全国人民代表大会内务司法委员会关于第十一届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告
四、8件议案提出的4项立法，国务院正在制定或修改相关行政法规，建议在相关行政法规执行一段时间后再考虑是否制定法律
18.贾伟平、郝萍、秦希燕等92名代表和海南代表团提出关于制定志愿服务法的议案4件（第73、176、384、220号）。议案提出，近年来我国志愿服务工作取得了长足进展，但随着志愿服务活动广泛开展，志愿服务的组织形式和程序还不够规范，志愿者的权利义务尚不明确等问题也随之出现，制约了志愿服务事业的进一步发展。建议尽快制定志愿服务法。
制定志愿服务条例已列入国务院2011年立法工作计划。目前，国务院法制办正在进行该条例的起草。建议国务院法制办抓紧完成相关工作，并在立法中认真研究吸纳代表议案中提出的建议。
19.范谊等30名代表提出关于制定儿童福利法的议案1件（第292号）。议案提出，尽管我国在相关法律和政策中对儿童保护作了规定，但对禁止流浪儿童乞讨并主动实施救助没有具体规定。建议制定儿童福利法，消除流浪儿童乞讨现象。
民政部已于2010年启动了儿童福利条例的起草工作，同时正在对流浪乞讨人员救助管理办法、收养子女登记办法、社会福利机构管理暂行办法等法规规章进行修订。上述条例和规章将从不同角度对儿童福利和儿童权益保护作进一步完善。
我委认为，代表提出制定儿童福利法的议案很重要，建议国务院有关部门认真研究代表议案中提出的问题，抓紧制定儿童福利条例及修改相关法规规章。
20.张庆伟、杨伟程等62名代表提出关于制定看守所法的议案2件（第159、510号）。议案提出，看守所条例的部分内容已经滞后于当前司法实践，且看守所的基本制度应当属于司法制度，不应当仅由行政法规加以规范。为维护法制统一，保护人权，建议制定看守所法。
公安部、国务院法制办认为，进一步完善看守所相关立法是司法体制改革的重要任务之一，对于保障刑事诉讼活动依法顺利进行、保护公民合法权利十分必要。看守所立法要与刑事诉讼法相衔接，目前全国人大常委会正在对刑事诉讼法修正案草案进行审议，国务院法制办正在对公安部报送的看守所条例（修改稿）进行审查修改。是否制定看守所法，将进一步研究。
建议国务院法制办抓紧审查修订看守所条例。
21.袁敬华等31名代表提出关于立法规范劳模管理的议案1件（第532号）。议案提出，我国尚无法律、法规对劳模的评选、表彰、奖励、政治和生活待遇等管理工作作出明文规定，建议通过立法规范劳模的评定、劳模的政治和经济待遇、劳模的特殊保护和救助等内容。
全国总工会提出，制定表彰奖励工作条例已列入国务院2011年立法工作计划，国务院法制办已向社会公开征求意见并进行了多次论证。今年全国总工会已专门下发《关于加强劳动模范工作的意见》的通知，提出进一步加强劳模管理服务工作的制度建设、研究探索劳模考核激励机制、解决劳模生产生活困难、解决劳模参加社会和养老保险问题以及住房困难问题等要求。
我委认为，上述条例的制定和有关意见的下发，将对劳模的管理工作进行规范，解决劳模管理中存在的问题。目前可暂不考虑对劳模管理进行专门立法。
五、36件议案提出的15项立法，相关法律、法规已有规定或不具备立法条件，暂不考虑单独立法
22.卢亦愚、周晓光等60名代表提出关于制定社会福利法的议案2件（第119、120号）。议案提出，改革开放以来，我国的社会福利事业快速发展，逐步形成了资金保障与服务保障相结合的福利体系，服务方式日趋多元化。但也存在社会福利总量不足、责任主体不明、社会福利布局不合理、社会服务队伍整体素质低等问题。作为社会保障体系的三大组成部分，社会保险已立法，社会救助正在立法，唯有社会福利法滞后，建议尽快制定社会福利法。
民政部提出，我国的社会福利对象主要包括老年人、残疾人和儿童，社会福利方面的法规政策也主要体现在上述三方面。为此，我国的宪法、民法通则、刑法、婚姻法、老年人权益保障法、残疾人保障法、未成年人保护法等法律中都作了相关规定。另外，国务院、民政部及有关部门还制定了一系列保护老年人、残疾人、儿童权益和推动社会福利事业发展的政策措施。目前，民政部正在配合全国人大常委会开展老年人权益保障法的修改，并启动了儿童福利条例的起草工作。代表议案中所提建议具有前瞻性和参考价值，将认真研究并在上述法律法规制定过程中予以吸收。
