“国家推行的医药卫生体制改革，深受老百姓欢迎，极大地缓解了难看病、看不起病的问题。但是，大病医疗费用过高的问题值得继续高度关注。”2013 年3 月，十一届全国人大一次会议期间，全国人大代表、湖南省衡阳市市长张自银就此呼吁。

“小病不医，大病难医”“因病致贫、因病返贫”现象一直是困扰弱势群体的难题之一。多年来，各级党委、政府集思广益，不断探索创新，在解决弱势群体“因病致贫”方面取得了较好的成绩。在重庆市南岸区人大代表们的积极建议下，区政府积极探索“因病致贫”困难群体救助体系，经十六届、十七届两届区人大“接力”监督、督办，如今，一条健全基础卫生服务体系的新路子在该区逐渐铺就，百姓好评如潮。代表接着建议 ：可在更大范围内推广。

缘  起

2010 年年初，南岸区人大常委会主任向先全在弹子石街道走访选民时获悉，因病致贫的家庭，弹子石街道5.6 万常住人口中就有205 户。

“因病致贫已成为不可忽视的社会问题。”社区和街道干部给向先全进一步反映，很多低保线上的边缘人群，虽人均收入比低保对象人均享受的低保金稍高，但因享受不到低保对象享受的一系列优惠政策，如水电气的减免，教育、医疗、住房等救助，实际比低保家庭还要困难，并面临着救助上的尴尬。

重大疾病对患者本身及其家庭生活影响极大，因病致贫现象已经成为一个普遍的社会问题。据有关部门统计，罹患重大疾病从治疗到死亡的人均医药费为20 万元到30 万元左右。一个家庭一人身患大病，全家生活质量急剧下降 ；部分家庭因有大病患者导致贫困 ；有些刚刚脱贫的却因大病又返贫。这一情况引起向先全的高度重视。他将此议题提交人大常委会，经常委会会议集体讨论决定，将“因病致贫、因病返贫”现象的调研作为2010 年常委会议题，列为当年的一项重点工作。2010 年3 月，南岸区人大常委会成立“因病致贫家庭现状研究课题组”，全面、深入地对南岸区因病致贫家庭现状进行调研，同时，还利用专业代表组——社区组代表的特长优势，在调研中深入发现基层困难群体的实际问题。

经过调研，课题组提出解决因病致贫家庭脱贫的可行性路径，即建立全民定期免费体检制度，并加大对因病致贫家庭子女教育、就业、养老保险等方面的政策扶持力度，同时设立因病致贫家庭医疗救助基金。 

2011 年1 月，在南岸区十六届人大六次会议召开期间，代表向大会提出了关于推进“因病致贫”家庭救助的议案。后经大会主席团研究，确定将代表提出的3 件议案合并为1 件立案。会议审议认为，关爱因病致贫家庭，解决因病致贫问题，对关注民生、构建和谐南岸具有十分重要的意义。在审议的基础上，大会表决并通过《关于推进因病致贫家庭救助议案的决议》（简称《决议》）。

《决议》要求区政府、街镇、社区（村）建立三级“因病致贫”家庭数据库，摸清全区“因病致贫”家庭现状，对“因病致贫”家庭实施动态服务管理。同时，设立并用好“因病致贫”专项救助基金。财政要建立长效投入机制，同时整合现有救助资源，加大救助力度，对“因病致贫”家庭就医、就业、子女教育、养老等方面给予全方位政策扶持。

南岸区人大常委会组织代表视察因病致贫救助情况。摄影/ 郭勇

监  督

《决议》表决通过后，区政府在认真办理议案的同时，区人大及其常委会并未将自己置于一个“旁观者”的位置，对议案办理进度置之不理，而是持续关注，督促区政府及相关部门确保议案办出效果，办成一件老百姓真正满意的议案、民心工程。

