湖北宜昌三峡库区的小城镇——高阳镇。图/CFP

根据全国人大常委会2013 年监督工作计划，全国人大常委会将于今年6月听取和审议国务院关于城镇化建设工作情况的专项工作报告。为配合常委会做好这项工作，全国人大财经委成立调研组就城镇化开展专题调研，并将提供调研报告供常委会组成人员审议时参阅。

5 月31 日，本刊记者专访了城镇化专题调研组组长、十二届全国人大财经委副主任委员吕祖善。吕祖善告诉记者，此次能够担任城镇化专题调研组组长与自己长期对城镇化的关注分不开。而且在形成全国人大财经委关于城镇化的调研报告时，也将自己多年来对城镇化发展的实践与思考进行了理性梳理，并融入其中。吕祖善强调，“中国城镇化落脚点是城乡统筹、协调发展。”

对城镇化开展专题调研是监督更是支持

吕祖善告诉记者，6 月份，全国人大常委会将听取国务院关于城镇化建设工作情况的专项工作报告，表明全国人大常委会紧紧围绕党的十八大精神要求，对推进新型城镇化工作的高度重视。这一监督工作，对于推动中央提出的城镇化质量明显提高战略目标的贯彻落实，具有十分重要的意义。

党的十八大报告提出了城镇化质量明显提高的战略目标，明确了促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的总体要求，并对科学规划城市群规模和布局、有序推进农业转移人口市民化、增强中小城市和小城镇功能等进行了重点部署。

吕祖善指出，应该看到，城镇化是眼下的中国农村和城市正在集体经历的变革。从东到西、从南到北，由于地域不同，经济发展水平各异，中国各地探索城镇化道路的做法和遇到的问题也各不相同。很多人都关心，中国的城镇化将会给中国带来怎样的未来，中国特色的新型城镇化之路如何才能走得坚实稳健？在各地推进城镇化的同时，中国的城镇化发展需要国家层面的正确引导。

“全国人大及其常委会高度重视中国城镇化的发展情况。此次全国人大财经委为配合十二届全国人大常委会第三次会议听取和审议国务院关于城镇化建设工作的专项工作报告，对城镇化开展专题调研，既是监督，更是支持。”吕祖善强调说。

吕祖善介绍说，这次由全国人大财经委六位主任委员、副主任委员，和全国人大财经委部分委员以及地方人大财经委同志共同组成了城镇化专题调研组。调研前，调研组在北京召开座谈会，听取国务院有关部门、四个省人大财经委负责同志和部分专家学者的情况介绍，全国人大常委会严隽琪、张平副委员长出席座谈会。

之后，调研组分赴天津、山东、江苏、浙江、广东、河南、湖北、湖南、四川、重庆等十个省市开展调研。调研组在各地与当地政府有关部门负责同志和专家学者座谈交流，深入部分市镇、社区、街道、城中村、建筑工地了解情况，听取基层干部、城市居民和农民工及其家属的意见和建议。

各地对城镇化发展路径进行积极探索

谈到此次赴地方的调研情况，吕祖善谈兴很浓。他告诉记者，近些年来，地方各级政府围绕城镇化在体制机制创新和政策制度设计等方面进行了许多有益尝试和积极探索，做了大量工作。调研组所到的十个省市均形成了一批各具特色的城镇化示范区或统筹城乡发展典型地区。

记者首先问起吕祖善曾经工作过的浙江，吕祖善笑着告诉记者，浙江省1998 年在全国率先提出城市化发展战略，2004 年又率先制定并实施统筹城乡一体化纲要，重点发展小城市和中心镇，建设美丽乡村。

吕祖善说，江苏省则坚持城镇化与新农村建设并重，在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理等方面推进一体化。“长三角地区率先推动城乡规划对接，重点发展县域及中心镇，统筹城乡就业和社会保障，创新社会管理，政策制度框架体系不断健全。”

