全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国科学技术进步法》实施情况的报告

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    全国人大常委会《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称“科技进步法”）执法检查组，于2010年3月底至5月中旬，对该法实施情况进行了检查。全国人大常委会对这次执法检查非常重视，吴邦国委员长专门作出重要批示：“科技进步法执法检查是今年人大监督工作的一个重点。要通过执法检查，督促有关方面高度重视科技创新，把它作为转变经济发展方式的中心环节来抓，加大科技投入，加强新能源、新材料、新技术的研发，推进产学研结合的技术创新体系建设，促进科技成果向现实生产力转化，努力在新一轮国际竞争中抢占技术制高点，掌握发展主动权”。批示要求明确，针对性强，对开展科技进步法执法检查工作具有重要指导意义。

    3月29日，执法检查组召开第一次全体会议，听取了科技部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、国务院国有资产监督管理委员会和国家知识产权局六个部门的汇报，教育部等七个部门和单位提供了书面汇报材料。随后，由陈至立、桑国卫副委员长和我带队，全国人大教科文卫委员会主任委员或副主任委员为组长，部分委员和全国人大代表为成员的六个小组，先后赴广东、江苏、湖北、四川、上海、安徽六个省（市）进行执法检查。期间，检查组听取了政府及有关部门关于科技进步法实施情况的汇报，召开了有企业、高等学校和科研机构等单位参加的座谈会，实地考察了一些企业、高等学校、科研机构和高新技术产业开发区。此外，还委托北京、天津、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、山东、湖南、重庆、陕西十省（区、市）人大常委会在本行政区域内进行检查。6月3日，执法检查组召开第二次全体会议，对执法检查报告稿进行了研究讨论。

    现将这次执法检查情况报告如下：

    一、贯彻实施科技进步法的主要做法和成效

    1993年颁布实施的科技进步法，确立了推动我国科技进步的一系列重要法律制度。2007年底，十届全国人大常委会根据形势发展的需要，对科技进步法进行了全面修订，增加了激励自主创新、推进创新型国家建设的新的法律制度。从检查的情况看，科技进步法实施情况和效果总体是好的。国务院及其主管部门、各级政府高度重视，积极采取措施，推动科技进步法的贯彻实施，将科技进步贯穿于各类规划的制定和实施中，注重增强科技创新能力，加速产业技术进步，推进产业结构优化升级、促进经济平稳较快发展。科技在经济社会发展中发挥了重要的支撑和引领作用，科技进步法实施取得了明显成效。

    （一）广泛开展学习宣传，营造有利于自主创新的良好氛围

    科技进步法修订以来，国务院及其主管部门、各级政府把学习、宣传科技进步法作为营造有利于自主创新良好氛围的重要手段，采取多种形式广泛开展学习宣传活动。2008年5月，科技部、全国人大常委会法工委、全国普法办、司法部联合发出《关于宣传和贯彻实施＜科学技术进步法＞的通知》。各地和有关方面利用电视、广播、报刊、网络等媒体，扎实开展面向全社会的宣传活动，还通过发放学习宣传材料、举办培训班、开展问卷答题、召开座谈会等活动，推动法律学习的深化，促进公众对法律主要制度的理解。全社会关注创新、支持创新、参与创新的热情日益高涨，崇尚科学、鼓励创新的氛围正在形成，把自主创新贯穿到现代化建设的各方面逐渐成为社会各界的自觉行动。

    （二）加快配套法规体系和制度建设，完善有利于自主创新的法制政策环境

    一是把贯彻实施科技进步法与全面落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》（以下简称“规划纲要”）结合起来，制定激励自主创新的具体措施。国务院出台了60条规划纲要配套政策，有关部门制定了涵盖科技投入、税收优惠、金融支持、政府采购、知识产权创造和保护、人才队伍和科普建设等方面的78项实施细则。各地在完善有利于自主创新的政策环境方面也进行了积极的探索和实践，至2008年底，共出台了570多个政策文件。二是积极开展地方科技进步或创新条例的制定、修订，为本地科技进步和创新工作提供强有力的法制保障。安徽省对工业企业技术进步条例进行修订，湖北、贵州等省和厦门、沈阳、合肥等市修订通过了科技进步条例，重庆、深圳市发布了科技创新促进条例，其它地方科技进步条例的修订工作也均已启动。

