2013 年5 月上旬，全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜阻一行赴山东开展城镇化专题调研。

在地方人大常委会领导的陪同下，辜胜阻一行先后来到山东东营、潍坊、滨州、济南、泰安、枣庄等地，深入社区街道、城中村改造现场、企业车间和居民家中，重点就推进新型城镇化和农业转移人口市民化等情况，与城市新市民、社区干部、企业家、专家学者及政府部门工作人员进行了广泛的交流与讨论。

近日，辜胜阻副主任委员接受本刊记者专访表示，从调研所掌握的情况来看，山东省90% 以上的农民工是在省内流动，其城镇化最大的特点是就地转移的模式。

辜胜阻副主任委员认为，城镇化是一项长期而又涉及面广的系统工程。山东省推进城镇化需要深化一系列相关配套改革，而改革的重点和难点在于解决“农民工如何市民化”“钱如何筹集”“土地如何集约使用”及“空间如何科学布局”四大问题。

城镇化进程明显加快

作为我国经济较为发达的沿海省份之一，山东省历来高度重视城镇化工作。山东省住房城乡建设厅副厅长宋守军向调研组表示，在各级政府和各个部门的共同努力下，山东省城镇体系不断完善，城镇承载能力进一步提升，城乡面貌发生巨大变化，城镇化进程明显加快。

据悉，2012 年山东省常住城镇化率达到52.43%，比2000 年提高12.75个百分点，其中户籍人口占比达到41.15%。

宋守军介绍，山东省十分注重从战略层面研究城市定位和空间布局，是国内最早实施省级城镇体系规划的三个省份之一，先后编制实施了山东半岛城市群总体规划、黄河三角洲城镇发展规划、济南都市圈发展规划、鲁南地区城镇发展规划等。各地也从市域特色出发，精心编制城市总体规划，全省107 个市县城市总体规划，91 个已批准实施，全省“一群一圈一区一带”的城镇发展框架初步建立。

同时，山东省坚持把产业发展作为推进城镇化的根本动力，不断强化产城融合；注重统筹推进城乡交通、能源、市政、通讯、医疗卫生、科技教育等基础设施和公共服务设施建设，着力提升城镇综合承载能力；积极开展“百镇建设示范行动”，有序推进新型农村社区建设；大胆探索创新，探索“镇园（区）合一”“数镇一园”等模式；深化制度改革，尤其是户籍制度改革取得一定突破，对农业人口和非农业人口实行统一的户口登记管理制度，全面放开县域内户口迁移限制，促进城乡人口自由流动。

为进一步部署和推进城镇化工作，今年年初，山东省出台了《城镇化发展纲要（2012—2020）》，明确了城镇化发展的目标任务、工作重点和政策措施，确定从今年起开展城镇化“提质加速、城乡一体”行动。

城镇化首要问题是公共服务体制改革

虽然山东省城镇化发展取得了一定成绩，但最艰巨的任务是如何以更大的力度实现农村转移人口城镇基本公共服务全覆盖。

“公共服务体制改革是城镇化配套改革的首要问题。”在辜胜阻副主任委员看来，深化公共服务体制改革，要推进基本公共服务向城镇常住人口全覆盖，解决“农民工如何市民化”问题。当前要首先解决对农民工及随迁家属“学有所教、病有所医、住有所居、老有所养”等基本公共服务保障问题。

近年来，山东省不断出台政策，持续推进基本公共服务向常住人口延伸。比如，在教育方面，山东省在全国率先提出允许非户籍考生在流入地参加高考，2014 年起，有完整的山东省高中学校学籍与学习经历的合格毕业生可在山东省就地参加高考，并与本地学生享有同等录取待遇。

在社会保障方面，为加快城乡居民基本养老保险制度整合步伐，山东省政府计划出台相关政策，促使参保的农村居民和城镇居民养老保险实现同步发放、同步增长。同时，山东省不断完善社会保险关系转移接续办法，推动流动就业农民工办理跨省及省内跨市基本养老保险、省内医疗保险关系“无障碍”转移接续。

不过，山东省住房城乡建设厅副厅长宋守军在向调研组汇报时坦承，“城镇化综合配套改革不到位，制约城镇化发展的体制机制性障碍依然存在。”他说，尽管山东省已经出台了户籍改革文件，放宽了户籍限制，但是依附在户籍上的就业、教育、医疗、社会保障、文化、住房等基本公共服务，需要由各级财政、教育、卫生和计划生育等部门出台配套政策跟进，但由于财政压力，目前还难以全面落实。

