2009年7月，山东菏泽市委出台了《关于加强全市乡镇人大工作的意见》，从工作机制、人员配置、经费保障、办公设施等方面对乡镇人大建设提出明确要求，为乡镇人大发挥职能、开展工作创造了有利条件。但是，由于诸多主客观因素的影响，突破乡镇人大权力薄弱、权威虚弱、角色尴尬、体制滞后的现实困境，仍面临不少困难和问题，制约着其职能发挥。本文结合调研了解的情况，就乡镇人大如何摆脱目前的局面作了探讨。
一、主要困惑
从调查了解的情况看，菏泽市绝大多数乡镇人大能够按照宪法和法律的规定，积极行使各项职权，在促进地方经济发展和民主法制建设中发挥了重要作用。尤其是《意见》出台后，乡镇人大的地位和作用在一定程度上呈现出强化的趋势。但在工作中仍面临着一些现实困境。
困惑一：乡镇人大的位置在哪里
我国现行地方组织法第四条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。显然，乡镇人大是权力机关，它在同级政权体系中处于主导地位，与乡镇政府的关系是产生和被产生、决定和被决定、监督和被监督的关系。然而，在现实生活中，乡镇人大的地位并未得到实际的体现。调研中，我们就“乡镇人大的性质、地位和作用”进行了问卷调查，竟有87％的人认为“乡镇一级的权力机关是乡镇党委政府”，只有8.2％的人知道是“乡镇人大”。甚至有些乡镇干部也把人大视为党委政府的一个部门。座谈中发现，有不少人将乡镇人大看做“可有可无”的机构，是“空架子”。有的乡镇人大干部谈经济发展、谈稳定头头是道，谈到人大工作则很茫然。对乡镇人民代表大会的认识也是碍于法律规定不得不开，能少开则少开。乡镇人大权力机关的位置、工作重要性只是体现在法律认知上，现实中却是地位被边缘化，工作被虚拟化。
困惑二：权力机关的权在哪儿
地方组织法第九条规定了乡镇人民代表大会有13项职权。这些职权的行使承载着确保宪法和法律在基层实施，以及代表人民群众管理国家事务，保护公民和法人的合法权益的重任。但是现实中，有些职权或被形式化，或被淡化，或被党委政府代行，乡镇人大职权的行使空间被严重挤压，行使职权的途径也不十分畅通。如决定权，一些乡镇党委书记或乡镇长谈及对人大工作的重视时讲到，在对乡镇重大事项作出决定前，都征求部分人大代表的意见，殊不知，对本行政区域内的重大事项做出决定，恰恰是人大的法定权力，在这里却被党委政府越俎代庖了。再如监督权，乡镇人大行使监督权所需的人财物，来源于党委政府，党委政府不点头，人大监督就无法开展。调研座谈中，乡镇人大主席或代表更多强调的是支持，是与政府及其部门如何和谐相处，透露出不敢监督、不愿监督的意向，这种表象之下反映出了乡镇人大监督权被束缚、被制约的现实状况。
困惑三：权如何用
乡镇人大职权行使是否到位，开展工作是否正常，实质上关系着民主政治制度的基础是否稳固。但是现实中对如何行使这些职权，却有不同的解读。如按照地方组织法和代表法的有关规定，乡镇人民代表大会闭会期间由乡镇人大主席、副主席负责日常工作，组织代表开展活动，征求选民意见和建议，监督乡镇人民政府推进工作。但在现实工作中，不少乡镇人大对如何行使职权概念模糊，很少组织或开展活动。由于缺少具体的制度安排，乡镇人大开展工作时常常是推一推，动一动，工作随意性大、程序不规范、标准不统一，甚至感到无所适从。
困惑四：谁来行使权力
行使乡镇人大职权的主体无疑是乡镇人民代表大会，但事实上，在许多地方，乡镇人代会会期常常被一压再压、会议程序被一减再减，已很难承担起所担负的任务。从调研情况看，95%的乡镇一年内仅召开一次人代会，90%的乡镇人代会会期在一天内，有的乡镇召开会议不到4个小时，乡镇人大的部分职权根本不可能在会议期间完全履行。
按照地方组织法的规定，乡镇人民代表大会主席团只在会议期间和召开下次人民代表大会时履行职责，它并不是乡镇人民代表大会闭会期间的常设机构，因此它也不具备乡镇人民代表大会闭会期间开展日常工作的主体资格，不能直接行使乡镇人大的职权。行使权力主体的缺失，造成的直接后果就是权力的虚置。
困惑五：人大代表代表了谁
调研时，我们发现乡镇人大代表结构不尽合理。从了解情况看，71%的代表是乡村两级干部，13%是当地企业家，12%是教师或乡村技术人员。干部多，群众少，人大代表的结构畸形，召开代表大会如同召开干部大会。我国选举法虽然规定了人大代表构成成份的多种要求，但却没有明确规定和限制各级干部在代表中所占的比例，从乡镇人大代表的构成情况看，干部和企业家占了绝大多数，而占人口总数90％以上的普通农民却难得见到自己的代表。
上述困境的深层次共性原因还是我国农村基层民主政治建设相对滞后，特别是人们民主意识淡薄，传统思想观念一时难以转变。人大制度本身还有待进一步完善，还处在不断探索、不断提高的阶段，因此乡镇人大建设仍任重道远。
二、对策思考
