对法律实施情况进行检查，是全国人大常委会依法行使监督权的重要方式和经常性工作。新一届全国人大常委会首次执法检查将关注的目光投向了实施7 年的可再生能源法。

全国人大常委会领导对这次执法检查非常重视，张德江委员长专门作出重要批示 ：“要通过执法检查，督促可再生能源法的实施，鼓励体制机制和科技创新，完善政策措施，促进可再生能源产业健康发展，为保护和改善环境、推动经济社会可持续发展作出贡献！”

“2005 年法律的及时出台推动了产业的迅猛发展。但随着发展的不断深入，中国的可再生能源在成长中也面临许多新情况新问题，目前整个行业增长速度趋缓，迫切需要及时支持和引导。此次执法检查恰逢其时，来得正是时候！”在执法检查一线，执法检查组听到这样迫切的声音。

目前，执法检查组关于检查可再生能源法实施情况的报告正在紧锣密鼓的准备中，并即将提交今年8 月底召开的十二届全国人大常委会第四次会议审议。

有人评价，2005 年通过的可再生能源法为中国可再生能源的发展带来了第一个春天。如今，中国以风能和太阳能为代表的可再生能源在蓬勃发展中遇到了一些亟须解决的上网、消纳、补贴到位、科学规划等问题，进入了产业调整期。相信在全国人大和政府的共同推动下，中国可再生能源将迎来发展的第二个春天，中国可再生能源发展之路将越走越好。

新一届全国人大常委会首次执法检查：聚焦可再生能源法

2005 年通过的可再生能源法，为可再生能源发展提供了重要的法律保障。根据全国人大常委会2013 年监督工作计划，为检查和推动可再生能源法的贯彻实施，今年5 月至6 月全国人大常委会执法检查组对可再生能源法的实施情况进行了检查。

据执法检查组介绍，此次执法检查将法律确立的基本制度、法律规定和监督措施等的执行和落实情况，以及影响可再生能源发展的突出问题等作为重点，努力从完善法律、政策等方面，进一步推动可再生能源产业的持续健康发展，确保执法检查工作取得实效。

6 月5 日，执法检查组召开第一次会议，听取国家能源局、财政部、水利部、农业部关于贯彻实施可再生能源法情况汇报，科技部、住房和城乡建设部、国家海洋局、国家电网公司、中国华能集团公司、中国国电集团公司提供了书面汇报材料。6 月下旬，检查组分成3 个小组，分别由陈昌智、沈跃跃、张平副委员长带队赴甘肃省、江苏省和内蒙古自治区进行了执法检查。同时，全国人大常委会委托北京、河北等11 个省（区、市）人大常委会分别对本行政区域内可再生能源法的实施情况进行检查。

“目前，我国高投入、高能耗、高排放的传统发展方式，过度依赖传统化石能源的生产和消费方式没有根本转变，在经济快速增长同时也付出了很高代价，资源和环境压力日益增大。2012年，我国能源消费总量已达到36.2 亿吨标煤，石油对外依存度已达到58.3%，能源资源供给矛盾变得十分突出。”执法检查组向记者强调此次执法检查的宏观背景与现实意义。“这都要求我们从全局和战略高度，充分认识贯彻实施可再生能源法、加快发展可再生能源的重要性与紧迫性。”

人大主导立法 ：可再生能源走上法治之路

时间回到8年前。2005年2月28日，可再生能源法在十届全国人大常委会第十四次会议上获表决通过，并于2006年1 月1 日起正式实施。2009 年12 月，可再生能源法进行了修正。评价称，该法的颁布与实施，在我国可再生能源发展史上具有里程碑意义，标志着我国可再生能源进入依法发展阶段。

“国家鼓励和支持可再生能源并网发电。”“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，推动可再生能源市场的建立和发展。”“电网企业应全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。”……舆论认为，可再生能源法用简练的语言为可再生能源在中国的迅猛崛起构建了一个积极的法律框架。

