江苏省江阴市华西村别墅群和新建高层商品房建筑。图/CFP

江苏，曾经多次创造经济神话的地区，如今为我国最发达的省之一，2012 年年底城镇化率已达63%，远高于52.57% 的全国平均水平。而“率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化”则是中央对江苏提出的新要求。

江苏省的高城镇化率是如何创造的？有哪些经验值得全国推广？江苏的新型城镇化道路又将如何走？今年5 月，全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿率领专题调研组到江苏省调研城镇化情况，一路从南京到淮安、到宿迁、再到徐州，实地考察了江苏城镇化的成果、经验以及推进新型城镇化的理念和做法。

从城市化到城乡一体化：城乡协调发展

位于我国东部沿海的江苏省城镇化率远高于全国平均水平，有其历史渊源。“江苏的城镇化起步比较早。”尹中卿委员向本刊记者介绍，改革开放后，江苏许多地方借助人民公社集体经济建立起一批社队企业，成功实现了百万农民的非农化转移，创造了“离土不离乡、进厂不进城”“小城镇、大发展”为特征的苏南模式。“以社队企业和小城镇为基础、以开发区为空间载体，逐步形成大中小城市相匹配、农民逐步转化为市民、城乡协调发展的城镇体系，是长江三角洲地区城镇化走出的一条有代表性的道路。”

在上世纪90 年代，江苏省以开发区建设和外向型经济，快速推动大中城市发展。随之，江苏省城镇化水平也大幅提升，城镇化率以每年平均提高2 至3 个百分点的速度增长。尹中卿委员表示，江苏省的城镇化符合城镇发展的规律，“城镇化是工业化的结果，是经济发展的结果，是农民生产方式、生活方式转变的结果，而不是人为建设、推动的结果。”

新世纪是江苏城镇化的第三阶段，是“以城市现代化为主导，以城乡发展一体化为引领、全面提升城乡建设水平的发展阶段”。

“与其他地方相比，江苏各地市经济发展差距相对较小，城乡之间差距低于全国平均水平，注重发挥城市的辐射功能，县城、许多中心镇也有工业开发区、产业集聚区，有学校、医院等公共设施。”尹中卿委员表示，江苏省注重各大城市均衡发展、城乡均衡发展，给他留下深刻印象。特别是通过经济发达的苏南对口支援欠发达的苏北的方式，苏南城市从项目、资金、人员到发展理念等方面帮扶苏北城市发展，“这是一个比较良性的区域发展模式。”

如今江苏省已经初步形成与现代化进程相匹配、与产业布局相呼应，以特大城市和大城市为核心、中小城市为纽带、小城镇为基础、城乡协调发展的城镇体系结构，和“三圈五轴”（即南京、苏锡常、徐州三大都市圈和徐连、宁通、沪宁、新宜、连通五个城市聚合轴）的城镇空间结构。

城市化是衡量现代化的重要指标。江苏的城镇化率，与全国大多数省份相比较高，但与自身经济发展水平比较仍然偏低。江苏省2012 年人均GDP 已达一万美元，根据发达国家城市发展的经验，江苏城镇化率应在70% 以上。江苏省发改委有关负责人认为，“长期的城乡二元结构制约了农民变市民，产业结构、劳动力就业结构和城乡结构不协调，农业现代化滞后，与城市化进程不相适应等因素影响了城市化进程。”

为此，进入“十二五”时期，江苏省将原来的“城市化战略”拓展为“城乡发展一体化战略”。“城乡发展一体化与城镇化有着不同的内涵与特征。城乡发展一体化是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，逐步达到经济、社会、文化、生态协调发展的过程，实现了城乡关系从分割到协调再到融合。”调研组也看到，《江苏省城镇体系规划（2012—2030）》提出了“协调推进城市化、区域发展差别化、建设模式集约化、城乡发展一体化”的新型城镇化道路。

城乡六个一体化：规划先行

江苏省把新型城镇化的落脚点放在了城乡发展一体化。调研组了解到，江苏省城乡发展一体化具体包括“六个一体化”，即城乡规划一体化、产业布局一体化、基础设施一体化、公共服务一体化、劳动就业一体化、社会管理一体化。“城乡规划一体化占据‘六个一体化’之首，说明江苏对规划的重视。”尹中卿委员非常赞同江苏重视规划。

