10 月21 日，十二届全国人大常委会第五次会议开幕，会议继续审议环境保护法修订草案。全国人大法律委员会副主任委员张鸣起作修改情况的汇报。摄影/ 盛佳鹏
在刚刚结束的十二届全国人大五次会议上，环境保护法完成了第三次审议。由“修正案草案”变为“修订草案”，三审稿给我们最大的信息是环保法从最初的“小修小补”转变为全面深入的修改。
两次审议伴随着两次公开征求意见，这在以往全国人大及其常委会制定、审议法律案中并不多见。环境是我们赖以生存的家园，保护环境就是保护我们自己。日趋严峻的环境危机和国人不断提升的环境意识使得环保法的修改在全社会获得广泛的参与。
修订草案采纳了部分征集的意见，调整了公益诉讼主体范围，更加强调政府责任，增加了环境违法成本，强化了环保部门执法手段。“越改越好”，“有较大进步，有些理念和规定是值得肯定的。”审议中许多委员对修订草案给与了积极评价。
进一步明确和强化政府责任
环境问题源于社会成员对环境的不科学使用，其解决也依赖于所有的社会力量，国家、法人及其他组织和个人概莫能外。其中，政府在社会中居于主导地位，无论政府是否是环境污染或环境破坏的始作俑者，都应当履行保护环境的责任。这种责任不能仅仅停留于口头表示, 更有赖于一种责任制度的安排。作为环境保护领域的基本法，环保法在修订过程中必须明确政府责任并制定严密的制度确保政府责任落到实处。
在征求意见和审议过程中，常委会委员、社会公众对有关政府责任的制度设计提出了许多建设性意见。而在修订草案中，相关内容从多方面得到了体现。修订草案增加规定 ：“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。”“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”
为进一步处理好经济发展和环境保护之间的关系，修订草案增加规定 ：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织拟订经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”
为进一步落实政府责任，修订草案完善了环境保护目标责任制和考核评价制度，把环境保护目标完成情况放在考核的突出位置，在二审稿的基础上增加规定 ：“考核结果应当作为对考核对象考核评价的重要依据。”
为体现国家机关在环境保护中的表率作用，修订草案还增加规定 ：“国家机关和使用财政性资金的其他组织应当使用节能、节水、节材和有利于环境保护的产品、设备和设施。”
关于环境考核评价问题，黄小晶委员希望能够进一步明确，“要建立地方领导任期环境保护审计制度并向全社会公开，作为政绩考核的重要内容。”“一是中期审计，二是任期审计，这两条都应该有，现在在环境保护的问题上，作为地方领导负主要责任，环境搞得好不好，在你这任上是优了还是恶化了，可以比较明显地看出你这一任的执政理念。”
调整公益诉讼主体范围
在审议和征求意见过程中，扩大公益诉讼主体范围一直是呼吁的热点。但也有意见认为环境公益诉讼主体不宜过宽，对环境违法造成的损害，可通过行政执法、刑事制裁和有关受害人提起民事诉讼等多种渠道予以救济，环境公益诉讼是一种补充的救济措施。
修正案草案二审稿将公益诉讼主体范围限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”，修订草案将其调整为“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”。
到底是范围扩大了，还是“换汤不换药”？有专家表示，符合三个限定条件的环保组织基本只有带“国”字头的，而民间环保组织基本被排除在外，该调整并没有在多大程度上扩大诉讼主体的范围。
在分组审议中，一些委员认为目前的规定太过严苛。
李路委员表示，依照现在的条文，“在国务院民政部门登记”就排除了在地方民政部门登记的社会组织，仅仅由全国性的环境保护公益组织提起诉讼，忽视了各地区的差异性，而且全国性的组织对于基层发生的环境违法行为很可能鞭长莫及和力不从心 ；“信誉良好”在实践中存在如何认定的问题，若由受理案件的法院认定，又缺乏科学性。
