关于进一步发挥乡镇人大职能作用的思考

梁东明

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2011-03-04浏览字号: 打印本页 关闭窗口

    乡镇人民代表大会是我国人民代表大会制度的重要组成部分,是最基层的地方国家权力机关。它在加强基层政权、推进基层民主法制建设和政治文明建设中具有不可替代的地位和作用。经过多年努力,基层国家权力机关的作用越来越明显。但是,乡镇人大履行职权的整体状况,与宪法法律赋予的职能和不断发展变化的形势任务的要求,尚存不小差距,当前应主要从三方面进一步加强和改进。

    一、在不断的学习和实践中,筑牢人大意识,增长履职本领

    宪法和法律赋予乡镇人大在本行政区域内保证宪法和法律贯彻实施、审议决定重大事项、监督本级政府工作、选举产生乡镇国家机关领导人员等重要职权。乡镇人大的地位和作用勿庸置疑。然而,在一些乡镇人大干部中,仍然比较严重地存在着思想认识不到位、能力水平不到位、角色发挥不到位的问题。有的乡镇人大干部对乡镇人大的性质、地位、作用认识不足,认为乡镇人大工作可有可无,可多可少,是软任务,不是硬指标,思想上对乡镇人大工作存在消极情绪,缺少应有的重视;有的乡镇人大干部法律知识和人大业务知识欠缺,而学习的紧迫感和自觉性不足;有的乡镇人大工作错位,主要精力放在了直接抓经济工作上,和党委、政府一起抓点、包片、跑项目,“种了别人的地,荒了自己的田”。“三个不到位”的问题,在很大程度上制约了当前乡镇人大工作的深入开展,影响了乡镇人大职能作用的有效发挥。乡镇人大作为基层国家权力机关,其根本任务是加强基层社会主义民主法制建设,为促进本行政区域内的经济社会全面协调发展提供政治保障。乡镇人大工作是一门学问,它包含了政治、经济、社会、法律等多个学科的专业知识,是政治性、法律性、政策性很强的社会实践。因此,要深化对乡镇人大工作的认识,就必须在依法履行职责的实践中不断研究和学习,提高依法履行职责的责任感和使命感。党的十五大把依法治国确定为治国的基本方略,党的十六大把政治文明建设确定为全面建设小康社会的重要目标,我国民主法制建设的好形势,为乡镇人大工作的深入开展提供了坚实的实践基础和广阔的实践空间。乡镇人大工作者只有不断地在学习和实践中,增强人大意识,自觉地、主动地、有效地依法行使职权,注意探索基层人大工作的规律和特点,才能不断提高工作能力,增长履职本领,才能使乡镇人大的职能作用得到充分发挥。

    二、在正确把握好“三个关系”中,积极履行各项职权

    (一)把握好乡镇人大与党委的关系

    做好人大工作,离不开党委的重视和支持。乡镇党委是基层政权的领导核心,加强和改进党委对人大工作的领导,既是做好人大工作的根本保证,也是提高党的领导水平和执政水平的一个重要方面。第一,乡镇党委要把人大工作列入重要的议事日程。定期听取人大工作汇报,及时了解和掌握人大工作新情况,研究解决人大工作的实际问题,不断加强乡镇人大的思想和组织建设,保证乡镇人大工作能够充分体现人民群众的利益和意志,保证党的路线方针政策和国家法律法规的贯彻实施。第二,乡镇党委要支持人大依法行使职权,尊重人大的法律地位。凡是法律规定由人大决定的事项,要交由人大经过充分讨论,形成决议决定,充分发挥国家权力机关的作用,维护人大的权威。第三,党委通过总揽全局,协调人大与政府之间的关系,使权力机关和行政机关各司其职、各负其责,互相配合、协调一致地工作,提高乡镇政权运作效率。坚持党的领导,把握好乡镇人大与党委的关系,既要反对片面强调人大作用而削弱党的领导的倾向,也要防止和克服以党代政、削弱人大作用的倾向。乡镇人大与党委的关系是人民与党的关系的具体化。党委要加强和改进对人大工作的领导,并自觉地在宪法和法律的范围内活动,带头严格依法办事。乡镇人大要自觉地坚持和依靠党的领导,对党委的主张和建议,依照法定程序,认真负责地加以审议。经过充分审议,把党的主张变成国家意志。

