国特色社会主义法律体系的建立与完善，首先是一个理论问题。理论上的清晰，才有行动上的自觉。地方立法要围绕法律体系建设完善中的一些共性问题，加强理论研究、探索，形成理论与实践相结合，以科学的理论为立法工作提供支撑和指导的良好氛围。（作者系湖北省人大常委会副秘书长、省人大法制委员会主任委员）