从扬州市人大依法推进古城保护工作看发挥权力机关职能作用的历史进程

扬州市人大研究室

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2011-03-04浏览字号: 打印本页 关闭窗口

    从1984年至今26年来,扬州市人大持续关注扬州古城保护工作,为实现古代文化与现代文明的交相辉映,积极行使职权。连续六届市人大常委会,先后举行20次常委会会议,把扬州城市规划、建设管理和古城保护工作列为重要议题,认真进行审议,作出相关决定、决议10个,同时举行6次主任会议听取相关内容的汇报,上下联动组织代表评议1次,为依法推进古城保护工作发挥了重要的职能作用。

    一、督促搞好规划确定功能分区

    (一)通过第一轮城市总体规划

    扬州城市总体规划编制工作始于20世纪70年代末期。1983年,扬州实行地改市新体制。新成立的扬州市一届人大常委会,在百事待举之际,高度重视古城保护工作,将贯彻实施国务院城市规划条例的工作列入重要议事日程,督促市政府根据管理体制变化的新情况,抓紧总体规划的组织编制。1984610,市一届人大常委会第九次会议听取了市政府关于扬州市城市总体规划(19822000)的汇报。会议肯定了规划对扬州城市性质、规模和布局的总体设想,同意“继承悠久的文化遗产,保护历史文化名城,发展现代经济、文化,实现现代化城市”的城市发展原则和总体布局的功能分区。经过审议,会议通过规划,决定由市政府按省审批意见修改后组织实施。

    (二)按功能分区推动城市建设

    市人大立足于城市总体规划决议提出的“把保护名城、发展经济、建设现代化城市有机结合起来”要求,切实加强对规划实施工作的监督,支持政府按功能分区有序推进城市建设,连续三年每年都将贯彻实施城市规划条例和扬州城市总体规划的工作列入常委会议题,听取政府工作汇报,同时组织代表视察,提出意见和建议,并向人代会报告实施工作情况。在规划的指导下,扬州城市建设和管理工作取得了可喜进展,老城区保护工作起步良好,功能分区得到较好体现,东部、南部的工业区欣欣向荣,西部的文教区初具规模,北部的瘦西湖风景区得到较好保护。

    (三)抓好规划管理决议的实施工作

    为了进一步加强城市规划的管理力度,19891月,市二届人大常委会第六次会议重点审议了市政府关于执行城市总体规划和规划管理的情况汇报。会议肯定了三年多来实施总体规划的工作,指出了存在的突出矛盾和问题,并作出加强城市规划管理的决议,从维护规划的严肃性、加强领导、统一管理、抓紧完善规划、限期解决突出问题等方面提出了明确要求。会后,市人大针对群众反映较大的一些问题,多次组织委员、代表和市有关部门负责人一同实地视察,研究解决措施,督促做好决议的实施工作。6月下旬,市人大常委会召开主任会议,专题听取市政府贯彻加强城市规划管理的决议的情况汇报,要求政府进一步加强领导,如期完成总体规划的调整、完善及部分详细规划的制定工作,加快理顺城市规划管理体制,抓紧违章建筑的清理。7月上旬,市人大专题召开旧城改造问题座谈会,听取代表和专家意见,编发“情况反映”给市政府和有关部门,要求重视老城区中的盲目性开发现象,进一步强化规划意识,充分注意保护名城风貌,把历史文化名城建设好、保护好。

    二、完善规划确定新的城市发展战略

    (一)认真审议总体规划调整完善方案

    进入九十年代,随着城市化建设步伐的加快,城市总体规划的调整工作提上了议事日程。市人大从实际出发,将规划调整工作列入重点议题,坚持做到依法审议、依程序审批、审批后监督实施。19901月至199212月的3年间,先后举行4次常委会会议重点审议规划调整工作。

