讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项，是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项极其重要的职权，如何界定重大事项，如何提高重大事项决策的科学化、民主化水平，从而有效行使决定权，一直是地方人大积极探索的问题。多年来，镇江市人大常委会在行使决定权等各个方面进行了积极的探索和实践，可以说是年年有进步，届届有发展。
一、行使决定权的探索与实践
（一）准确定位，把握主动
上世纪90年代初，镇江的一些重大问题，往往是通过市委常委、副市长联席会议来决定，人大常委会、政协主要领导只是列席会议。有些应当提交市人大常委会讨论决定的事项，也被这样的会议所代替。市人大常委会领导感到，必须依法理顺人大与党委、与“一府两院”的关系，回归人大常委会的决定权。党委总揽全局、协调各方。人大职责是通过法定程序将党委的正确主张和意图转变为国家意志，动员全体人民努力实现。地方人大常委会要始终坚持在党的领导下，有效地行使法律赋予的决定权，充分、真实地表达人民的意志，集中人民的智慧，代表人民的利益，让人民满意。
地方人大四项职权中，对镇江这样没有立法权的市来说，主要是决定权、监督权和任免权。市人大常委会领导认为，宪法和法律赋予地方国家权力机关对地方重大事项的决定权，就必须认真行使，否则就是失职。地方人大职权中，决定权是根本，在各项职权中起主导作用，只有抓好决定权，才能带动和促进其他各项职权的行使。基于这样的认识，市人大常委会在1993年至1996年，先后把长江镇扬河段的整治、城市交通、市场建设、大气环境治理、征润洲开发利用、市区港口改造、安居工程、镇江至禄口机场接线工程、现代化组合式港口城市建设等事关全市的近中期发展战略问题列为调研课题，进行可行性攻关研究，提交市人大常委会作出决定，交市政府付诸实施。实践证明，这些重大战略问题的调研、决定与实施，切合镇江发展的需要，对全局工作起到推动作用，市委满意，政府欢迎，也惠及人民群众。
（二）加强调研，打牢基础
深入实际，深入群众，全面了解情况，冷静客观地研究分析问题，是人大行使各项职权，尤其是行使决定权的前提和关键。人大常委会行使决定权，不能满足于“你报（告）我通（过）”，事后议论。为此，市人大常委会从调查研究入手，抓好决定大事的源头。多年来，市人大常委会发挥自身优势，开展专题调研。调研组由市人大常委会领导担任各课题组组长，汇集各方面专家学者和相关部门负责人。每项调研一般进行3至5个月，特别重大的课题用了近一年时间。调查研究的深入细致，论证工作的周密严谨，为人大常委会作出相应决议决定奠定了坚实的基础。如长江镇扬河段整治课题，收集整理了9年的长江水文工程资料，开展对12平方公里的水文、地形测绘；城市交通课题，组织了1000多人参加市区交通流量统计，填写了1700多份调查表，共200多万个数据；征润洲开发课题，组织测量人员，在芦苇滩吃住工作半个多月，绘制出12000亩滩涂的详图。还与本地和外地相关高校的科研单位建立协作关系，保证了课题调研论证的水平和质量。实践证明，调查研究和可行性论证工作的深入，不仅能有效地避免决策上的失误，而且能够很好地促进领导方法和工作作风的转变与提高。参与调研的人大干部，也拓宽视野，增长了才干。
（三）完善制度，规范行为
作为地方国家权力机关，人大及其常委会应当依法全面行使包括决定权在内的各项法定职权。开展重大课题的调查研究，就必须作出相应的决议决定。作了决定，还必须认真抓好实施工作。由于法律对重大事项的范围和讨论决定的操作程序并未作出具体规定，这就使地方人大常委会行使这项职权时感到不够理直气壮，也会因为没有规范而出现不作为或越权。为此，我市人大常委会较早地探索了制定讨论决定重大事项规定这一具有创新意义的工作。依据宪法和法律有关规定，经过总结经验，1996年4月，市三届人大常委会第二十二次会议通过了《镇江市人大常委会关于讨论、决定重大事项范围的暂行规定》。