我委同意民政部的意见，建议有关部门在相关立法和修法中认真研究代表所提建议，待时机成熟时再对制定社会福利法问题进行研究论证。
23.袁敬华等31名代表提出关于制定国家机关编制法的议案1件（第484号）。议案提出，国家机关目前存在机构臃肿、人多为患的情况，国务院颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定较为原则，操作难度大，且不涉及党委、人大、政协、军队、人民团体等财政供养机构的编制问题，建议制定统一的国家机关编制法。
中央机构编制委员会办公室提出，为贯彻中央关于深化行政管理体制改革部署，中编办研究制定了机构编制法制建设中长期规划（2009—2020）。考虑到行政管理体制和机构改革正在深化，机构编制法的主要内容、体例结构等问题仍需做进一步研究论证，短期内还难以启动编制法的立法工作。为了实现机构编制法制建设的总体目标，中编办确定了立法三阶段工作任务，即组织立法试点，总结试点经验，起草机构编制法。中编办将认真研究代表议案中提出的建议，并将加强机构编制管理、严格控制机构编制、明确编制数额等原则或内容先纳入其他相关法律法规。
我委赞同中央机构编制委员会办公室的意见，考虑到行政管理体制和机构改革正在继续深化，短期内还难以启动编制法的立法工作。建议国务院有关部门结合行政管理体制改革，尽快完善机构编制专项法规，抓紧对制定国家机关编制法进行深入研究，加快工作进程。
24.25.陈旭、胡振鹏、慕平、徐安、郑红、李明蓉、刘湘娥、吕忠梅等248名代表提出关于制定人民检察院法律监督法或诉讼监督法的议案8件（第72、112、165、183、235、361、385、434号）；王田海、王菊梅、孟凌斌、王永明、栗甲等153名代表提出关于制定加强人民检察院法律监督或诉讼监督的决定（决议）的议案5件（第154、178、240、295、504号）。议案提出，当前人民检察院法律监督工作仍相对薄弱，职能尚未充分发挥，主要原因是缺乏统一立法，建议全国人大常委会在总结、借鉴各地人大常委会出台《加强人民检察院诉讼（法律）监督的决议》经验的基础上，研究制定人民检察院法律监督法或加强人民检察院诉讼活动法律监督的决定（决议）。
最高人民检察院认为，由全国人大常委会制定统一的检察机关法律监督规范，对于进一步健全和完善法律监督工作机制、推动法律监督工作深入健康发展具有十分重要的意义。
我委认为，检察机关法律监督工作存在薄弱环节的原因是多方面的，解决问题也要从多方面入手。宪法已赋予检察机关的法律监督职能，建议有关方面在完善社会主义法律体系过程中，对涉及检察机关法律监督职能及程序的检察院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律进行完善；建议检察机关有效履行职能，落实好各项制度，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。在相关法律得到完善、检察职能得到充分履行、各项制度得到切实落实之后，再研究是否需要另行制定人民检察院法律监督法或加强人民检察院诉讼活动法律监督的决定（决议）。
26.周晓光等30名代表提出关于制定协警法的议案1件（第122号）。议案提出，我国关于协警制度的立法滞后，缺乏对协警的法律地位、岗位职责、执法权限、权利保障等的规范，建议制定协警法。
公安部认为，当前公安机关使用辅助人员对提高公安机关依法履职能力，维护社会治安和打击违法犯罪起到了积极作用。但公安机关辅助人员的使用和管理中也出现许多问题，有必要加强相关立法，对其法律地位、管理机构、招录程序、岗位职责、教育培训、权利保障等予以规范。公安部正积极研究辅警使用、管理的相关问题，一些地方也在尝试开展相关立法工作。
我委认为，协警属于公安机关辅助人员，不具有公安民警身份和执法资格，对其使用和管理是公安机关内部事务，可以通过制定部门规章解决，可不制定专门法律。
27.张庆伟等31名代表提出关于制定举报人保护法的议案1件（第158号）。议案提出，要通过立法完善举报人保护制度，严厉追究公权力部门泄露举报人信息的责任，解决现行法律对打击报复举报人刑事处罚的主体限制过严、处罚过轻等问题。
