临沧市人大常委会调研临沧市与毗邻国边民婚姻情况

　　市人大常委会：

　　根据市人大常委会2010年工作要点的安排，为进一步了解我市与毗邻国边民婚姻情况，切实加强边民通婚情况的管理，维护婚姻当事人的合法权益，市人大常委会副主任肖涛率常委会外事华侨工委、市民政局、市外事办和市公安局的有关人员，于2010年7月19日至22日深入沧源自治县和镇康县进行调研，肖天花、杨树清、何明贵等3名基层市人大代表就地参加了调研，现将情况报告如下：

　　一、基本情况

　　（一）边民婚姻情况

　　我市与缅甸掸邦北部的果敢、佤邦和滚弄地区相邻，由于中缅双方边民世代跨境而居，双方边民同根同族、语言相通、生活习俗相近，双方长期互市往来，友好相处，历史上边民跨境通婚情况从未间断。随着我国改革开放的深入，中缅两国公民交往日趋频繁，通婚人数逐年增多，特别是2009年缅甸果敢“8.08”事件后，前来中国境内申请办理结婚登记手续的人员大幅增加。据统计，2009年底以前，全市有边民婚姻3888对(到中国定居的数据)，其中：依法办理结婚登记手续的1605对，未办理结婚登记手续的2283对。在3888对中，边三县2605对 (领取结婚证900对，未领结婚证1705对) ，其他五县(区)1283对(领取结婚证705对，未领结婚证578对)。2010年1至6月，全市共办理边民婚姻登记手续286对，其中：边三县134对（镇康100对，沧源26对，耿马8对），其他五县（区）152对。

　　（二）边民婚姻的特点

　　从调查情况看，我市与毗邻国边民婚姻呈以下特点：

　　一是通婚人数逐年增多。2006年全市共办理本市公民与缅甸边民结婚登记手续108对216人；2007年办理126对252人；2008年办理227对454人；2009年办理278对556人。

　　二是通婚从边境一线向内地延伸。在边三县边民婚姻逐年增多的同时，我市内地县(区)与缅甸边民通婚人数也日益增多。2006年办理21对，2007年办理63对，2008年办理123对，2009年办理160对，2010年1-6月办理152对。

　　三是通婚对象多为生活较为困难的农村居民。从民政部门提供的资料看，我市边民婚姻家庭，以镇康的勐捧镇，耿马孟定的河外村，沧源的芒卡镇，永德的勐板乡、小勐统镇，凤庆的勐估镇居多，占全市通婚人数的72%。在边民婚姻家庭中，大多数家庭的生活水平低于当地居民的平均生活水平。

　　四是通婚对象年龄偏小。按照我国婚姻法的规定，需办理结婚登记的男女双方年龄须分别达到22周岁和20周岁（自治县为20周岁和18周岁）方可给予办理，但在嫁入或入赘我方的缅甸边民中，结婚时不足18周岁的居多。

　　五是通婚对象文化程度低。从调查对象看，嫁入或入赘我方的缅甸边民中，文化程度均在小学以下，据了解，该人群中文盲也占一定比重。

　　六是落户率低。因嫁入或入赘我方的缅籍人员中，大多数不能按照我方法律法规的规定办理入籍手续，当地公安机关难以办理落户登记，如：镇康县2704对边民婚姻家庭中，已落户的只有34人。

　　七是办证率低。全市边民婚姻办证率仅为41%。

　　（三）边民婚姻增多的原因

　　近几年来，边民婚姻快速增加的原因有很多，从我市情况分析，主要有以下几个方面：

　　一是男女比例失调。首先，我市山区居民生活贫困面大，生存条件相对较差，本地的女青年不愿留在本地成家，外地的女青年不愿嫁入，适龄女青年流出多，流入少。其次，随着农村劳务输出力度加大，多数女青年外出打工就业，在城里寻求新的生存环境，不愿返回农村生活，如沧源自治县勐懂镇龙乃村，女青年外出达60多人，30--50岁的单身男子则多达100多人，占全村总人口1247人的8%。以上原因造成本地同年龄段的男女比例失调，促使我方更多的男青年到境外寻找结婚对象。