据曾参与可再生能源法立法工作的国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任李俊峰介绍，这部法律充分体现了人大主导立法，即全国人大环资委、全国人大常委会法工委在法律起草过程中进行了全方位的科学调研，并由全国人大形成法律草案。而且在法律制定过程中，全国人大还与来自其他国家政府、产业界和非政府组织的各方专家就立法草案进行了多次探讨。开门立法不仅带来了程序透明，也有助于法律将各方意见充分吸纳其中。

“可再生能源法的及时颁布主要作用是打破了可再生能源发电上网、电价和电价补贴等主要发展瓶颈，全面提振了社会各方面发展可再生能源产业的信心。”全国人大环资委相关负责人告诉记者，法律中相关制度的确立和法律的及时实施极大促进了可再生能源的蓬勃发展。

记者了解到，法律在起草、修改过程中，借鉴了世界多国可再生能源的发展经验，特别针对可再生能源成本高、市场竞争力弱的问题，对政府、市场与社会在可再生能源发展中的责任与义务，进行了突破性的制度设计。

法律主要确立了四项制度。一是总量目标与发展规划制度，即对可再生能源发展提出总量目标制度，通过制定规划引导社会投资，推进市场发展。二是强制上网和全额保障性收购制度，即在我国目前的电网体制下，确保可再生能源电力可以及时上网和优先调度。三是实施分类上网电价制度，即根据不同的可再生能源发电平均社会成本，分别制定相应的电价。四是费用补偿和发展基金制度，即落实全民义务和国家责任相结合的原则，使可再生能源电价超出常规能源电价的费用在全国电网分摊。同时，国家建立可再生能源发展专项资金，专门用于费用分摊制度无法涵盖的领域。2009 年修法将电价附加资金和专项资金合并为可再生能源发展基金。

从世界各国可再生能源发展经验看，政府是可再生能源发展的重要推动力量，法律法规和政策支持是可再生能源发展的有力保障。“正是可再生能源领域法律制度的明确，行业的发展才畅通、盈利预期才清晰。可再生能源法在推动中国可再生能源产业腾飞上发挥了巨大作用。”

内蒙古赤峰达里风电场。图/CFP

立法助推可再生能源加速跑

从2006 年实施至今已逾7 年，可再生能源法实施情况如何？“实施可再生能源法意义重大、成效显著，可以说立法是可再生能源加速跑的助推器!”在甘肃、江苏、内蒙古，执法检查组所到之处都能听到这样的声音。

在国务院有关部门积极制定配套规章政策、各地及时出台地方法规政策的合力下，法律的实施极大推动了我国可再生能源开发利用全面、快速、规模化发展。数字可以鲜明地体现法律实施7 年带来的巨大变化。继本世纪初我国水电装机规模超过美国跃居世界第一之后，2012 年我国风电装机也超过美国，升至全球榜首。在以水电、风电为主的可再生能源领域，我国发电装机规模雄踞世界第一。

截至2012 年年底，我国水电装机容量2.49 亿千瓦，风电并网装机6300万千瓦，太阳能光伏发电装机650 万千瓦，太阳能热水器总集热面积2.58 亿平方米，浅层地热能应用面积3 亿平方米，各类生物质年利用量3000 万吨标准煤。全国可再生能源年利用量约占一次能源消费总量的9%。可再生能源发电装机规模占总发电装机比例已达28%，比2005 年提高了5 个百分点。在国家电网调度范围内，2006 年到2012年我国风电并网容量年均增长76%。太阳能、生物质能、地热能的利用，也从能源大舞台的幕后走到台前。

目前，我国可再生能源产业市场竞争力明显提升。已基本形成涵盖可再生能源装备制造、技术研发、监测认证、配套服务的完整产业链，是全球最大的水电机组、风电设备、光伏电池和太阳能热水器制造国。