最高人民检察院认为，我国对举报人保护的法律规定过于原则，系统性、可操作性不强，缺乏相匹配的救济机制，有必要制定统一的保护举报人的法律规范。
我委认为，宪法及刑事诉讼法、行政监察法、治安管理处罚法等多部法律中，都有保护公民举报的规定，刑法第254条还规定了报复、陷害举报人行为的刑事责任。当前，举报工作中存在的问题主要是法律规定没有得到严格执行，受理举报的部门处理举报不规范。是否单独制定举报法，可在总结有关法律法规实施经验的基础上进一步研究论证。
28.王恒勤、刘玲等61名代表提出关于制定法律援助法的议案2件（第325、404号）。议案提出，为确立法律援助的法律地位和效力，与现有司法制度相衔接，更好地开展法律援助工作，建议制定法律援助法，明确法律援助机构的设立和性质，明确法律援助机构人员的资质和法律地位等。
司法部提出，刑事诉讼法、律师法、法律援助条例等法律法规和一系列司法解释、规范性文件共同组成了我国的法律援助制度体系。但随着经济社会的不断发展和法律援助工作的快速推进，条例已经不能完全适应工作需要。制定法律援助法的各方面条件已经日趋成熟，建议将法律援助法纳入立法规划。
我委认为，刑事诉讼法、律师法已经对法律援助作了规定，全国人大常委会正在审议的刑事诉讼法修正案(草案)进一步扩大了法律援助的范围。国务院已于2003年颁布了法律援助条例。当前的主要工作应着重于贯彻落实条例规定，健全完善工作机制，积累实践经验，更好地发挥法律援助在维护公民合法权益、促进社会公平正义中的作用，待条件成熟时再考虑制定法律援助法。
29.朱勇、傅延华等62名代表提出关于制定司法鉴定管理法的议案2件（第413、533号）。议案提出，随着我国诉讼制度和审判方式的不断改革，全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定已滞后于实践需要。我国对司法鉴定的法律规定分散于三大诉讼法中，且缺乏可操作性。建议制定司法鉴定管理法。同时，对三个诉讼法相关规定进行修改，切实解决多头鉴定、重复鉴定、屡鉴不定的问题。
司法部提出，制定司法鉴定法，进一步完善司法鉴定启动、质证、采信制度，是我国司法实践的迫切需要。司法部将加强与有关部门的协调，进一步深化司法鉴定管理体制改革，切实有效解决司法鉴定目前存在的突出问题。
我委认为，全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定的颁布实施，标志着司法鉴定统一管理体制初步形成。由于这个决定实施时间不长，管理机制正在逐步调整中，实践中出现的问题已经引起有关部门的重视，中央明确把建立司法鉴定统一管理体制作为司法体制和工作机制改革的一项重要任务，目前各有关部门正在积极推进。我委将督促有关部门认真贯彻落实决定的各项规定，不断研究解决实践中出现的问题，进一步完善司法鉴定制度，可暂不单独立法。
30.范谊等31名代表提出关于制定烟花爆竹控制法的议案1件（第262号）。议案提出，因燃放烟花爆竹引发的火灾和人员伤亡时有发生，给人民群众的生命财产安全带来很大隐患，不加控制地燃放烟花爆竹已经与城市安全产生了明显冲突。建议制定烟花爆竹控制法。
公安部、国务院法制办提出，国务院公布实施的《烟花爆竹安全管理条例》，对燃放烟花爆竹的时间、地点、种类和大型焰火燃放活动行政许可等问题已作出明确规定。2010年国务院办公厅转发了安全监管总局、公安部等部门《关于进一步加强烟花爆竹安全监督管理工作的意见》，对强化烟花爆竹各环节的安全监管工作提出了具体要求。控制燃放烟花爆竹主要应由地方根据本地情况作出具体规定，目前制定烟花爆竹控制法尚不具备条件。公安部将积极协调有关部门贯彻落实条例和意见，重点做好产品安全质量标准、查处非法生产经营等方面的工作，并积极商请国务院法制办修订该条例，进一步完善烟花爆竹生产、经营、燃放各环节的安全管理措施。
我委赞成公安部和国务院法制办意见，建议有关部门切实做好条例和意见的贯彻落实工作。
31.傅宏裕等30名代表提出关于制定边境沿海地区边防治安管理法的议案1件（第332号）。议案提出，建议制定边境沿海地区边防治安管理法，以进一步规范边防治安管理工作，维护国家安全和边境沿海地区社会治安稳定，促进边境地区对外开放和经济发展。