从2011 年3 月起，南岸区人大常委会即由教科文卫工委牵头组建调研组，继续深入乡镇街道，进村入户，通过召开座谈会、发放问卷调查等形式开展详细调研。通过调研发现，尽管现行的城乡合作医疗保险和医疗救助制度在很大程度上缓解了老百姓“看病难”“看病贵”的问题，充分发挥了合作医疗保险制度所具有的大病统筹为主的优势，但是，在具体运行过程中，这些制度还存在不足或者“缺陷”，如现行城乡居民医保制度受益面窄、基金风险分摊能力不强，需要继续扩大受益人群，增强基金抗风险的能力。

“目前，医疗救助标准偏低应是问题的关键，症结所在。”南岸区人大常委会副主任罗志伟说，这主要表现为门诊、住院救助标准均偏低，部分重大疾病因未住院而不能纳入大病救助范围等。同时，现有民政医疗救助标准也偏低，如肾衰竭病人的透析，癌症病人的放疗、化疗，不需要住院，只在门诊治疗就行，“但这些都不能纳入大病救助。”

2011 年6 月29 日，南岸区十六届人大常委会召开第九十次主任会议，对因病致贫家庭救助工作情况进行了视察，听取了全区因病致贫家庭救助工作情况的的汇报。与会人员在座谈发言时就设立专项救助基金、建立起三级联动救助体系等工作情况给予肯定并进一步提出工作建议，如科学设计救助政策，增强政策的针对性和实效性，增强救助资金使用效益 ；利用各种平台大力宣传政府的相关保障政策、救助政策，让群众共享改革开放的成果。同时，根据“两满意一跟踪”评价机制，邀请30 余名群众代表对议案办理情况进行票决，满意度达98% 以上。

新一届人大代表当选后，在收集社情民意和实地调研的基础上，于2012年2 月，在南岸区十七届人大一次会议期间，提出了《关于提高特困居民看病报账比例的建议》《关于提高大病救助金额的建议》等建议，以及《加快基层卫生机构标准化建设的议案》，后经大会审议，表决通过《关于加快我区基层卫生机构标准化建设的决议》。经政府及相关部门认真办理，在2013 年人代会上，全体区人大代表对这些议案、建议的办理情况及办理部门的工作进行了满意度测评。结果显示，对该项工作满意度达98% 以上。

即使是取得了这样的好效果，代表们仍不满足。在2013 年1 月召开的南岸区十七届人大三次会议上，针对实践中的新变化，为进一步完善因病致贫困难群体救助体系建设，于会前深入调研的基础上，代表又向大会提出了关于进一步加强医疗保障和医疗救助体系建设，对因病致贫困难家庭给予重点帮扶的议案。经大会主席团研究，确定将代表提出的2 件议案合并为1 件立案。会议经过审议认为，进一步加强因病致贫家庭医疗保障和救助体系建设，对关注民生、构建和谐南岸具有十分重要的意义。为此，2013 年1 月24 日，大会表决通过《关于推进因病致贫家庭救助议案的决议》（简称《决议》），交区政府及相关部门重点办理。

《决议》作出后，自2013 年3 月始，区人大常委会牵头督办，每月至少一次询问办理进度，并具体建议如何更好地办理议案。

创  新

南岸区迎龙镇低保户刘长华，2013年2 月27 日在重庆市第五人民医院实行恶性肿瘤放化疗，医疗费用共计99362.33 元。医保为其报销51562.9元，民政医疗救助19190.59 元，个人仅自付28608.84 元，报销比例高 达71.3%。

这其实就是南岸区在办理今年代表议案，出台“因病致贫”困难群众救助政策，实施救助标准提高的一个缩影，一个真实的写照。

记者调查发现，南岸区政府高度重视医疗保障和救助体系建设。自2007年在全市率先打破城市和农村居民享受不同医保待遇的界限，建立城乡居民医疗保障制度后，2009 年又率先为户籍不在本区的常住人口提供参保和就医享受同等报销待遇 ；2011 年率先在全市开展居民医保重大疾病补充医疗补助 ；2012 年又率先提出到“十二五”末城乡居民医疗保险住院政策范围内住院费用报销比例与城镇职工基本持平的发展目标。同时，于2011 年设立的“因病致贫”专项救助基金在全市乃至全国都是创新之举 ；2011 年在对原城乡低保对象、五保对象、在乡重点优抚对象实施城乡医疗救助的基础上，将救助对象扩大到全区城乡低收入“因病致贫”家庭，将其纳入城乡最低生活保障、城乡医疗救助和临时生活困难救助三个方面实施救助。

