行政诉讼法是我国诉讼法律的重要组成部分,也是老百姓非常关心、关注的一部重要法律。老百姓称之为“民告官”法律,是一部约束政府行政行为的重要法律。
行政诉讼法修正案草案23日被提请十二届全国人大常委会第六次会议初次审议。24日,全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任袁杰、中国政法大学教授应松年、国家行政学院教授胡建淼、北京大学教授姜明安、中国政法大学教授薛刚凌在京就草案的主要内容接受记者集体采访。
强制行政首长应诉难以做到
行政诉讼法修正案草案增加了被告必须应诉的规定,但一些地方推行的行政首长应诉制并没有吸收到草案中来。
对此,袁杰说,关于行政诉讼被告的问题,根据诉讼法的一般原则,被告可以直接参加诉讼,也可以请代理人参加诉讼。草案明确要求行政机关依法应诉,具体的应诉方式可以由行政机关首长应诉,也可以请代理人应诉。如果强制规定行政首长必须应诉,实践中难以完全做到。制度设计还要考虑可操作性问题。
胡建淼说,老百姓往往把行政首长出不出庭和行政机关是否应诉混淆起来。法律要求在行政诉讼中,行政机关必须应诉。行政机关由律师或者代理人出庭的,也是应诉。行政首长出庭是应诉的一个形式。如果将“行政首长出庭应诉”规定在法律中,成为诉讼中的一种法定义务,一个行政机关一年可能有很多案件,行政首长不可能都出庭。
“行政首长不可能每件案件都出庭,但是对于重大案件,应该一年出庭一次或者两次。”姜明安说,因为行政首长出庭很有好处,对其是一个很好的法制教育。此外,行政首长出庭有利于化解矛盾。
相对集中管辖排除外来干预
草案对行政案件相对集中管辖和提级管辖作出规定,各地法院也已经在试点。但实践中发现有利有弊,弊端在于相对集中管辖会增加当事人的诉讼成本,而且集中审理行政案件的基层法院压力普遍很大。另一方面,提级管辖解决不了地市级以上的外来干预问题。
对此,薛刚凌认为,相对集中管辖和提级管辖在实践中有一些探索,都是为了解决审判不受干预达到公正的目的,实际效果应该说是好的。但如果说相对集中管辖可以绝对排除外来干预,也是很难做到的。只能根据投入成本和制度的可操作性对此作出规定。实行相对集中管辖后,当事人路途会远一点,但是现在交通很方便,这个问题已经不大了。
姜明安说,跨区域受案是行政诉讼法解决干预问题采取的重大措施,因为这部法要解决的问题就是干预太多,“民告官”困难。异地诉讼对于摆脱干预会起到很大的作用。但是确实有两个问题:一是受案法院工作量可能越来越大,压力很大。二是老百姓也不方便。今后可以考虑基层法庭不设行政庭,行政庭都设在中级法院。这对于中院积累行政审判经验是很有好处的,也可以方便老百姓诉讼。
对法规另外有一套审查机制
草案扩大了受案范围,有人建议规定对抽象行政行为也可以起诉。
应松年说,我们国家对行政法规、地方性法规、规章,另有一套审查办法和审查机制,这个机制已经在立法法中建立了,不需要到法院提起审查。但是对于规范性文件提得不明确,草案规定对规范性文件除了可以附带起诉以外,对不附带的、与你的权益没有关系的,如果还有意见,可以向上一级人民政府或者本级人民政府、人大提出。现在各地对此都有一些具体规定。