公安部认为，我国目前边境沿海地区边防治安管理方面没有专门法律，现行法规、规章和规范性文件权威性不足，可操作性不强，公安机关边防部门在边防治安管理和执法时存在职责分工不清晰、执法依据层级较低等难题。从国家法律层面对边境沿海地区边防治安管理工作予以规范，对捍卫国家主权和领土完整，促进边境沿海地区经济社会发展，规范公安机关边防部门执法活动十分重要。
我委认为，边境沿海地区治安管理有其特殊性，建议国务院及其有关部门先通过完善行政法规、明确执法责任分工等措施解决目前存在的问题，根据需要再适时启动边防治安管理法的调研、论证和起草工作。
32.唐祖宣等30名代表提出关于把“四议两公开”列入村民委员会组织法中的议案1件（第551号）。议案提出，在按照中央加强农村基层组织，推进基层民主政治建设中，依据当地情况探索出的“四议两公开”工作法实行后，有效地发挥了基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。建议将此内容写进村民委员会组织法。
民政部提出，十一届全国人大常委会第十七次会议修订通过的村委会组织法第二十一至二十八条中，对代表议案中提出的问题作了比较详细的规定。随着法律的贯彻落实，能够很好地实现农村基层党组织的领导核心作用和村民自治的健康发展。近年来，不少地方根据当地实际，推出了许多行之有效的工作机制和工作方法。新修订的村民委员会组织法关于农村基层党组织和村民委员会、村民自治关系的规定，正是对各地实践经验的总结和升华。我国农村情况千差万别，对村务公开的具体做法，可由各地根据实际情况进行探索，不宜由法律作统一规定。
我委同意民政部的意见，建议民政部认真研究代表议案中提出的建议，在贯彻村委会组织法和推进农村基层群众自治工作中认真总结各地行之有效的做法加以推广。(四议：党支部提议、村两委商议、党员大会审议、村民会议或村代会决议；两公开：公开决议内容、公开实施结果)
33.徐明正等30名代表提出关于修改收养法的议案1件（第108号）。议案提出，目前我国的收养工作已经发生了很大变化，亟需对收养法进行修改，建议将被收养人的年龄由不满十四周岁改为十八周岁，将收养人必须无子女的条件限制删去，将被收养人数量由一名扩至三名。
民政部和国务院法制办提出，收养法将不满十四周岁的未成年人确定为被收养人，是根据有利于培养收养人和被收养人的感情，增强被收养人的归属感，以及兼顾公民的收养习惯确定的。对于收养三代以内同辈旁系血亲的子女，收养法放宽到十四周岁以上。收养法将无子女作为收养人的条件之一，规定收养人只能收养一名子女，主要是与计划生育基本国策相衔接。对于收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查不到生父母的弃婴、儿童的，收养法规定可以不受收养人无子女和收养一名子女的限制。
我委同意上述部门的意见，建议民政部对代表议案提出的问题进行深入研究论证。目前，可暂不考虑修改收养法。
34.吕帆等30名代表提出关于修改全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定的议案1件（第124号）。议案提出，随着我国民主法制建设的不断推进，对人民陪审员的要求也应逐步提高，建议将人民陪审员的选任年龄和选任学历都相应提高。
最高人民法院提出，代表提出的有关问题和建议，在近年来最高人民法院有关司法解释和规范性文件中已有所体现。考虑到人民陪审员制度固有的民主性和广泛性，对审判工作的价值更多体现在民意智慧和群众视角，并不必然要求人民陪审员具有法律本科学历；考虑到法官法对法官年龄的要求是年满二十三周岁，所以对人民陪审员选任年龄作了相同规定。目前，全国法院人民陪审员在学历层次、年龄结构等各方面较好地体现了代表性和广泛性，30周岁以上人民陪审员比例已经接近90%,具有大学本科学历约占40%。
我委同意最高人民法院的意见，目前可暂不对“决定”中人民陪审员的学历、年龄要求作出修改。
35.秦希燕、陈先岩等70名代表提出关于修改治安管理处罚法的议案2件（第388、403号）。议案建议修改治安管理处罚法，增加对非法传销、发布“小广告”等行为予以治安管理处罚的规定。