    19901月,市二届人大常委会第十三次会议,专题听取市政府关于贯彻加强城市规划管理的决议和调整完善城市总体规划情况的报告。会前,针对商品房开发中群众反映强烈的突出问题,专门约请市委、市政府负责同志到有关现场实地察看,提出进一步增强城市规划意识、正确指导旧城改造方向、维护古城风貌、整顿房屋开发市场等建议。

    11月,市二届人大常委会第十八次会议,以城市规划法为依据,再次审议扬州市城市总体规划完善方案,专题听取市政府调整方案的报告。经过认真审议,会议形成共识,确定改变以往“摊大饼”式的城市发展模式,实施跳出老城、建设新区的“东城西区、西进南下”城市发展战略。

    其后,市人大多次组织有关专家、代表对调整完善方案进行视察调查,加大监督力度,促进和帮助市政府完善调整方案。199111月,常委会第二十四次会议听取审议了市政府调整完善扬州城市总体规划工作情况的汇报,对调整完善方案中的一些重大问题提出了积极的建议和意见。

    为了实现古城保护与城市建设的协调发展,199212月,市二届人大常委会第三十三次会议,专题听取市政府关于适当调整老城区建筑物高度控制情况的报告。针对当时社会上关于扬州城是该“长高”还是“长大、长胖”的争论,会议审时度势,按照总体规划和名城规划的要求,坚持老城区一般地段建筑物高度原则控制在246层)的精神,对规划进行适当调整,同意对老城区边缘地带和局部地域,视城市环境和城市整体形象效果,适当提高建筑物高度。同时强调,调整建筑物高度,要注意与城市总体规划衔接,与保持发展历史文化名城的特色衔接。

    经过连续三年扎实、有序的工作,扬州城市总体规划的调整方案日趋完善,尤其是“东城西区、西进南下”的城市发展战略的确立和实施,既坚持了总体规划的主要原则、城市的基本特征和发展方向,为有效保护老城区,又适应扬州城市进一步发展的需要,逐步形成一个比较完整的新老城区协调发展、相互辉映的格局,开辟了广阔的发展空间。

    (二)坚决拆除违章建筑

    对个别严重违反规划规定的违章建筑,市人大从维护规划的严肃性和保护名城的大局出发,坚决依法监督纠正,绝不手软。1992428市二届人大常委会第二十七次会议举行期间,10名委员联名提出了《关于严肃查处荷花池三角地带违法建筑问题的议案》,要求严肃查处荷花池三角地带的违法建筑。对此,常委会提出专题审议意见,要求市政府予以纠正。会后,在常委会的督促下,经过近半年时间的反复工作,这一违法建设问题得到了严肃纠正,擅自增建的一幢二层串楼被拆除,另一幢办公楼由三层改为二层。由此,老城区的建设管理工作得到大力推进,拆除违章建筑2万多平方米,环球商场东侧停车场被占和黑天鹅商场擅自增加建筑层高等问题也得到了解决和纠正。

    (三)审议第二轮城市总体规划19962010

    为了适应全面编制城市分区规划及各项专业规划、各类详细规划的要求,根据省政府的统一部署,市政府于1994年开始进行新一轮城市总体规划的修编工作。199764,市三届人大常委会第二十八次会议听取并重点审议了市政府关于扬州市城市总体规划修编情况的汇报和扬州市城市总体规划(19962010)主要问题的汇报。会议对规划内容提出了积极的修改意见,要求政府尽快制定分区规划和详细规划,深化专业规划,严格执法,加强规划管理。经过审议,会议通过关于扬州市城市总体规划(19962010)的决议。此规划于199910月经省政府批准实施。

    三、加大监督力度 不断推进依法保护古城

    (一)评议规划工作加大执行力度

    在即将跨入新世纪之际,伴随着城市化建设的快速推进,老城区一时出现无规划拆建和不按规划拆建的现象,给古城保护带来严峻压力与挑战。市人大高度关注城市建设中的突出矛盾和热点问题,采取新的举措,加大古城保护力度。19994月,在党委、政府的支持下,市四届人大常委会决定开展代表评议城镇规划工作,以进一步加强对城镇规划工作的监督,充分发挥规划在城市建设中的纲领作用,推动城市建设管理进一步走上法制化、规范化轨道。