（一）努力实现法律规定和现实之间的统一，体现权力机关的地位和权威性
一要增强全社会的人大意识。我国五级人大代表中，乡镇人大代表占了百分之七八十。乡镇人大作用的发挥，对于人民代表大会这一根本政治制度的稳固，至关重要。强化乡镇人大的权威，必须跳出乡镇的范畴，把它置于人大的社会地位这样一个大命题下来考量。人大制度的作用发挥如何，最终取决于民众对人大的关切、支持程度。要不断提高民众的民主意识和人大意识，让选民了解他们选出的人大及其代表干了些什么，干得怎样。他们对人大的关心、支持、监督程度也将随之提高，人大制度便会深入人心。
二要争取和依靠党委的支持。强化乡镇人大的地位，必须坚持党委对人大工作的领导，全年工作思路、工作计划要报请党委讨论通过，重要的工作活动要及时向党委汇报。各级党委要树立一盘棋的思想，统揽人大工作，及时研究解决人大工作中存在的困难和问题，把人大工作与党委政府的工作同部署、同考核、同奖惩。在组织建设上，要做到人大干部与党政干部一视同仁，平等对待，尤其是在提拔、交流上更不能成为盲区。在排位上要按党委、人大、政府的顺序予以规范。
三要树立乡镇人大主席的权威。首先要求乡镇人大主席腰杆硬起来，要理直气壮去行使权力，树立“有为才有位，有为才有威”的理念。依法履行职责，充分发挥作用。其次要注意工作艺术，正确处理好本职工作与中心工作的关系，立足于本身职能，通过监督、支持、服务、参与，为本地经济社会发展创造一个良好环境。
(二)努力实现权力归属和行使主体的统一，体现权力机关的权威性
一要落实好乡镇人大对重大事项的决定权。必须使乡镇党委和政府认识到，决定乡镇范围内重大事项是人大的法定权力，使其自觉将重大事项拿到人代会上去讨论、决定。要实现这一目标，乡镇党委就要改变领导方式，由在人大之上和人大之外作决策，变为在人大之中作决策。
二要保证乡镇人大监督权的有效行使。首要一点是作为监督主体的人大，要克服所谓“人微言轻”的心理障碍，走出“监督难下手”的角色误区，做到敢于监督，善于监督。二要把握监督方向，突出监督重点。就是要服从和服务于经济建设中心，抓住群众最关心、反映最强烈的热点、难点问题开展监督。三要讲究监督艺术，做到工作程序和内容合法，善于依法行使职权。思路要与党委的中心任务同向，力求与党委的工作部署相协调。措施要与党委政府同力，支持和监督乡镇政府推进工作。出发点要与人民群众同心，最大限度地代表、维护和实现好广大人民群众的根本利益。
（三）完善机制，体现权力机关的规范性
一要提高乡镇人代会质量。一是在会期上，乡镇人代会要保证有两天时间，如果有选举任务，会期还应适当延长，以使代表能认真审议重大议题，有充足的时间提出建议、批评和意见。二要做好乡镇人代会的前期准备。会议报告要提前发给代表，并组织代表围绕报告进行调研，征求选民意见，从而改变部分乡镇人大代表开会不发言、发言不切题的现象。三要增强会议实效，乡镇人大主席团应尽可能让代表在会前把意见和建议提出来，充分利用人代会会议期间的特定氛围，协调乡镇负责人在会中及时答复和办理，增强办理效果。
二要解决乡镇人民代表大会机构设置问题。闭会期间乡镇人代会权力的行使存在相当长的空档期，给人大工作带来了很多不便。要弥补这一缺陷，建议：一是将主席团的法律地位明确为常设机构。二是根据宪法和法律的规定以及乡镇人大工作实际，将基层人大每年一次人代会改为每年两次，缩短会期间隔，以强化人大工作效能。
三要完善乡镇人大的工作运行机制。要建立主席团例会制度，主席团成员联系代表制度，办理代表议案及建议、批评和意见制度，组织代表视察制度，主席团工作考核制度等等。上级人大要加强对乡镇人大制度建设的指导，促使乡镇人大工作步入制度化、规范化轨道。
（四）发挥代表主体作用，体现权力机关的属性
一是重视提高代表素质。要真“选”，选出的代表应既具有履职之能，又具有履职之德，以胜任代表人民行使权力的重任。要防止把乡镇人代会变成干部会，使人民代表真正代表人民。要真“培训”，使每个代表尤其是新当选的代表在任期内至少培训一次。要真“压担子”，实行代表责任制，要广泛开展代表向选民述职活动，将代表履职情况置于选民的监督之下，增强其责任感、使命感。
二是要重视抓好闭会期间的代表活动。代表在闭会期间的活动，既是执行代表职务，也是知情知政，为出席大会审议各项议题做准备的过程。因此，要不断深化代表活动的内容，丰富代表活动的形式，提高代表活动的实效。要按照就近就地、便于活动的原则，建立健全代表活动小组，并制定活动计划，保证每个代表小组每季度至少活动一次。
三是要重视代表建议办理，切实提高办理实效。乡镇人大要从尊重代表民主权利、关注民生的目标出发，高度重视代表建议意见的交办、督办和落实工作，实行重点督办，跟踪问效，并在规定时间内答复代表，切实提高办理质量和水平，激发人大代表履职的积极性。
（作者单位：山东省菏泽市人大常委会）