原来，《关于推进因病致贫家庭救助议案的决议》的主题思想就是要完善体系建设，从制度上保障“因病致贫”困难群众的“帮扶”问题。南岸区政府在办理过程中，高度重视人大及人大代表的意见，多次邀请领衔代表及人大常委会的领导实地视察、调研，并广泛征求代表们的意见、建议，并将情况和问题向上级部门反映，得到重庆市民政局的支持，形成了《南岸区进一步完善城乡医疗救助制度的实施意见》（以下简称《实施意见》），报经区政府常务会议审议通过后，由南岸区人民政府办公室下发实施。同时制定了《南岸区民政建档困难群众规范管理实施办法》（以下简称“管理办法”），由南岸区民政局下发实施。

时任区人大常委会副主任汤传英（前左一）带领医生为特困群众看病。摄影/ 郭勇

记者调查发现，目前，按照一户一档的要求，南岸区已建立起了区、街镇、社区( 村) 三级“因病致贫”家庭数据库，并实施动态管理 ：村（居）委员会每月检查，镇（街道）每季度审核，区级部门每年审批，确保真正需要救助的人员公平享受改革成果。“2011 年，我区确定的‘因病致贫’人员，仍是重点‘帮扶’对象。”南岸区民政局副局长樊元介绍，截至2013 年5 月底，全区“因病致贫”数据库的人数为674 人。

同时，救助标准得到提高，突出“帮”重特大疾病困难群体。如在2011年《意见（试行）》重大疾病救助支付顶线1.1 万元的基础上，《实施意见》规定重大疾病支付顶线为10 万元。救助金额提高了8.9 万元。此外，还推行“一站式”医疗救助服务，方便救助群众。即实现了医疗救助与医疗保险“一站式”同步结算 ；扩大“一站式”医疗救助服务网络，由限于本区医疗定点机构，扩大到全市范围内的定点救助医疗机构。同时，还规范了“一站式”医疗救助服务流程，民政部门对救助对象个人信息在医疗救助系统认证后，被救助对象只需在定点医疗机构看病，无须民政部门激活。除医保报销费用外医疗救助费用由医疗机构垫付，困难群众仅缴纳个人应缴纳费用，医疗机构垫付的救助费用，由民政部门定期结算。

特别值得一提的是，南岸区自2011 年起首次由区财政投入300 万元，在全区建立因病致贫救助专项资金，使因病致贫家庭得到有效医疗救助。随后的每一年，充分利用城乡居民医疗保险基金、大病医疗救助基金、社会慈善资金等，并每年打捆再投入200 万元进入因病致贫救助基金，加大大病医疗救助力度，降低困难群众医疗费用自付比例。依托各街镇稻草援助中心募集一部分社会资金等，专项用于解决“因病致贫”家庭和困难群众临时性、突发性的生活困难。

此外，对因病致贫困难家庭在就业方面给予重点帮扶。对“因病致贫”家庭有劳动能力和就业愿望的人员，采取“一对一”帮扶等措施，加强职业指导和职业介绍，通过公益性岗位安置等渠道解决就业问题，同时让其享受岗位和社保补贴，并将“因病致贫”家庭子女纳入全区营养促进工程实施范围，在校期间，享受每天的免费牛奶、免费午餐。

同时，南岸区还对困难群众提高医疗保险报销比例，建立医保报销比例正常增长机制，确保城镇职工医疗保险和城乡居民医疗保险报销比例分别达到70% 和50%。并搞好传染病和慢性病防治，从源头上减少因病致贫家庭。

“说真心话，以前天天担心生病，这是我们老百姓最折腾不起的。现在，在人大的监督下，政府高度重视我们这些弱势群体，救助力度非常大，我们不再为生病发愁了。”南坪镇民政建档困难人员郭廷栋如此对调研组成员交心道。（张双山 付 永）