    当年6月中旬召开的评议大会上,评议代表在肯定成绩的基础上,对规划相对滞后、管理体制不顺、城市基础设施规划缺乏超前意识、规划管理力度不够等问题提出严厉批评。12月,市四届人大常委会第十四次会议将评议中梳理出的5方面28个重点问题的整改情况列入议题,形成审议意见。经过近一年的工作,整改取得阶段性的成果。

    (二)作出硬性规定,遏制老城区无规划拆建

    为了进一步深化认识,保护名城、发展旅游、促进扬州经济发展,20005月,市人大组成专题调研组到苏州、杭州、丽江等历史文化名城调研,并形成专题调研报告。针对当时20多家房地产开发商竞相挤在老城区搞开发的严重情况和外地保护历史文化名城的成功经验,调研报告建议要高度重视扬州历史文化名城的珍贵价值,解决“老城区不拆,街道不拓宽,会影响交通”,“历史街区危房多,基础设施差,会影响老百姓改善生活”等片面认识,坚决防止和纠正老城区“大拆大建”的现象,加大对古城整体性保护的力度,加快制定扬州历史文化名城保护规划,为古城保护提供法制保障。调研报告得到市委、市政府负责同志的重视,市委书记作出批示,要求政府及有关部门进行专题研究,结合扬州实际,制定落实方案。

    200010月,市四届人大常委会第二十次会议,听取并审议了市政府关于发展旅游业的情况汇报,作出加快旅游业发展的决议。决议提出要坚定贯彻“高标准保护古城,高起点建设新区”的战略原则,真正把扬州建设成为古代文化与现代文明交相辉映的名城。针对老城区突出的无规划拆建现象,决议强调,老城区控制性详细规划要在2001年编制好,报市人大常委会审议后分步组织实施。此项规划出台前,除经市规划委员会批准的个别危房改造外,老城区内拆建工程全部暂时停止。在市委的大力支持和市政府的积极配合下,市人大多次组织代表视察和检查决议的实施情况,加大监督检查力度,老城区内随意拆建的现象得到了遏制。

    (三)严格规划出台程序,编制老城区控制性详细规划

    加强旅游业发展决议的贯彻实施,促进了老城区控制性详细规划和新区建设规划的制定进程。常委会要求政府及规划部门在起草控规的过程中,必须经专家论证、社会公示、市规划委员会审查、与市政协民主协商,再经党委认可后报市人大审议决定的程序进行,既规范了规划编制工作,也提高了规划编制水平。市政府认真落实决议精神,将编制老城区控制性详细规划的工作列入政府重要议事日程,加强领导,充实力量,加快老城区规划编制工作。

    20031月,扬州老城区2号(东北)、3号(北)和93个街坊的控制性详细规划,作为第一批规划成果摆在出席市四届人大常委会第三十八次会议的组成人员面前。经过审议,会议通过了《关于老城区三个街坊控制性详细规划的决议》,要求市政府严格按规划逐步组织实施,确保古城保护与整治工作积极稳妥地进行。

    20033月,换届后的市五届人大常委会举行第一次会议,将审议老城区街坊控制性详细规划的内容列入常委会重要工作议题。20037月、20049月和200411月,市五届人大常委会先后三次听取和审议市规划局关于老城区街坊控制性详细规划编制情况的汇报,作出相应的决议。至此,扬州老城区12个街坊的控制性详细规划,历经3年终于全部编制完成并获市人大常委会审议通过。与此同时,新一轮扬州市城市总体规划(20022020)和新城区控制性详细规划也在2003年经市人大常委会审议通过。