任茂东委员建议，“不要一下子把公益诉讼的主体限制得这么窄，如果还没有成熟的考虑，可以只作原则性规定，不要一刀切。”
刘政奎委员建议，可将诉讼主体扩大到省级环保社会组织，而且“只要是合法注册的社会组织都可以提起诉讼”。
莫文秀委员则建议直接沿用民事诉讼法第55 条的规定，“这样相关法律衔接一致，范围也适中，是不是更加妥当一些。”
赋予环保部门执法手段
修订草案增加规定 ：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以依照有关法律的规定查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物的设施、设备。”
这意味着地方环保部门可能第一次会有执法权。
当前我国环境执法监督力量薄弱，法律赋予的环境执法权限不足，对拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏必要的查封、冻结、扣押、没收等行政强制手段，只能申请人民法院强制执行，造成环境执法疲软，有法难依。
增加查封、扣押强制权，执法人员就可以当场制止企业排污行为，可以大大提高工作效率。同时，当场查封扣押，可以固定排污的证据，涉及刑事责任的，便于公安机关取证。另外，行政复议期间，违法排污不停的局面将得到遏制，反复执法的问题也能得到改善。
好处多多，但真正落到实处也难处多多。环保部监察司副司长陈善荣就表示，查封、扣押也是一把“双刃剑”。如果仅仅只是给出简单的可以查封、扣押，而没有其他配套政策的话，也有激化矛盾的可能，反而导致工作难度加大。
进一步明确生态保护补偿机制
生态保护补偿机制是落实环境保护工作任务的一项重要举措。为进一步明确生态保护补偿机制，修订草案增加规定，“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。”“国家鼓励和引导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”
“写得比较明确，但是我觉得写得还是软了一点。”黄小晶委员建议一定要有硬性规定， “强调按照市场经济规律办，但是在现在的体制下，让上下游的地区去协商，按照市场经济规则来协商怎么补偿，这几乎是不太可能的，或者说是非常困难的。”
“生态补偿方面，也应纳入全国一盘棋考虑，纳入国家战略层面考虑”，全国人大代表江香梅强调。“现在国家生态公益林，国有林的补偿标准，一亩地一年就是5 元钱，集体林的补偿标准是10 元钱。南方一根竹子可能是二十块钱，一亩地一年的竹子可能达到几十根。这一补偿标准，从实施以后到现在，多少年都没有改变过，如果不加大补偿力度，保护就
是空话。”
增加对直接责任人员的人身处罚
“违法成本低，守法成本高”是我国环境污染事件频发的一个重要原因。修正案草案二审稿增加了“按日计罚”的规定，这是一个很大的突破，也是世界各国目前通行的做法。
关于人身方面的处罚规定，修订草案作了进一步修改 ：“企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、高压灌注或者篡改、伪造监测数据等逃避监管的方式排放污染物，或者生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，造成环境污染事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任 ；尚不构成犯罪的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条的规定予以处罚。”
虽然违法成本已经大大提高，但是在审议中一些委员仍然觉得“不给力”。“推到治安管理处罚法上，这样的做法是不合适的。” 侯义斌委员指出，“由于在环境保护的责任问题上治安管理处罚法不会有非常明晰的规定，在专门的环境保护法里没有讲到相应责任，也没有讲相应的处罚标准。”