公安部认为，刑法修正案（七）增加规定了组织、领导传销活动罪，最高人民检察院、公安部联合下发的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》不仅明确了传销活动组织者、领导者的范围，而且还界定了立案追诉标准。对于一般的传销参与者，国务院《禁止传销条例》规定由工商行政管理部门予以行政处罚。这些规定符合当前打击传销违法犯罪活动的实际。关于非法喷涂、张贴“小广告”的行为，不属于违反治安管理的行为，应由城市管理、工商行政管理等部门依法予以行政处罚。对在国家保护的文物、名胜古迹上以破坏方式发布“小广告”的，公安机关可以“故意损坏文物、名胜古迹”行为予以行政处罚。
我委赞同公安部的意见，可暂不对治安管理处罚法进行修改。
36.迟夙生、韦飞燕、秦希燕、周洪宇、张雅英、邹峰晶、高明芹等219名代表提出关于修改未成年人保护法的议案7件（第203、331、383、432、452、508、509号）。议案提出，我国部分儿童的生存状况恶劣，儿童保护问题亟需解决。特别是目前社会上流浪乞讨的未成年人数量较多，其中不少未成年人是被拐卖后受胁迫、利用、诱骗进行乞讨。建议修改未成年人保护法，加强对未成年人的保护和打击侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为。
我委认为，未成年人保护法于2006年进行了全面修订，明确了政府及有关部门、司法机关、社会团体等在保护未成年人合法权益方面的职责、任务。当前在未成年人权益保护方面存在的问题，特别是群众反映强烈的拐卖儿童和拐骗未成年人乞讨等现象，主要是法律实施的问题。建议有关部门提高依法保护未成年人合法权益的自觉性和主动性，认真履行法定职责，加强对未成年人合法权益的保护，依法打击和惩处侵犯未成年人合法权益的行为。
六、3件议案提出的3项执法检查
37.姜健等31名代表提出关于在全国范围内开展老年人权益保障法执法检查的议案1件（第47号）。议案提出，随着我国老年人口的不断增加，人口老龄化已成为影响我国经济社会发展的一个重大社会问题。目前，我国的养老事业出现了许多新情况新问题，除了应完善相关政策之外，更重要的是解决在执法方面存在的问题。建议对老年人权益保障法进行执法检查。
全国人大常委会高度重视老年人权益保障法的贯彻实施，2011年对该法执行情况进行了检查。检查覆盖了31个省（区、市），重点检查了城乡养老保险、老年医疗和贫困老年人救助情况、居家养老服务和机构养老工作开展情况、老龄工作体制机制建设及运行情况和老年人参与社会发展情况。今年8月份十一届全国人大常委会第二十二次会议听取和审议了执法检查报告。依据监督法的规定，有关部门在六个月内还要向全国人大常委会报告对执法检查报告及审议意见的研究处理情况。我委将依法督促有关部门研究落实执法检查报告和常委会组成人员审议意见中提出的意见和建议，进一步推动老年人权益保障法的贯彻实施。
38.夏绩恩等30名代表提出关于开展消防法执法检查的议案1件（第31号）。议案提出，近年来我国一些地区不断发生重大火灾事故，消防形势严峻，消防工作任重而道远。建议全国人大常委会对消防法实施情况进行检查。
按照监督法的有关规定，听取“一府两院”专项工作报告和对法律实施情况进行执法检查都是全国人大常委会开展监督工作的重要方式。针对当前消防工作面临的严峻形势，2011年6月十一届全国人大常委会第二十一次会议，听取和审议了国务院关于消防工作的专项报告。我委将依法督促国务院有关部门研究落实常委会组成人员的审议意见，进一步推动改进消防工作。
39.夏绩恩等30名代表提出关于开展道路交通安全执法检查的议案1件（第32号）。议案提出，我国的道路交通安全形势不容乐观，还存在事故较多、安全隐患突出等问题。建议全国人大常委会对道路交通安全法的实施情况进行检查。
全国人大常委会十分重视道路交通安全法的贯彻实施及道路交通安全工作。道路交通安全法自2004年5月1日实施以来，针对法律实施中出现的问题，全国人大常委会已经进行过两次修正。同时，为督促有关部门贯彻落实好道路交通安全法，2010年4月十一届全国人大常委会第十四次会议，听取和审议了国务院关于贯彻实施道路交通安全法、加强道路交通安全管理工作情况的专项报告。我委将继续依法督促道路交通安全管理部门落实道路交通安全管理责任，推进执法规范化建设，加强道路交通安全科学管理，保障道路交通安全法规定的各项制度得到落实。