　　二是地区间经济发展差异导致境外人员流入。我国改革开放以来，我边境地区的经济社会快速发展，人民群众的生产生活水平相对境外大幅提高，加之近几年来我国政府实施的一系列惠民、惠农政策，对境外边民产生极大的吸引力，导致大量境外人员居家迁移到我境内定居，或通过婚姻等方式流入我境内。

　　三是境外华侨华人回迁。随着我国综合国力的快速提升，历史上外迁境外的华人中，有许多人希望自己或子女回到家乡。如沧源自治县的永和社区，在边民婚姻当事人中多数是“文革”期间外流的华人后裔。这部分人员中，既有加入缅甸国籍的，也有无缅甸国籍的。

　　四是境外局势的影响。由于缅甸边境地区局势的很多不确定因素，促使部分缅边境地区女性青年愿意嫁到我境内安家落户，寻求稳定的社会生活环境，以期获得更好的发展。

　　（四）婚姻登记

　　临沧市现有一个市级婚姻登记机关和三个边境县婚姻登记机关，承办着我市公民与外国人结婚及中缅边民结婚的结婚登记业务，除镇康、沧源、耿马三个边境县可以办理边民婚姻登记手续外，其余五县(区)的边民婚姻登记手续都由市民政局婚姻登记机构负责办理。

　　婚姻登记机关根据《中华人民共和国婚姻法》、《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》、《婚姻登记条例》、《中国公民同外国人办理婚姻登记的几项规定》等法律法规的规定，依据婚姻当事人提供的合法有效证明和证件，为婚姻当事人颁发《结婚证》。缅方婚姻当事人一般是持中方婚姻当事人所在地的村级证明，向其所在地的行政管理机关提出申请并获得相应的证明材料，再向上逐级更换证明材料，最后，由缅特区政府或警察局向我方出具证明材料，我方婚姻登记机关据此予以办理结婚登记。

　　二、边民婚姻存在的主要问题

　　（一）非法婚姻家庭多

　　从市民政部门提供的资料情况看，全市3888对边民婚姻中，依法办理结婚登记手续的只有1605对，办证率仅有41%，其他2283对属事实婚姻，是非法婚姻。据不完全统计，仅沧源自治县现有非法婚姻就达906人，镇康县则高达1460人。非法婚姻居多的原因主要是：

　　一是结婚证明材料不规范。根据我国有关法律法规的规定，同外国人申请结婚登记必须持有相关的有效证明和证件，由于中缅两国的行政管理以及婚姻管理不同，缅方很难提供我方需要的完整、规范的证明材料及证件(缅甸边境一线大多没有身份证)，已提供的证明材料也是五花八门，有缅文的，有中文的，有县政府的，也有警察局等部门的，内容各异，给婚姻登记手续的办理带来较大困难。

　　二是缅方当事人办理婚姻证明材料成本高。通婚地区多为贫困山区，交通不便，往返需几百公里甚至上千公里，加之缅方出具相关证明材料的收费随意性大，高的上千元，低的几百元，大多村民有办证的愿望，而无办证的能力。

　　三是婚姻当事人法律意识淡薄。边民婚姻当事人中，多数人的文化水平低，加之受当地传统婚姻习俗影响，对婚姻登记认识不够，法律意识、办证意识淡薄，认为登记与不登记无所谓。

　　（二）“黑人黑户”多

　　由于办理入籍手续复杂，绝大多数婚姻当事人都未办理入籍手续，也就成了事实上的“黑人黑户”。若不能解决好相关问题，随着边民婚姻数量的增多，“黑人黑户”也将随之增多。落户的情况有几种：