    （三）加快技术创新体系建设，引导和扶持企业技术进步

    为落实科技进步法关于企业技术进步的有关规定，各有关方面积极采取各种措施，提升企业技术创新能力，引导和扶持企业技术创新。技术创新体系建设取得了突破性进展，企业技术创新能力不断增强，涌现出一批自主创新能力强、具有国际竞争力的大公司、大企业集团和知名品牌。一是启动实施国家技术创新工程，重点推进创新型企业、产业技术创新战略联盟和技术创新服务平台三项载体建设。目前，国家级创新型试点企业达469家，地方创新型试点企业达3000多家；选定36个产业技术创新战略联盟开展试点，带动地方构建区域性产业技术创新联盟上百个。二是支持行业骨干企业设立研究开发机构。有关部门和地方在行业骨干企业建立了一批国家重点实验室、国家工程实验室、企业技术中心和工程技术研究中心，增强企业研究开发能力。如江苏省依托沙钢集团，建成江苏省钢铁研究院等一批重点研究机构，鼓励企业从一般技术和产品研究开发走向高端技术和产品自主创新，从满足自身发展转向引领行业发展。三是积极促进产学研结合。高等学校、科研院所和行业骨干企业开展了大量联合研发和人才培养活动，企业在高校建立了一批联合研发中心，国家和地方科技计划对产学研合作项目给予重点支持。通过产学研技术创新体系的联合攻关，一批国家级重大科技创新项目相继实现突破。四是加大鼓励、引导企业技术创新的财政经费支持力度。科技型中小企业创新基金稳定增加，至2009年底，累计安排104.5亿元，支持中小企业开展技术创新。中央国有资本经营预算中设立重大技术创新及产业化资金，2008、2009年共安排34.9亿元，专项用于支持中央企业重大技术创新和成果产业化。各地方政府也提高了对科技创新的投入力度，2008年地方财政科技投入的总和首次超过了中央财政对科技的总投入。五是积极落实政府采购、税收、金融等各项技术创新激励政策。国务院有关部门联合开展了自主创新产品认定和政府采购试点工作，湖北、上海、江苏、广东、四川、安徽等一些省（市）政府也相继出台了自主创新产品认定试行办法和采购目录。落实对认定的科技企业孵化器、科技园、高新技术企业的税收优惠等政策。科技创业投资快速发展，有力地支持了企业自主创新。开通创业板市场，建立了中小企业上市融资渠道，科技型企业已经成为支撑中小企业板、创业板发展最重要的上市资源基础。加强金融服务，创新金融产品，增加对科技创新的信贷投放，发展债券市场，鼓励和支持符合条件的中小企业采取多种形式募集资金。知识产权质押融资陆续开展，科技保险试点进展顺利。

    （四）实施知识产权战略，增强创新能力和竞争力

    科技进步法规定，国家制定和实施知识产权战略。国务院于2008年6月发布《国家知识产权战略纲要》，国务院有关部门建立联席会议制度，联合制定战略实施计划，提出240条具体措施推进战略实施。至2009年底，北京、上海、广东、四川、江苏等18个省、市出台地方知识产权战略纲要或贯彻纲要的实施意见。创新能力和竞争力进一步增强。2009年，我国受理国内外发明专利申请31.5万件，其中国内申请占72.8%；授予发明专利权12.8万件，其中国内授权占50.9%；我国居民提交专利国际申请7946件，居世界第五位。为提升知识产权创造、应用、管理和保护能力，中央财政设立专项资金，对国内中小企业、事业单位、科研机构向国外申请专利择优给予补贴资助，2009年共资助专利国际申请1146项，资助资金5285万元；积极开展知识产权试点示范工作，推进专利运用产业化；开展知识产权纳入行业标准的研究和实践，鼓励和引导企业将自主研发技术创设或纳入国际标准；组织形式多样的知识产权保护专项行动，重点查处专利侵权、假冒行为和涉及专利的诈骗行为，尊重和保护知识产权的社会氛围初步形成。

    （五）发展高新技术产业，促进经济发展方式转变和产业结构调整

    高新技术产业发展迅速，产业结构不断优化。国务院有关部门联合制定实施生物、数字电视、软件和集成电路等专项产业政策，与地方共同发起设立20只创业投资基金，引导社会资金主要投向高新技术产业领域。各地把培育战略性新兴产业、发展高技术产业作为优化产业结构、促进发展方式转变的重要抓手。如安徽省建立了省委、省政府领导联系指导新兴产业发展制度，制定了高技术产业发展规划。目前，全国已成长起电子信息、新材料、新能源与高效节能等一批市场占有率高和竞争力强的特色高新技术产业集群。如上海张江高新区的集成电路制造、深圳高新区的通信和电子设备、武汉东湖高新区的光纤电缆和激光设备、无锡高新区的光伏太阳能等，在同领域高技术产业发展中发挥越来越重要的作用。56个国家高新技术产业开发区成为培育高新技术企业和自主创新的重要基地，2008年工业增加值达1.25万亿元，占全国比重约十分之一；高新技术产品出口占全部商品出口的29.6%。国家高新区企业研究开发投入占到全国研究开发投入的三分之一，授权的发明专利占国家全部企业授权总量近50%。

