城镇化是社会发展的必然趋势，也是现代化的必由之路，“十二五”规划纲要和十八大报告都提出积极稳妥推进新型城镇化。中国需要怎样的新型城镇化？在当前各地积极推进城镇化的形势下，全国人大常委会组成人员审时度势，深入调研，冷静分析，围绕如何提高城镇化质量、推进城镇化健康发展提出许多建设性建议。

  

中国城镇化水平已经跨越了50%的历史性门槛，正进入一个关键阶段，转型是现阶段城镇化发展的重要主题。中国城镇化应实现从重“数量增长和规模扩张”向重“质量提高、效益提升和功能完善”转变，解决过去城镇化进程中积累的诸多“不平衡、不协调和不可持续”的深层次问题。具体而言，当前城镇化需要实现五个方面重大转型。

第一，从偏重于物的“城镇化”特别是地的城镇化向重视人的城镇化转变。中国城镇化存在“重物轻人”的倾向，偏重于城市空间扩张和土地开发，而忽视了人口城镇化的本质内涵和实际需求，导致城市高楼林立而居民幸福感下降。尤其是土地“城镇化”明显快于人口城镇化。2002—2011年，全国城市建成区面积从25973平方公里扩大到43603平方公里，增加了67.9%；同期，城镇人口从32924万人增加到39807万人，只增加了20.9%。中国土地“城镇化”与人口城镇化的增长速度差距逐渐扩大，呈非协调发展。过快的土地“城镇化”不仅导致土地粗放经营、浪费严重，而且大规模强征农地，形成大量农村劳动力外流的强制性推力。目前中国部分地区出现“农民被上楼”现象。土地被征用后，失地农民住进集中统一建设的楼房，但其生产和生活方式并未与市民相同。城镇化的核心在于人的城镇化，物的“城镇化”特别是土地“城镇化”只是前提条件和载体。新型城镇化发展要从偏重于物的“城镇化”向重视人的城镇化转变，重点推动农民工市民化进程。

第二，从城镇市民—农民工的基本公共服务二元结构向居民待遇一体化转变。

2012年中国城镇化率已达52.6%，并依然保持着每年提高1个百分点的速度，但如果以非农业户籍人口占全部人口的比例来衡量城镇化水平，同期比重仅为35.29%。上述两个指标之间存在约17.3个百分点的差距，症结就是“半城镇化”问题，具体表现为大量的农民工实现了地域转移和职业转换，但身份和地位没有转变。当前中国有2亿多生活在城镇里的农民工没有城镇户口，不能完全享受城镇居民待遇，出现了“就业在城市，户籍在农村；工作在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象。外来农民工与本地居民在社会保障、医疗卫生、子女教育等基本公共服务方面存在差异。发展经济学认为，发展中国家工业化所需要的资金积累主要来源是“农业剩余”。进城农民工不能享受基本公共服务等社会福利待遇，表明中国城镇化和工业化高度依赖“农业剩余”。当前，中国城镇化发展应彻底打破城镇内部的二元结构，推动基本公共服务向农民工群体覆盖。

第三，从粗放式高物耗、高地耗的城镇化发展方式向集约型低碳、绿色的城镇化发展方式转变。中国城镇化的高速发展主要得益于廉价劳动力、土地、能源等要素的巨大贡献，在传统的“要素驱动”城镇化发展模式下，部分地方政府盲目投入大量资金、土地等要素，寄希望于通过增加要素投入数量来最大限度地获取城镇化红利。由于支撑城镇化发展的要素具有稀缺性及城镇资源环境承载力有限，这种高物耗的粗放式城镇化发展方式不仅加剧了要素供给与城镇化发展需求之间的矛盾，而且还为城镇化可持续发展带来诸多“后遗症”，导致诸如交通拥堵、土地浪费、空气和水污染等“大城市病”，影响了城市功能的正常发挥，降低了居民的生活质量。有统计显示，全国667个城市中，约有三分之二的城市交通在高峰时段出现拥堵，三分之二的城市被“垃圾围城”。有关部门对118个城市的连续监测数据显示，约有64%的城市地下水遭受严重污染，33%的城市地下水受到轻度污染，基本清洁的城市地下水只有3%。在推进城镇化转型过程中缓解“大城市病”，要从根本上改变粗放式城镇化发展方式，对城市建设进行科学的规划布局和组织管理，重视城市的生态文明建设，进而实现低碳、绿色的集约型发展。

第四，从单纯“做大”城市规模和提高增长速度向“做好”城市群、“做多”中小城市转变。中国城镇化过程中一直存在“摊大饼”的方式，片面追求城市规模扩张，结果形成“头重脚轻”的城市结构体系，即大城市比重过高，中小城市发展不足。在中国城市体系中，特大城市和大城市数量占比为36.6%，超过中等城市比重（23.1%），仅低于小城市比重3.7个百分点。特别是东部发达地区，特大城市和大城市数量之和几乎与小城市数量持平。城市经济学研究表明，在城市聚集的初期，聚集经济效果明显，而聚集不经济不太明显，但城市达到一定规模后，聚集不经济就逐渐增强，并不断削弱聚集经济的作用，直到完全抵消甚至超过聚集经济的作用。中心大城市以“摊大饼”的方式盲目无序推动规模扩张，不仅会带来运行成本上升、城市功能弱化等自身发展问题，还会挤占周边中小城市的资源要素，削弱中小城市的吸引力。城镇化转型发展要以实现大中小城市协调均衡发展为目标，科学布局城市体系，构建合理的城市格局，着重“做好”城市群和“做多”中小城市。

第五，从城镇化、工业化、信息化和农业现代化“四化”不协调向“四化”同步转变。目前中国“四化”发展存在一定程度的不协调性。首先，城镇化明显滞后于工业化。以劳动力非农化率与城镇化率之比（NU）来度量城镇化与工业化的协调发展程度，可以发现，中国城镇化始终滞后于工业化。其次，农业现代化明显滞后于城镇化。在高速城镇化过程中，大量农村劳动力和其他生产要素进入城市，导致“农村空心化”问题突出，农业发展基础薄弱。虽然城镇化为农村土地规模经营创造了条件，但由于土地流转机制不完善、物质装备水平不高、科技创新和技术推广能力较低、劳动力素质难以适应现代农业发展等，使农业现代化进程受到制约，城乡差距依然较大。最后，中国信息化处于初步发展阶段，与中国城镇化水平有较大差距，以信息化带动城镇化的效果短时期内难以显现。城镇化要与工业化、制造业由大向强转变相协调，要建立在以制造业为主的实体经济基础上，防止“产业空心化”；要与农业现代化相协调，加快城乡统筹，通过农业现代化释放更多劳动力，通过工业反哺农业、城市支持农村，缩小城乡差距，促进城乡互动协调发展；要与信息化相协调，通过建设智慧城市来提高城镇化质量和获取城镇化发展红利。