经过一年的试行，又于1997年8月，市三届人大常委会第三十次会议通过了《镇江市人大常委会关于讨论、决定重大事项的规定》。2003年9月，市五届人大常委会第六次会议又对“规定”作了进一步修订。“暂行规定”明确了十个方面的重大事项须经市人大常委会讨论、决定。主要有：市人大常委会和市人民政府向人民代表大会报告所提出的需要进一步调整研究的重大事项；年度计划和预算的调整，五年计划和远景规划的重大调整；有关议案和重要建议；事关人民群众切身利益，涉及面广，由市人大常委会组织调查研究的重大问题；城市规划中的重大调整变更；城乡建设和其它社会事业中需要由市人大常委会讨论通过的实施办法；授予荣誉称号；缔结友好城市关系；市人大常委会主任会议、市人民政府、市中级法院、市检察院提请市人大常委会讨论、决定的其它重大事项。除了这些定性的事项外，特别规定了一方面定量的事项，即需要地方财政拨款和预算外筹资，总额占市本级财政当年预算收入十分之一以上的重大基础设施项目，应经市人大常委会讨论，实施后作出专题报告。“暂行规定”出台后，使市人大常委会行使讨论、决定重大事项职权有了相对明确的范围，有了一个可以操作的制度，也使人大常委会与市委、“一府两院”在重大事项决定方面的职责相对明确，对规范和保障人大常委会行使决定权具有重要意义。在以后的两次修订中，基本保持“暂行规定”的框架，并根据有关法律和本地实际及外地经验，作了一些补充。通过反复实践与修改，使制度更加完善、规范，更便于有效操作。
（四）认真实施，跟踪问效
多年来，镇江市人大常委会坚持突出重点、少而精、抓大事、求实效、有影响的原则，紧紧抓住全市经济社会发展战略的制定、重大改革举措的出台、重大建设项目的实施等事关全局的工作，选准议题，深入调研，认真审议，科学决定，并坚持不懈狠抓落实，保证了人大常委会决定权的有效行使。近年来，对城市总体规划、建设园林城市、行政中心选址方案、城市总体规划修编、“十一五”规划、生态市建设规划纲要、南山风景区保护和南徐新城建设、北部滨水区工程建设等重大事项，在充分听取意见的基础上认真审议，作出决定，促进我市经济和社会事业全面协调可持续发展。1996年，三届人大四次会议上，12位人大代表针对丘陵地区大旱年仍有8.9万人饮水困难，涉及35个乡镇112个村委会的问题，提出“开发地下水、解决我市丘陵地区严重缺水问题”议案。市人大常委会作出决议，要求力争在“九五”期间基本解决。此后，三届、四届市、县两级人大常委会连续跟踪督办，三级人民政府共同努力，历时6年，投入1479.94万元，基本解决115个严重缺水村的水源问题，得到人大代表和人民群众好评。为了开发南山旅游，2006年，市人大组织课题组，就南山风景区管理体制和机制问题，进行专题调研，形成调研报告，常委会审议并作出《关于加快南山管理体制改革议案的决定》，推进了南山的生态、人文资源的保护和开发利用。2008年，围绕加快生态市建设的步伐，分别对“我市建设国家生态园林城市”和“加快推进乡镇区域供水”两件议案作出决议，要求市政府力争早日把我市建成生态园林城市。2009年3月，就人民群众普遍关心的“加强农产品质量安全检验检测体系建设，提高农产品质量安全监管能力”两件议案的处理意见进行审议，作出了决议。
多年的实践证明，地方人大及其常委会作出决议决定后，落实工作至关重要。我市人大常委会结合重大事项“规定”的落实和人大监督工作，制定了一系列工作制度。在实际工作中，把决定权和监督权结合起来，在人大领导的带领下，由人大常委会相关委、办、室牵头，认真抓好决议决定实施的跟踪监督工作，在政府及相关部门的努力下，有效推进了决议决定的贯彻实施。
二、几点体会
（一）必须坚持党的领导，服务于科学发展