    二、贯彻实施科技进步法的主要问题和建议

    科技进步法的实施虽然取得了很大成绩，但也存在一些困难和问题。检查组认为，以下几个问题需要着重加以研究解决。

    （一）关于创新激励制度的落实完善

    一是创新激励制度落实不到位、不平衡。科技进步法把建设以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系作为全面推进国家创新体系建设的突破口，着重规定了激励企业技术创新的法律制度，但该制度及相关配套政策落实不到位问题较为突出。如企业研究开发费用税前列支并加计扣除的规定，全国近一半的省市还没有落实；企业引进技术消化吸收再创新等政策只在一些地区进行试点。创新激励制度的影响力和效应未能充分发挥，不利于企业技术创新，培育、发展战略性新兴产业和调整产业结构。二是对创新成果保护力度不够。侵害知识产权的现象仍然大量存在，对知识产权侵权行为处罚较弱，知识产权诉讼难、维权成本高，挫伤了企业自主创新和利用知识产权制度维护自身合法利益的积极性。

    检查组建议：一要进一步加大法律学习宣传的力度，提高贯彻实施科技进步法对于加快建设创新型国家的重要性的认识。二要继续从法律、法规、规章和政策等多个层次加强创新激励及其配套制度建设，在充分发挥各项创新激励政策作用的基础上，加强创新政策与产业政策的协调、衔接，设置合理的产业技术市场标准和市场准入条件，逐步淘汰落后的技术和产能，形成自主创新的倒逼机制。三要继续推进实施知识产权战略，强化知识产权在创新中的导向作用，大力加强知识产权保护，促进企业技术创新，鼓励企业、产业技术创新战略联盟、行业协会等组织共同参与标准的制定。四要督促国务院有关部门和各地方加强对制度执行情况的监督和跟踪检查，查找制度落实不到位、各地发展不平衡的原因并加强整改，使创新激励和保障制度真正落实，依法保障、促进科技进步和创新，发挥科技对经济社会发展的支撑引领作用。

    （二）关于产学研结合和科技成果转化

    科技成果难以转化为现实生产力、产学研结合不紧密仍是影响科技与经济结合的重要因素。农业科技成果推广应用还存在一些障碍。一是科技分类评价制度尚不完善，部分高等学校、科研机构的评价导向存在着重论文、重奖励轻成果转化的现象，影响了科技人员面向市场与产业需求开展科研和成果转化的积极性。二是企业的创新意识有待进一步增强，一些企业包括有的大型企业缺乏创新动力，吸纳、创造、运用新技术的能力不强。三是产学研合作的利益共享和分配机制尚未确立，科研机构、大学和国有企业科技成果转化的激励机制有待完善，对科技成果转化人员的奖励政策在落实中还存在体制障碍。四是中试和工程化环节薄弱，公共技术平台不健全，企业与高校、科研机构之间信息交流渠道不畅，技术供给方与需求方之间信息不对称，科技中介服务体系发展滞后，直接影响科技成果转化。

    检查组建议：进一步深化科技体制改革，强化企业的技术创新主体地位，完善产学研合作机制，引导创新要素向企业聚集，扶持企业技术创新。一要进一步完善促进产学研结合的政策环境，运用多种政策支持企业自主创新，鼓励科技成果转化。调整和完善对高等学校和科研机构的分类评价考核体系，促使高等学校和科研机构在发挥知识创新主体作用的同时，积极围绕企业技术创新需求提供服务。加强落实激励企业自主创新和产学研结合的各项制度措施，促进建立产学研合作利益共享机制，完善技术创新分配激励机制，充分调动各方面积极性。二要加强政府引导和扶持，使企业尽早介入高等学校、科研机构的前期研究开发工作；创新资源配置方式，财政资金投入要向产学研结合的产业技术创新链延伸，加大对中试环节、科技成果工程化、产业化的支持力度。三要进一步营造更加公平的市场竞争环境，保护知识产权，引导企业主动开展技术创新。要进一步深化国有企业改革，激活企业技术创新的内在动力，同时要充分发挥民营和中小型科技企业的优势，使其能够同等获得相关政策的支持。四要大力发展面向产学研结合的公共技术平台及各项中介服务机构，加强科技成果信息开放共享。五要进一步加快以良种培育及其成果转化、产业化为核心的农业科技创新，加大对农业科技成果推广应用和产业化的扶持力度，为现代农业发展和新农村建设提供强有力的支撑。