胡建淼说,行政诉讼的受案范围在整个行政诉讼制度中是最重要、最关键、最敏感的问题。因为这一问题涉及到老百姓对哪些行政行为可以告,涉及到公民、行政机关和人民法院这三者之间的利益平衡,而且是整个行政诉讼的门槛。草案这次关于受案范围的规定很好,主要有两点:一是受案范围明确了；二是受案范围扩大了。明确的意思就是现行行政诉讼法表达得不够明确,这次表达明确了。比如原来对限制公民人身自由财产权的强制行为不服的可以告,但原来只讲了强制措施。实践中涉及到对公民的人身权、财产权的强制,不仅包括强制措施,还包括强制执行。尤其是行政强制法出台后,规定得很清楚,行政强制包括两方面,一方面是查封、扣押、冻结等行政强制措施；另一方面,包括房屋拆除等强制执行。这次把强制执行放进来,类似的情况就明确了。另外,这次诉讼范围扩大了,一是权利扩大。现行行政诉讼法定位是保护公民的人身权、财产权。草案在人身权、财产权后面加了“等合法权利”,意味着不仅仅限于人身权、财产权。二是原来对规章以下的规范性文件没有规定可以审查。草案规定对这些红头文件可以附带起诉。三是有些领域扩展了,比如自然资源方面的土地、矿产、水流,只要侵犯所有权的都可以起诉。另外,草案规定对政府的抚恤金、低保金、社会保险等给付行为,也可以起诉。
应松年说,草案受案范围中关于行政机关滥用行政权利排除或者妨碍限制竞争的规定,很有时代意义。党的十八届三中全会关于经济体制改革的要求很多涉及这个问题。现在一些行业行政机关设的门槛很高,民营企业进不去,竞争无法展开。草案规定对滥用行政权力限制竞争、排除竞争,行政管理相对人可以到法院起诉,这是用司法保障经济体制改革。
公告拘留将有效解决执行难
目前,行政诉讼面临的问题除立案难和审理难外,还有执行难。
胡建淼说,草案关于法院生效行政判决的执行问题,是一个亮点。如果行政诉讼的受案范围是整个行政诉讼的进口,生效的判决执行就是整个行政诉讼的出口。草案对解决执行难的规定非常好。除了保留原来的各种执行手段之外,有两个非常重要的措施,一个措施是对行政机关公告。法院的判决生效了,行政机关要执行,纠正原来的错误,行政机关拒不执行,法院可以公告。第二个措施是拘留。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。
回应百姓呼声解决现实问题
袁杰说,这次修改行诉法就是要回应百姓的呼声,解决现在行政诉讼过程中存在的突出问题。新一届全国人大常委会成立以来,常委会领导同志多次提出立法的科学性和提高立法质量问题,强调法要管用,要可行。立法的科学性主要体现在要寻找法律所调整的社会关系的内在规律,针对这一社会关系中存在的主要矛盾和问题提出有效的、切实可行的解决措施。从行政诉讼领域来看,老百姓反映比较多的,主要是起诉这一入口的通道不顺畅。原因一方面有地方保护、行政干预的问题,也有法院自身的问题。客观上形成了老百姓觉得告状比较难,告状赢不了,希望在行政诉讼方面有一个畅通的救济渠道,希望能够公正审理。我们在起草过程中进行了多次调研,包括到法院、部门、基层,听取律师的意见及各方面的意见,其中立案难的意见是比较集中的。就立法而言,要遵守科学立法和民主立法的精神,首当其冲地要解决现实问题。所以说,在这次修改行政诉讼法的时候,第一个问题就是破解立案难。为此,草案规定了五个方面的措施,其中对受理程序作了较详细的规定,力求执行中具有可操作性。草案规定可以口头起诉就是考虑到实践中有的当事人写起诉状有困难,而为他们顺利起诉提供的一项便利措施。
袁杰说,草案总结我国司法审判实践的成功经验,力求充分体现党的十八届三中全会精神,对现行法的有关规定进行了完善、充实。如规定跨行政区域管辖、完善判决形式、规定简易程序以及二审原则上应当开庭审理、判决应公开宣告、公众可查阅已发生法律效力的判决等。对如何作出制度安排,立法机关在起草案过程中反复考虑,不断衡量,力求通过修法更好地维护公民、法人和组织的合法权益,保障司法机关独立行使审判权,保证行政机关依法行使职权,让老百姓在司法活动中充分感受到公平正义。（陈丽平）