    (二)把握好乡镇人大与政府的关系

    乡镇人大与政府的关系是监督与被监督的关系,这是我国政治制度决定的。人大应当支持政府的工作,但支持应以监督为前提。现在有种说法,叫做“人大对政府的错误行为进行监督”。这种说法是不全面的。人大应对政府的各项重要行为进行监督。只有通过监督,才能发现政府的哪些行为是正确的,哪些行为是错误的。在把握乡镇人大与政府的关系时,应避免出现两种现象:一种现象是不敢监督。原因是怕“得罪”政府领导人,怕“搞坏”与政府的关系。人大与政府的关系,不是个人与个人之间的关系,监督不是个人对个人的监督,而是代表人民利益和意志的国家权力机关对它所产生的行政机关的监督,是集体行使职权,是宪法和法律赋予人大的重大职责。另一种现象是,一部分乡镇人大对自身职责认识不清,工作中的行政行为比较严重,往往将人大工作与政府工作捆在一起开展,认为只要抓好经济工作,办成几件实事,赢得群众的赞扬,就是人大工作的成绩。这些做法,忽略了乡镇人大在基层民主法制建设中所担负的重大职责,在当前乡镇人大工作中具有一定的普遍性,必须加以重视和解决。

    乡镇人大在依法行使监督权过程中,既应敢于监督,还应善于监督。善于监督的涵义有三:一是善于抓住大事、要事进行监督。把监督的数量与质量统一起来,讲求实效。重大原则问题,必须依法进行监督;日常工作问题,不必吹毛求疵。二是善于在调查研究的基础上进行监督。通过调查研究,抓住问题的实质,指出产生问题的原因,提出解决问题的办法,既要看病,还要开方。有些代表缺乏深入调查,情况掌握不清,话说不到点子上,甚至说外行话,政府听了不服气,这种监督没有份量。有些代表抱怨:“不说白不说,说了也白说”。其实,“说了不白说,看你怎么说”。经过认真调查研究,说中要害,政府就会有压力,监督就能见效果。三是要善于运用各种监督方式开展监督。如定期听取和审议政府工作报告,开展视察、执法检查、评议、质询等活动,对这些监督方式,在实际工作中要灵活运用,切实达到帮助政府解决问题、改进工作的目的。

    (三)把握好乡镇人大与上级人大的关系

    上级人大与乡镇人大的关系不是领导关系,而是法律监督关系、工作联系关系和指导关系。这种关系,一方面给下级人大开展工作带来较强的独立性和自主性,一方面上级人大通过加强对乡镇人大工作的监督指导,能给乡镇人大强有力的支持和保障。上级人大可以采取多种方式加强与乡镇人大的联系,为乡镇人大提供指导帮助。比如,在对政府垂直管理部门实施监督时,上下级人大联合行动,有利于加大监督力度,增强监督实效。在工作业务方面,上级人大常委会可以组织乡镇人大之间进行经验交流,开展学习培训,邀请乡镇人大主席列席县级人大常委会会议,面对面指导工作、协调解决问题。在机构设置、人员编制等自身建设方面,乡镇人大也离不开上级人大的指导和支持。