    （三）关于创新人才的培养和使用

    目前，我国科技人力资源总量很大，但人才结构不合理，高层次战略科技专家，领军、拔尖人才缺乏的问题较为突出。创新教育和创新能力培养尚未得到应有重视，人才成长发展的社会环境需进一步优化。一方面高端人才的培养引进机制尚不完善，另一方面中青年人才脱颖而出的科研环境还没有形成。人才配置市场机制不健全，有序流动和动态优化的机制尚未建立；人才评价激励机制不够科学有效，促进其更好发挥作用的保障机制有待进一步完善。

    检查组建议：要认真贯彻落实中央最近召开的人才工作会议精神，进一步确立人才在推进科技创新中的重要地位并充分发挥其作用，立足创新实践，凝聚与造就创新创业人才。一要牢固树立以人为本的人才观，统筹“项目、人才、基地”建设，围绕重要科技领域的战略研究和重大科技创新活动的组织实施，加强对科技基础能力建设持续稳定的支持，培养造就和吸引凝聚优秀人才，建设创新团队。二要加强创新文化和社会环境建设，完善扶持人才创新创业的政策措施，为人才脱颖而出和人尽其才、才尽其用创造机会，为特殊人才发挥作用提供空间。对优秀人才，特别是高端人才，做到“引得进、用得上、留得住”。坚持培养后备人才与激励科研一线人才相结合，促进学术领军人才成长与培育创新团队相结合，培养、稳定国内人才与吸引海外人才相结合。三要结合产学研合作，加强企业工程技术人才培养，引导人才向企业集聚。四要完善科学的人才考核评价体系，健全评审专家资格审查和诚信制度，打破地区、部门、行业人才流动的体制障碍，促进人才有序流动。

    （四）关于科技投入

    科技投入仍然不足，实现科技投入目标的任务艰巨。政府投入的带动效应还需进一步增强，引导全社会增加科技投入的机制有待进一步完善落实。一是虽然全社会研究开发经费占国内生产总值的比例近些年逐步提高，2008年、2009年分别为1.54%、1.62%（预计），但离规划纲要提出的任务目标还存在较大差距。此外，各地研究开发经费投入水平不平衡现象也比较明显。二是符合法律要求的财政科技投入增长机制初步建立，但一些省、市财政科技经费增长仍然没有达到高于财政经常性收入增长的法定要求。三是基础研究经费支出占研究开发经费总支出的比例仍然偏低，2008年为4.8%，科学积累和原始创新能力不足，重大原始创新成果缺乏。四是虽然近些年企业研究开发经费有很大增长，但与国际水平相比，企业研究开发费用占销售收入比重仍然普遍偏低，2008年大中型工业企业研究开发经费占主营业务收入比重仅为0.84%，一定程度上影响了企业技术创新活动的开展。

    检查组建议：一要加快推进建立科技投入稳定增长的长效机制，保证财政科技投入依法稳定增长。二要进一步优化科技投入结构，继续加大稳定支持力度，建立符合科技活动规律和特点、推动持续创新的财政科技投入机制。三要完善科技投入政策体系，加强引导和激励全社会增加科技投入，促进全社会资源参与科技创新活动，强化科技与财税、金融合作，引导和支持创业投资、银行信贷、多层次资本市场以及社保、保险资金等参与和支持企业创新发展，加速形成多元化、多渠道、多层次的科技投融资体系。

    （五）关于科技资源配置及其使用效益

    科技体制改革亟待进一步深化，科技工作多头管理、条块分割、相互脱节的现象没有从根本上得到解决。科技资源统筹协调机制不完善，资源配置分散、重复和浪费现象仍然存在。科技公共服务平台建设不足，科技资源开放共享有待加强，创新主体间科研条件和科技信息缺乏共享，影响科技资源使用效益。

    检查组建议：一要适应社会主义市场经济发展，进一步改革科技宏观管理体制，加快建立和完善配置、整合科技资源的宏观协调机制，促进全社会科技资源高效配置和综合集成，促进科研布局和结构调整，实现由追求数量向提高质量和效益转变。二要继续推进科技基础设施和条件平台建设，完善相关政策法规，建立科技资源共享的激励和运行机制，促进物质、信息、人才等方面科技资源共享使用。三要进一步加强对科技经费的管理，从重投入、重分配向重管理、重效益转变；创新投入方式和审计监督模式，加强资金安排的科学性和规范性，提高资金使用效率。

    当前，我国正处在努力实现全面建设小康社会目标，加快建设创新型国家的关键时期。进一步贯彻实施科技进步法，加快转变经济发展方式，促进经济社会又好又快发展是全社会的共同任务。我们要按照胡锦涛总书记最近在两院院士大会上的讲话精神，全面、深入地贯彻落实科技进步法的各项规定，把提高自主创新能力作为实现国家发展目标的战略基点和核心要素，更好地发挥科技的支撑引领作用，推动经济社会发展走上创新驱动、科学发展的轨道。

    以上报告，请予审议。