    (四)跟踪监督检查,确保古城保护规划认真实施

    20081月,市六届人大常委会选举产生,3月,常委会第二次会议即将古城保护与建设情况列为重点审议议题。面对这个广大市民普遍关注的热门议题,常委会决定进一步扩大常委会的开放度,让广大公众参与到常委会的审议中来。会前的专题调查直达基层群众,委托统计局城调队对老城区200户家庭进行入户调查,征求对老城区保护工作的意见和建议。常委会调研组的调研报告配发城调队的统计分析报告,并将市民群众的110条具体意见原汁原味地附后,作为审议参阅材料。会议实行网络视频直播,2800多台电脑通过扬州新闻网、中国扬州、百姓生活、扬州热线等4家网站,点击会场网页,万名市民适时关注,并通过网络互动,参与常委会。

    四、几点思考

    扬州市人大常委会推进扬州古城保护工作的实践表明,人大及其常委会在地方政治、经济、社会事业发展中有着不可或缺的重大作用,关键要抓住以下几点:

    1.要代表人民群众的根本利益,在全局性、长远性的重大问题上发挥作用。20多年间,扬州市人大常委会本着对人民高度负责的精神,立足长远,把握大局,抓住根本,长期不懈,努力作为,为保护好扬州历史文化名城,推进扬州社会、经济的整体协调持续发展,发挥了积极的重要作用。这说明,人大及其常委会是民主选举产生的国家权力机关,以代表和维护人民群众的利益为重,对人民负责,是人大工作的根本出发点。人大没有自身利益,有责任也有条件做到从全局和长远考虑,抓住事关经济社会可持续发展的大事,积极行使法律赋予的职权,切实维护好人民群众的根本利益和长远利益。这样做,既是人大义不容辞的职责要求,也是人大为民执法、为民谋利、为民造福的优势所在。

    2.要充分调查研究,广泛吸纳民意,实行科学民主决策。人大常委会要代表人民行使好职权,必须广泛反映民意、集中民智,建立完善的调研和决策机制,提高决策的民主性和科学性。扬州市人大常委会在古城保护工作中,始终抓好调查研究这个首要环节,每次活动都认真听取代表和群众意见,又充分征求专家、学者意见,并组织专题考察、查阅各种资料,使调查报告内容详尽,建议科学合理、切实可行。在此基础上,常委会会议进行充分讨论,提出审议意见,或作出决议决定,提出切合实际、便于政府实施和人大监督的决策意见。这个过程的制度化和规范化,能有效提高人大工作成效,也能支持政府做好工作,提高科学民主决策水平。

    3.要注重职权的综合运用和形式方法的多样,保持工作的连续性。要提高人大工作成效,必须积极行使和综合运用人大的各项职权,采取多种形式和手段,并保持工作的连续性。扬州市人大常委会在推进古城保护工作中,从提高实效出发,认真行使法律赋予的监督权和决定权,坚持在方式方法上与时俱进,不断加以改进,如既听取和审议政府工作报告,又组织人大代表视察调查,既开展评议活动,又组织专题调研,既充分发挥组成人员的作用,又注重扩大公民的民主参与,既对重大问题作出决议、决定,又对突出问题行使刚性监督手段,既有明确的年度目标,又注意接力式地开展工作,20多年常抓不懈。这样做,不仅促进对重大事项形成共识,也有力推动工作的规范化和制度化,提高了人大工作的成效。

    4.要严格依照法律规定和法定程序履行人大职权,积极推进政府依法行政。保证宪法、法律、行政法规和人大决议的贯彻执行,是人大的首要职权,也是人大工作积极作为、树立权威的基础。在古城保护工作中,扬州市人大常委会既注重内容的合法性,也严格遵守程序的法定性,坚持依法开展监督工作,依法决定重大事项,必经的程序和环节一个不少,同时努力推进政府开展依法行政工作,做到重大事项该向人大报告的要及时报告,该报送人大审议决定的要及时报送,并待决定后再执行。这样,不仅能有效提升人大工作水平,树立人大权威,也可积极推动政府增强法律意识和人大意识,促进政府工作走上依法行政的轨道。    

来源: 纪念地方人大设立常委会30周年文集 责任编辑: 苏大城
print  close  top
相关文章