中国共产党的性质和特点，决定了其在国家政权中的领导核心作用。党的十七大报告指出:“要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”党委要善于把党对有关国家和地方的重大事务的主张，通过法定程序变成国家意志，善于通过人大及其常委会依法履行职权，保证促进党的中心任务的完成。人大及其常委会要坚持在党的领导下行使职权，善于把党委的决策贯彻到决议决定中，实现党委的主张。实践证明，人大及其常委会只有坚持和自觉接受党的领导，才能充分发挥权力机关的作用。要主动关注大局、融入大局、推动大局，围绕地方中心工作行使重大事项决定权，把党委关于促进科学发展、构建和谐社会的重大决策变成地方国家权力机关的决议决定。在决定重大事项前，人大常委会党组要及时向党委请示汇报，取得党委的原则同意后再提交会议讨论决定；同时，要主动与“一府两院”沟通，使人大工作既能充分体现党委的意图和主张，又使工作更有针对性、实效性。我市每季度召开一次四套班子秘书长联席会议，每两个月召开一次人大与“一府两院”办公室主任联席会议，沟通情况、商量问题、落实工作，起到了桥梁纽带作用。
（二）必须坚持抓大事、议大事，突出重点
行使重大事项决定权，顾名思义，所讨论决定的事项，必须着眼于“重大”。人大决定权的内容应当是涉及本行政区域内带有根本性、全局性、长远性的事项，必须是人民群众普遍关注的热点、难点和具有较大社会影响的事项。这样，作出的决议决定，符合本地实际情况，有利于决议决定的贯彻执行，也体现了人大行使重大事项决定权的权威和效力。为了选准大事，应注意几条：一是始终立足于抓大事、议大事，做到有所为有所不为。二是宜少不宜多，决议决定少而精，这样便于集中力量抓好落实。如果逢事就要作出决议决定，太滥太多就容易造成轻重不分，而且容易越权。三是适度而不过细，因为决议决定是要“一府两院”贯彻执行的，“一府两院”会根据情况制定办法，采取措施。如果决议决定过细，容易出现“越俎代庖”。
（三）必须加强调查研究，使决议决定符合民意
人大及其常委会作为人民行使国家权力的机关，代表人民的利益，执行人民的意志，在决定重大事项时，必须考虑人民群众的要求、意愿、建议和意见，吸取其合理正确的部分作为决策的内容和依据。这样做，不仅是一般意义上的民主作风、群众路线问题，而是尊重和维护人民群众当家作主的权利，是提高人大决策水平并使决策民主化的关键所在。由于人大及其常委会作出的决议决定具有法定约束力和强制性，因此，在行使决定权的过程中，必须十分注重搞好调查研究，掌握第一手资料，使作出的决议决定更科学、民主、规范，更符合本行政区域经济发展实际，具有可操作性。特别是对一些重大建设项目，必须充分考虑财政的承受能力。如果调研和论证工作没有做好，作出的决定执行不了，就会削弱决议决定的权威。为使作出的决议、决定更符合民意，切实可行，我市人大常委会除组织专题调研外，还通过建立常委会组成人员联系代表制度，人大代表列席、公民旁听常委会会议制度等，使人大及其常委会在行使决定权的过程中能广泛听取各方面的意见和建议，保证了决策的民主化、科学化。
（四）必须真抓实干，注重落实
首先是抓好制度的落实。制定制度，是行使决定权的必要基础，但更离不开认真负责地开展工作。如果人大常委会在实际工作中不敢认真履行法定职权，那制度也可能成为一纸空文。我市讨论决定重大事项规定中对提交市人大常委会审议决定的重大项目明确了量化指标，过去就曾有部门想把重大工程化整为零。我们及时发现，并予以纠正。地方人大常委会只有敢于较真，才能保证地方重大事项及时提请和审议决定。另一方面，更要切实抓好决议决定的落实。人大及其常委会作出决议决定后，执行落实情况如何，直接关系到人大及其常委会行使重大事项决定权的效果，关系到人大及其常委会的威信。因此，要特别重视抓好决议决定的贯彻落实工作，这样才不致于使人大及其常委会行使重大事项决定权变成走过场，走形式。地方人大及其常委会作出决议决定后，应及时把决议决定内容向社会公布，并通过媒体广为宣传。同时，把决定权和监督权结合起来，做好对决议决定实施情况的跟踪监督，建立督查制度，加大督办力度，定期或不定期听取有关工作汇报，帮助政府解决难题，共同推进决议决定的实施。
（作者单位：江苏省镇江市人大常委会）