中国正在从倚重传统煤电的国家，转变为可再生能源利用的积极推动者和卓有成效者，而且可再生能源产业的发展已成为中国新的经济增长点。这期间可再生能源法发挥的推动和导向作用功不可没。

全额收购制度面临上网难和弃风困局

执法检查组在检查一线不仅看到了成绩，也敏锐地发现了问题。检查组了解到，江苏省实现风电、光伏发电和生物质能发电等可再生能源发电100%全额消纳，但同属于“三北”地区的内蒙古、甘肃两省区却共同面临风电、光伏发电装机容量就地消纳不足、外送通道建设滞后的困境，“弃风弃光”“弃风限电”问题日益突出。

可再生能源发电全额保障性收购制度是可再生能源法规定的一项重要制度。2009 年12 月，全国人大常委会对可再生能源法进行了修改，修改的重点就是明确了“全额保障性收购”，推行强制上“网”。

但从内蒙古执法检查的情况看，由于风电、光伏发电装机容量的快速增长，法律规定的全额保障性收购制度执行不到位，风电发电上网和消纳出现了很大困难。弃风问题成为当前影响内蒙古风电发展的突出矛盾，极大地影响了地方发展可再生能源的积极性。

检查组在甘肃省看到，法律规定的全额保障性收购制度未能有效落实。可再生能源发电普遍存在利用小时数少、效益低的状况，国家在甘肃省重点培育的千万千瓦级大型风电基地和光伏电站集中开发地区面临的限电形势更加严峻。同时，甘肃省电网规划和建设总体上明显滞后于可再生能源发展。可再生能源发电受到河西到主网最大交换能力只有330 万千瓦的限制，特高压直流外送通道建设滞后。检查组了解到，甘肃省弃风达到30% 左右，光伏发电的问题则更为严重。

事实上，目前风电、光伏发电、小水电都出现送出和消纳的问题，尤以弃风问题最为严重。据统计，2012 年全国弃风超过了200 亿千瓦时，占实际发电量的20% 左右。可以这样描述我国可再生能源发展的现状 ：一方面，风电等可再生能源快速发展，我国成为世界第一风电大国 ；另一方面，随之而来的弃风问题愈加严重，风电利用效率显著下降。

记者在采访中了解到，我国存在严重的风电站规模大而电网容量小、电网建设水平弱的问题。随着我国风电、光伏等可再生能源装机的快速攀升，配套调峰电源建设和电网建设都必须跟上。

对此，检查组针对性提出建议，应尽快出台全国电网发展规划，加强配套电网和跨省区输出通道建设，提高输送能力，保证可再生能源开发、输送、利用多个环节的健康、协调发展。同时建立分布式能源电力并网技术支撑体系和管理机制，实现分布式发电直供及无歧视、无障碍接入电网，鼓励可再生能源的分散开发和就地消纳。

电价和补贴政策亟待完善

可再生能源价格补贴和费用分摊制度是可再生能源法确立的基本原则，有力地促进了可再生能源产业的快速发展。可再生能源法规定设立发展基金，用于支持可再生能源发展。基金来源包括电价附加和中央财政资金两部分。

执法检查组在深入甘肃、江苏、内蒙古检查法律贯彻实施情况时，发现三地都存在电价补贴资金缺口大、到位不及时问题，补贴问题已成为制约可再生

能源产业发展的严重障碍。多个企业向检查组反映，现行电价附加和公共财政管理难以适应可再生能源发展需求，国家对风、光电补贴资金的总量不足和不能足额及时到位，使企业财务费用增加，盈利能力下降，不利于可持续发展。

补贴政策的落实还关系到可再生能源相关政策的执行能否到位。多位专家均向记者强调了在实行可再生能源电力配额制时落实补贴政策的重要性。据了解，由国家能源局牵头制定的《可再生能源电力配额制管理办法》计划今年上报国务院审批。专家指出，可再生能源电力配额制的关键是责任分担，对发电企业、电网公司和地方政府都提出具体的可再生能源指标。可再生能源电力配额制是一种可行的自下而上的约束机制。国内众多发电企业愿意积极落实，阻力不大，难点还是在电网和电价机制上。现在风电、太阳能发电成本仍高于水电、火电，需要补贴，风电、光伏发电等可再生能源的并网发电量要提高必须落实补贴机制。