对此，辜胜阻副主任委员认为，当前户籍不仅将人贴上身份的标签，分为农民工和市民，而且成为分配公共资源的依据。农民工市民化的实质是从户籍制度的不平等走向社会公平。他建议山东省采取“因城而异，因群而异”的分类指导原则，重点推进分步解决“沉淀型”

农民工及新生代农民工落户问题。实施全国统一的居住证制度，并使居住证成为提供基本公共服务的依据。户籍制度改革本身并不重要，重要的是推动嵌入户籍之中的就业、教育、医疗、养老等公共服务制度，以及土地制度、财税制度等相关配套制度的改革，实现基本公共服务均等化。

“市民化是一个长期融入过程，应通过职业培训和文化牵引提高农民工素质，使其更好地融入城市。”辜胜阻副主任委员还建议山东省不断完善农民工职业培训体系和创业扶持体系，大力发展职业教育，营造良好创业环境，强化城镇化的产业支撑，推动农民工就地城镇化。

改革所需资金从何而来

正如宋守军所言，深化城镇化综合配套改革，所需大量资金从何而来，这是摆在各级政府面前的最大难题之一。

就此，辜胜阻认为，要建立多元化的城镇化成本分担机制和市场化的投融资机制，解决城镇化“钱从何处来”的问题。

一方面，要建立中央政府和地方政府及政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，多渠道分担市民化的改革成本。首先，要确定中央政府与地方政府的成本分担办法，深化财税体制改革，努力使地方财力与事权相匹配。中央政府要加大财政转移支付对提升地方政府公共服务能力的支持力度，并承担农民工市民化的特殊性支出；设计和推进相关税收制度改革，规范“土地财政”，确保地方财政有稳定可靠的税源，提高地方政府承担市民化的能力。其次，要完善政府、企业以及个人共同参与的市民化成本分担机制，地方政府要逐步提高农民工市民化基本公共服务投入在财政支出中的比例，集中解决教育、医疗、社会保障等基本公共服务支出问题。企业要顺应当地经济发展需要提高农民工的工资待遇和基本福利，为其办理基本的社会保险以及分担保障房的部分成本支出。要推进金融改革特别是“农地金融”的改革，使农民“沉睡的土地”变成其市民化的自有资本。山东枣庄市金土地融资担保有限公司，与农村信用合作社、“三农”服务中心等机构密切合作，主要为农村土地使用产权制度改革、国家农村改革试验区建设所需的信贷、融资、租赁、票据贴现、经济合同履行等提供相关的担保服务。公司成立至今已为4000 余万元借贷资金作担保，未发生违约情况，为农业农村经济发展提供了有力的资金支持。

另一方面，要建立市场化的城镇化投融资机制，积极引导民间资本参与城镇化建设。推进城镇化要尊重市场规律，充分发挥市场“无形之手”的作用，尊重企业在产业发展中的主体地位，运用市场机制推动企业集聚发展，实现规模效益，夯实城镇化发展的产业基础。比如，泰安新泰市青云街道福田社区成立以道路货物运输、商贸服务业、物业管理为支柱的多家集体企业，2013 年实现集体经济纯收入达2800 万元，为立足自身推进城镇化和基本公共服务均等化提供了资金保障。

优化空间布局，推动就地城镇化

山东省将城镇化空间布局分为城市群、区域中心城市、县域中心城市、小城镇、新型农村社区五个层级, 重点推动农民就地城镇化。

对此，辜胜阻副主任委员认为，山东省要注重优化城镇化空间布局，理顺城市群内核心城市和大中小城市之间的关系，科学定位不同城市的发展目标、产业特色和功能定位，依托核心城市，以大带小，推进大中小城市和小城镇梯度建设，形成不同城市合理的产业分工协作体系，推进共同市场建设。

他进一步说，县城和县域中心镇是联接城乡的重要节点和统筹城乡发展的重要平台，是城市之“尾”，是农村乡镇之“首”，能为推动就地城镇化提供更为广阔的空间。数据显示，2005—2011 年，山东省年均转移农村劳动力142 万人，其中约27% 在镇内，50% 在县内，70% 在市内，90% 在省内。因此，山东省要把发展县域经济作为推动就地城镇化的重要

着力点。

此外，辜胜阻副主任委员特别强调，土地是农民赖以生存和发展的根本，农村土地制度是土地问题的核心。农民只有拥有离开土地的选择权和处置土地的自主权，才能拥有市民化的基础。为此，要深化土地制度改革，保障农民土地财产权神圣不可侵犯，对土地“确权、流转、征用”等一系列环节进行有针对性的制度改革，推进农村集体土地“确权赋能”工作，完善农民承包地和宅基地的流转和退出机制，控制征地规模，提高用地集约度，解决农民工进城的“后顾之忧”。（本刊记者／李小健）