而实际中江苏省及各地对规划的重视程度仍让尹中卿委员感到意外，“调研过程中，我们开了一次有专家参加的座谈会，其中有四位是城市规划领域的专家，出乎我们意料。”

江苏重视规划体现在规划制定、实施的全过程，强调国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、生态环境保护规划“四规合一”。例如，宿迁市提出高点定位制定规划，实现城乡空间布局规划、城镇规划建设用地范围内控制性详规、重要地段和节点的修建性详规，以及交通、水务、园林绿化等各项专业规划的“全覆盖”。

在规划制定过程中，聘请学者专家任市、县（区）政府规划顾问，负责城乡发展战略和重大规划的决策咨询，对市域城镇体系规划和城市总体规划及实施工作进行指导把关。并成立由政府领导、各有关部门负责人、专家组成的城乡规划委员会，对涉及城乡建设发展的每一个重大规划项目进行逐一过堂评审，以提高规划编制及决策水平。

在落实规划时，实行“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋”刚性控制，凡规划控制区范围内所有建设工程必须经规划部门批准，严格按规划条件进行设计，并取得工程规划许可证。“制定各

项制度确保规划的权威，严格按照规划落实，‘一张蓝图绘到底、一届接着一届干’，少走弯路，避免建了拆、拆了建。”尹中卿委员表示，国家正在制定全国城镇化的规划，各地同样应该坚持规划先行。

根据“六个一体化”、规划先行的原则，江苏省城乡一体化越来越明显，比如，通过推进农业现代化，高效农业占比达44% ；把基础设施建设的重点转向农村，统筹推进城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设；全省所有设区市实现城乡居民养老制度并轨，26 个县（市）实现了城乡低保标准一体化；建立了城乡统一管理的户籍制度和外来人口居住证制度等。

“城乡发展一体化不是城乡趋同化，更不是以城市代替乡村，而是要促进城乡空间合理布局，促进城乡社会对接、良性互动。更注重城乡资源合理配置，生产要素有序流动，基本公共服务均等化，城乡产业协调发展。”江苏省发改委有关负责人对调研组表示，城乡一体化的目标是缩小城乡差别，这个过程要求加快破除城乡二元结构。与此同时，针对苏南、苏中、苏北所处的不同发展阶段和水平，要研究不同层次的统筹城乡发展的工作要求和指导意见，制定差异化的评估指标体系。

破解资源环境难题：走集约高效道路

与其他经济发达省市一样，江苏城镇化面临的最大问题之一是来自资源环境的压力。江苏省国土面积占全国的1%，但承载了全国6% 的人口。

“乡镇发展普遍遇到土地指标严重紧张的问题，土地问题成为小城镇建设的最大‘瓶颈’。”徐州市相关负责人对调研组表示。这是江苏省许多地区普遍存在的问题，“土地资源成为江苏城镇发展的重要约束因素。”来自江苏省城市规划设计研究院的专家也向调研组表示，目前江苏省耕地保有量占现状耕地总量的99.7%，依靠耕地提供建设用地增长的潜力极其有限，未来20 年建设用地需求将远远超过土地利用总体规划的规模。

“如何促进城镇的发展由外延式扩张向城市更新为主，成为新时期城镇化关注重点。”南京市规划设计研究院有限责任公司副院长、高级规划师程茂吉说，我国人多地少，而江苏人口密度位居全国首位，更有必要实施集约紧凑的城镇化空间发展模式。他建议，像江苏这样经济发达的省份，应大力提倡确立以特大城市和大城市为核心的城镇化方针，吸引农村人口更多向大城市和特大城市转移，以中小城市作为城镇化的基础。“这样不仅可以有效解决城市人口的就业问题，而且有利于提高城市化质量，也可以有效的节约集约利用土地资源。”

认识到这一问题的宿迁市政府，也认为应坚持以资源节约功能优化为特点的城镇化集约发展。“把城镇发展与优化资源配置、转变发展方式结合起来，把节约、集约、高效的要求贯穿到新型城镇化的全过程，促进产业发展集群、人口转移集中，土地利用集约，加快形成资源合理开发、高效利用、循环使用的城镇发展模式。”

对此，尹中卿委员提出，必须节约、集约利用土地，处理好推进城镇化、城乡一体化与生态保护的关系，“通过城镇化实现城乡协调发展，实现整个国家的经济社会协调发展、可持续发展。（本刊记者／谢素芳）