关于可再生能源电价补贴问题，国家发改委能源研究所副所长、国家可再生能源中心主任王仲颖认为，国家补贴给可再生能源的资金，不是简单的个别企业的利益平衡，而是全社会的利益平衡。相比治理雾霾成本代价要小得多，而且是双赢，即治雾霾又发展了绿色的

可再生能源产业，应将补贴落到实处。目前的煤电价格并不包含雾霾和重金属污染的治理成本。

执法检查组提出建议，应进一步完善电价补贴政策，统筹经济社会发展需求，及时调整可再生能源电价附加征收标准。积极拓展资金来源，扩大可再生能源基金规模，保证补贴及时足额到位。建立财政专项资金的统筹协调机制，进一步明确基金支持的重点领域和项目，提高资金使用效益。

“要结合可再生能源利用规模不断扩大的实际，研究更有效的支持机制，由电价补贴逐步转为税收减免机制，进一步完善可再生能源发展经济激励机制。同时还应适时考虑征收化石能源使用税和环境税，为可再生能源发展创造公平的竞争环境。”多位专家告诉记者。

市场调整期呼唤第二个春天

只有明确可再生能源行业的未来风向标，才能使我国的可再生能源走向一条正确的快速发展路线。

多位专家告诉记者，现阶段风电、太阳能等可再生能源发展在能源结构中所占比例很小，只能说有了一个好开端。我国的可再生能源还应大力发展，不是产能过剩，而是发展得还不够。产能过剩指的只是装备制造业那一部分。

应该看到，近年来风电、光伏发电遇到的一系列难题都是发展中的问题，需要去重视解决。目前风电以及光伏发电所遇到的上网难是问题的核心，现在最紧迫的是需要突破上网的瓶颈，解决上网难问题，同时防止太阳能、风能装备制造业盲目无序扩张。要把防止设备

制造能力盲目发展与推动风电、太阳能行业的积极有序健康发展区分开来。

一方面，风电装备及光伏发电材料、电池组件等领域近几年来发展迅猛，出现价格恶性竞争和产能过剩的现象，而且产能过剩现象已转化为制造业企业面临的实际经营困境。这些确实需要出台措施加以规范和引导。

另一方面，虽然中国风力发电装机容量世界第一，但与我国电力总装机相比，可再生能源装机容量占全国电力总装机容量的比例仍然很小。以数据为例，截至2012 年年底，我国水电装机容量2.49亿千瓦，风电并网装机6300万千瓦，太阳能光伏发电装机650万千瓦，但当年我国电力装机容量已破11 亿千瓦。2012年，风电发电量达到1004 亿千瓦时，但所占比例仅是当年发电总量的2%。

李俊峰向记者强调，今年上半年全国新增风电装机容量约550 万千瓦，目前来看，很难实现2013 年风电新增装机1800 万千瓦的目标。风电产业的健康发展还需要政策等多方面的支持。

如果从可再生能源行业而言，我国还远未到遏制其发展的地步。从规划的角度看，根据国家可再生能源发展“十二五”规划，到2015 年，并网风电装机将达到1 亿千瓦，太阳能发电装机达到2100 万千瓦，这需在目前已有装机基础上大幅提升。从国家能源结构调整角度看，风电、太阳能发电等可再生能源未来都要承担一定比例。因此，以风电和光伏发电为代表的可再生能源产业发展前景仍很广阔。

记者在采访中了解到，“三北”地区存在弃风和上网难现象，是因为这些地区风资源丰富，而电力需求没有南方沿海地区旺盛。但还应看到弃风背后存在的体制原因。一方面电网应加紧建输送通道将这些大基地的风电尽量多地送出去，电网在支持可再生能源发展方面应更加积极主动。另一方面还需要在新思维上寻求突破。国家在建设八大风电基地输送通道的同时，应在离电网末端近的地区就地消化，搞分布式发电。