    三、在努力加强自身建设中,促进乡镇人大工作规范化、制度化

    (一)选准配强乡镇人大主席

    选准配强乡镇人大主席,是做好乡镇人大工作的组织保证。乡镇人大主席是乡镇人大闭会期间的工作负责人,担负着联系代表、组织代表活动、反映代表和群众对本级政府的建议、批评和意见,督办代表大会交办的有关事项等重要职责。因此,乡镇人大工作成效如何,与乡镇人大主席的能力素质关系很大。要坚持把那些政治素质高、工作能力强、精神状态好、热爱人大工作又有一定基层工作经验的同志选拔到人大主席的岗位上来。目前,许多地方实行党委书记兼任人大主席的做法,从理论上讲有利于加强党对人大工作的领导,有利于提高人大工作效率,但在实践中,党委书记负责全面工作,往往不能把精力集中到基层民主政治建设上,如果专职副主席的作用再发挥不够,人大工作就难以开展。有的地方,配有专职主席,人大对群众反映和关注的问题解决得好,群众威信比较高。因此,兼任的做法需要进一步研究。在现有体制下,乡镇人大设专职主席更有利于乡镇人大工作的开展。

    (二)开好乡镇专题人代会

    地方组织法规定:地方各级人民代表大会会议每年至少召开一次。由于乡镇人大没有常设机构,乡镇人大行政区域一般不大,也便于召集会议,因此,乡镇除坚持每年召开一次人代会外,根据情况需要,适时召开专题人代会,及时讨论决定和解决一些涉及乡镇经济、政治、文化、教育、社会稳定、人事任免等方面的重大事项,对推动和保障基层民主政治建设和经济社会发展具有重要作用。我省磁县在这方面已经积累了一些成熟的经验,值得推广。召开乡镇专题人代会,一是在时间上要把握好及时性。凡是急切需要召集代表大会讨论解决的重大事项,应及时研究并召开会议,防止因会议的滞后给乡镇工作造成损失。二是在内容上要把握好专项性。专题人代会要突出“专”字,每次研究一至二个议题,防止议题过多,讨论审议不充分。三是要充分发扬民主,坚持走群众路线,确保专题人代会的民主性,保证决策的科学性和有效性。

    (三)充分发挥代表作用

    乡镇人大不同于县级以上地方人大,要有效地行使职权,仅靠乡镇人大主席或副主席的努力是远远不够的,必须采取切实有效的措施,把人大代表的积极性、主动性调动起来,着力提高人大代表素质,充分发挥人大代表作用。一是严格代表当选条件。应该说,乡镇人大代表的素质在逐步提高,但近年一些地方在乡镇换届选举中发生的“贿选”等案件,从一个侧面反映出代表素质存在的问题。有些代表的政治责任感不强,仅把“人大代表”当作荣誉头衔,难以代表选民利益。因此,当选代表不仅要有较强的议政能力,能够比较全面准确地评价政府及有关部门的工作,而且还必须具有高度的政治责任感和较强的主人翁意识,能够深入客观地了解反映社情民意,敢于讲真话、办实事,既要有参政议政之能,更要有参政议政之德。二是优化代表结构。选举代表时,要坚持人大代表的广泛性和代表性原则,注意增加来自生产一线的工人、农民代表(含个体私营户),适当减少干部代表人数,同时要掌握好党员与非党员、少数民族代表以及女性代表的比例。三是进一步加强代表工作的制度建设。健全和完善代表学习培训制度、乡镇人大主席联系代表制度、代表小组活动制度、代表联系选民制度、代表向选民述职制度以及对代表的激励机制等,同时,加大代表议案和建议、批评、意见的办理力度,为代表履职搞好服务,改善代表履职环境,激发代表履职的积极性和主动性。四是组织好代表闭会期间活动。要围绕经济建设、法律法规的贯彻实施,以及人民群众关注的社会热点难点问题,有计划、有步骤地组织代表开展视察、评议、执法检查和调研等活动,使代表作用的发挥向深度、广度拓展。对那些履职表现好的代表,要给予大力宣传和表彰,形成浓厚的履职氛围。

    (作者单位:河北省人大常委会研究室)

来源: 纪念地方人大设立常委会30周年文集 责任编辑: 苏大城
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