　　一是结婚较早的，已经给予落户。这部分人大多数是2000年以前嫁入或入赘我方的，现已有户口、有田地，基本生产生活与当地居民没有本质区别。

　　二是依法进行了婚姻登记，但外国一方落不了户，而其子女随中国一方落了户。这部分人中，有一部分是所在地的行政管理机关给予划分了土地，享受了部分惠农政策，生活基本有保障。

　　三是以事实婚姻居住在我境内的“非婚家庭”，既无户口，也无土地，这部分人既享受不到国家的惠民惠农政策，也没有更多的生存技能，生活较为艰难。

　　（三）计划生育工作难

　　一是因为“非婚家庭”较多，致使非婚生育情况较为严重。因边民婚姻和国内婚姻交织在一起，相互影响，形成更多的“非婚家庭”，如：镇康县勐堆乡茶叶林村，不仅我市与毗邻国边民婚姻家庭不办理婚姻登记，国内婚姻未办理结婚登记也占较大比重。

　　二是早婚早育现象较为突出，由于中缅婚姻习俗差异，管理不同，现实中，相当一部分人结婚时没有达到法定结婚年龄，结婚后既不受结婚登记约束，也不受“生育证”的约束，早婚早育现象较为突出。

　　三是不利于奖励政策的执行，“非婚家庭”由于落不了户，没有身份证明，计生部门在独生子女和双女户家庭的资格认定方面难于操作，使其在享受有关计划生育奖励政策时受到影响。

　　（四）监管难

　　由于通婚对象多为农村贫困山区，交通不便，信息闭塞；加之有一部分人的居所不定，时而在中国，时而在缅甸，给职能部门的监管带来较大困难。

　　（五）社会管理隐患多

　　一是没有法律保障的非法婚姻家庭存在不稳定因素，在出现纠纷时没有法律保障。

　　二是非法婚姻家庭子女属于非婚生育，难以落户，影响到田地分配、入学、医疗、就业等方面的问题。

　　三是没有办理结婚登记手续的缅籍人员属“三非人员”（非法入境、非法居留、非法务工），没有具体身份，不能享受社会医疗保险、社会救助等优惠政策，大多边民婚姻家庭生活较为困难。

　　四是嫁入或入赘我方的缅甸籍人员多数文化水平较低，对下一代的教育产生不利影响。

　　四、工作建议

　　针对边民婚姻工作中存在的困难和问题，建议市人民政府认真研究工作措施，本着先易后难的原则做好相关工作。

　　（一）要加大相关法律法规的宣传、贯彻和落实力度。市人民政府及其相关部门要加大对《中华人民共和国婚姻法》、《婚姻登记条例》、《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》、《中华人民共和国国籍法》、《中华人民共和国人口与计划生育法》等相关法律法规的宣传、贯彻和落实，不断提高广大人民群众的法律意识和遵守法律法规的自觉性。

　　(二)要制定相关的工作措施，切实解决好边民婚姻当事人的结婚办证问题。采取切实有效的措施，通过简化手续、分类解决的办法，解决好已经形成的事实婚姻家庭的办证问题。在办理边民婚姻登记的同时，要高度重视边境地区国内婚姻的登记办证工作，杜绝非法婚姻。

　　(三)要规范证件管理。通过外事协商，就边民通婚中的一些具体问题达成共识，规范结婚办证所需的证明、证件，统一出入境证件要求。基层管理机构要建立相应的边民通婚登记台帐，促进婚姻登记规范管理。

　　(四)要在调查研究的基础上，对我市与毗邻国边民婚姻问题作认真的分析和研究，特别要对边民婚姻的发展趋势做出科学的研判，做到未雨绸缪。

　　（五）要加强服务和监管。民政、公安、人口和计划生育、外事等部门要结合我市的市情，对边民婚姻采取主动服务、上门服务和跟踪服务，保证边民婚姻合法合规，登记手续规范有序，管理措施有效到位，同时，要制定相应措施，进行有效监管。