“要创新体制机制，深入推进电力体制改革。”执法检查组也明确提出建议，应建立适应大规模可再生能源电力并网运行的新型电力运行机制及促进区域微电网应用的协调机制。

王仲颖指出，阻碍中国可再生能源大力发展的，并不是技术，而是体制机制障碍。中国现行的电力系统是以煤电发展为核心，可再生能源能否发展起来关键还是要看电力体制改革。杨庚宇委员强调，在加强电网建设的同时，还要推动电网管理体制机制创新，强化监督约束机制，调动电网收购可再生能源的积极性。（本刊记者/王  萍）

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  可再生能源法执法检查：积极呼应社会关切

执法检查组告诉记者，贯彻实施可再生能源法，事关中国经济转型和“美丽中国”的顺利实现，要从全局和战略的高度来看待。

党的十八大报告指出 ：“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。”我国正处在全面建成小康社会的关键时期，对能源的需求将越来越大。大力开发利用可再生能源，是立足我国国情，把握世界发展趋势，适应能源发展需要，保障能源安全和生态环境安全的重要举措。

我国能源结构不合理，传统化石能源比重过大，能源对外依存度高，能源安全问题突出，同时也是造成生态破坏、环境污染的重要因素之一。大力发展可再生能源是解决能源和环境问题，实现经济社会可持续发展的重要战略选择和现实需要。我国可再生能源自然禀赋条件好，通过近年来的不断探索和实践，积累了宝贵经验，为发展可再生能源奠定了坚实基础。

当前，加快开发利用可再生能源已成为国际社会的共识。为在国际市场竞争中占据有利地位，我国已郑重承诺到2015 年和2020 年非化石能源在一次能源消费中的比例分别达到11.4% 和15% 的目标。

全国人大常委会此次可再生能源法执法检查正值产业调整期，可以说恰逢其时。必须凝聚社会共识，深入贯彻落实可再生能源法规定的可再生能源优先发展战略。进一步强化法律制度约束，在国家宏观层面坚持可再生能源发展方向。同时完善体制机制，不断推动可再生能源全方位、多元化、规模化和产业化发展。

要全面落实可再生能源法的各项要求，强化法律保障。可再生能源法的颁布实施为可再生能源发展提供了坚实法律保障，起到了重要推动作用。可再生能源产业发展中出现的很多问题，都是与可再生能源法的相关规定未能得到有效落实相关。要坚持贯彻实施可再生能源法，严格落实各项规定和要求，尤其是可再生能源价格补贴政策和全额保障性收购制度的要求，依法规范可再生能源发展中各方面的行为。同时，针对近些年可再生能源法实施过程中出现的新情况、新问题，要加快法律相关配套法规建设，细化有关规定和要求，强化引导和指导，提高可操作性，为可再生能源健康发展提供坚实、完善的法制保障。

事实上，此次执法检查还积极呼应了社会对中国可再生能源发展的民生关切。近年来，我国能源消费总量不断增长，不仅能源的供应难以为继，排放的压力也是国家不堪承受之重。今年以来，一场持续多日、遍及多个省市的雾霾震惊了国人，再次引发了我国经济发展和环境保护、发展模式和产业结构调整的大讨论。到目前为止，许多省市的灰霾仍在继续。大气污染防治必须注重中国能源结构调整。目前，一方面中东部地区雾霾肆虐饱受诟病，另一方面弃风、弃光等又凸显出我国在可再生能源发展方面的现实困境。此次执法检查将在推动法律有效实施和可再生能源产业健康发展方面发挥重要作用。

只有下决心调整我国能源结构，坚持大力发展可再生能源方向，增加非化石能源的比重，才能推动经济转型和可持续发展，最终建成“美丽中国”。