陈吉宁委员也表示，尽管三审稿已有不小进步，但在法律设置上仍有漏洞，存在比较突出的执法成本高、违法成本低的问题。 以处理“未批先建”项目为例，“目前的罚款最高限额是20 万，没有任何用处。一个大项目上亿甚至十几亿，20 万的罚款额度是九牛一毛，也没有办法追究责任人的法律责任，这个现象已经成为环境执法中十分突出的问题。” 他建议增加对“未批先建”的处罚内容并提高处罚力度，要明确未批先建的法律处罚依据并且大幅度提高惩罚的限额，“建议用总投资额的比例，比如1%—5% 作为罚款额度”。
直面环境危机
哈尔滨雾霾致使全市中小学停课，就在环保法三审之际，不断发生的环境事件像警钟声回旋在雾霾缭绕的上空。
虽然已是三审，但是常委会委员的发言热度丝毫不逊于前两次审议。
杜黎明委员建议在草案中应该明确公民享有在良好适宜的环境中生活和工作的权利。“国务院发布的《国家人权行动计划（2012 年—2015 年）》中，将环境的权利作为七项公民的经济、社会和文化权利之一，而我们现在的草案里讲到个人有保护环境的义务，但是通篇都没有讲个人的环境权利。大家都知道，权利和义务是相对应的，我认为在环保法里既要讲义务，又要讲权利。”“这样既为整部法律找到权利的核心，即以保障和维护公民环境权为起点和归宿，又显示了我国保护和改善环境的决心，也是我们履行国际义务和保障人权的体现。”
“环境保护法已经执行二十多年了，中国的环境状况出现了很多新的变化，环保法修订应适应这些变化。” 王毅委员指出，“我们对未来环境状况的判断是，未来十至二十年中国处于区域性、流域性复合污染的格局，这样我们在环境污染治理的思路上，就要从综合的、区域性和流域角度，考虑创新性制度安排来解决跨行政区污染问题，例如设置环保部门的区域、流域派出机构。还有消费领域的污染也是新的不断上升的问题，比如汽车尾气排放，过去考虑不多，因此，消费领域的污染治理要有完善的制度安排。再有一些新的概念，比如环境健康、生态系统服务、环境整体性等新的理念，如何在环保法的修改中引进来，这都是环境保护法修订必须要面对的挑战。”
“草案总的来说很好，我想增加一处，也就是‘生态红线’的问题。” 艾斯海提·克里木拜委员表示。“生态红线对于维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要的战略意义，必须实行严格保护的国土空间及其界限。”他建议在第24 条后增加1 条，“各级地方人民政府应当定期组织开展生态状况调查，在重要生态功能区，陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，制定并实施有利于生态保护的生态红线管理制度。”
“现在社会上认为环保法是一部最大的软法，之所以是软法，我认为根本的还是制度设计。”辜胜阻委员指出，环保法迫切需要强化“第三方”的监督主体责任。“现在我们靠两个主体，一个是政府，一个是企业，现在靠政府管企业。政府需要税收，但是那些污染大户往往又是税收大户，在这样的情况下，光靠政府和企业这样的二元主体治理，是很难把这部法变成一部硬法的。”
修订草案第29 条增加了土壤环境保护的内容，王庆喜委员认为，“还不够，还要加上地下水的环境保护内容。”“我们现在对大气污染、水污染、土壤污染已经高度重视了，尤其是当前的大气污染。但如果把大气污染源控制住，一阵风、一场雨也就解决了，可是土壤和水的污染，治理起来就非常困难了，而地下水源的污染治理那是难上加难。现在经常发生有不法企业往地下注入污水，所以这个问题必须引起我们的高度重视。”
王胜明委员认为应加强人大对环境保护工作的监督。“草案第23 条规定县级以上政府应当定期向本级人大报告环保工作，建议环境污染严重的地区，应当每年报告，至少五年要报告两次。”刘政奎委员建议应明确为“每年”或者“每两年”。
一些委员还提出了修订草案未包含的一些内容，比如建立环境监理制度、环境公害救济制度、环境责任保险制度、环境污染防治基金，增加环境功能区划、海岸保护内容、行政公益诉讼规定。
由于环境保护法修订案草案是在十八大之前拟定的，对十八大决议中关于生态文明、生态红线以及主体功能等内容都未能充分体现，虽然已过三审，但后期仍有一定修改空间。
“这是一个巨大的挑战，也是一个能够改善我国环境问题的历史机遇。”“这部法律关系到我们每个人和子孙后代，因此修改法律必须要精雕细刻，才无愧于人大的立法责任。”任茂东委员说出了委员们的心声。（本刊记者／彭东昱）