珠三角地区以解决外来常住人口基本公共服务保障为重点，通过积分落户等制度推动户籍制度改革和社会管理体制改革，加强新型村级民主治理机制建设。

天津以小城镇建设为重点，推进“三区联动”（农民居住区、示范工业园区、农业产业园区）和“三改一化”（村改居、农改非、村集体股改，城乡一体化）。山东通过“城中村”改造或者城乡结合部“村改居”等方式，盘活集体土地资源，让农民在变成市民的同时变成股民，消除农民进城后顾之忧。

5 月13 日至17 日，吕祖善带队赴河南就城镇化进行专题调研。当记者问起河南的调研情况，吕祖善特别强调说，河南是农业大省，也是人口大省，这几年河南在推进城镇化方面进行了积极探索，创造了不少新鲜的经验。如河南通过实施新型农村社区建设，改善农民生活环境，节约耕地资源，促进城乡统筹协调发展。“这是很好的创举。河南的城镇化潜力很大。关键是平稳、健康和可持续。河南的城镇化进程必将对我国城镇化发展产生重大影响。”

“今后新型农村社区的发展关键要解决三个方面的问题：第一，二三产业收入能够成为农民的主要收入来源；第二，城乡基本公共服务能够逐步实现均等化；第三，通过农村剩余劳动力转移后，土地的置换和有偿流动能够实现，从而推动农业的规模化、标准化、集约化，进而推动农业现代化。”讲到这里，吕祖善放慢了语速强调说，“农民收入增加了，基本公共服务均等了，农业现代化也有了大踏步的推进，这样的城镇化何乐而不为？”

吕祖善接着说，湖南、湖北两省和河南同属于中部地区，它们承接东部产业转移，积极扶持外出农民工返乡就业和创业，鼓励本地农民进城就地就近实现城镇化。比如湖南省积极培育壮大环长株潭城市群（长沙、株洲、湘潭），充分发挥城市群要素集约和辐射带动功能。

重庆和成都市作为国家级统筹城乡综合配套改革试验区，在统筹城乡规划、推进基本公共服务均等化、农村产权制度改革、设立耕地保护基金以及创新基层社区管理等方面积极探索创新，取得明显成效。

城镇化成效显著

当记者问及对我国城镇化发展的总体评价时，吕祖善回答说，“城镇化成效显著，问题不容忽视。”

吕祖善认为，我国城镇化的成绩主要表现在两方面，一是解决了大量农村剩余劳动力转移和就业问题；二是在城镇化过程中促进了城乡统筹协调发展。

“2 亿多农民进城务工，实际上是转移了2 亿多农村剩余劳动力。这些农民进城打工，绝大多数收入都比原来在农村务农有明显提高。”吕祖善笑着举了个例子，“走在农村，看看农民住房的变化就可说明农民收入的变化。看农民家盖了新房子的，去问一下，绝大部分是外出打工，攒了点钱再借点钱把新房子盖起来。”

有数据为证。截至2012 年末，我国农民工总量达到2.63 亿人，其中外出农民工16336 万人，本地农民工9925 万人。大量农民工实现非农就业，提高了农民收入水平，农民从国家的工业化、城镇化发展中分享到了更多收益。2000—2010 年间，农民家庭经营纯收入占比下降15.4 个百分点，工资性收入占比上升9.9 个百分点。2012 年，外出农民工人均月收入水平为2290 元，比上年增加241 元；农村居民人均纯收入实际增长10.7%，连续三年超过城镇居民收入增幅，城乡居民收入之比由2009 年的3.3:1 逐年下降至3.1:1。

“同时，统筹城乡协调发展也取得新成效。”吕祖善告诉记者，一方面随着城镇人口的增加，城市的发展大家有目共睹。不仅仅是北京、上海、广州等大城市，整个国家的地级市乃至县城、乡镇和三十年前相比面貌都焕然一新。另一方面，农村的面貌也有很大变化。基础设施水平提高了，农村基本公共服务体系基本建立，社会保障也逐步建立了。“农民都有养老、医疗保险，尽管是低水平的，尽管还有很多不尽如人意的地方，但都是跨时代的了不起的成就和变化。”

数据显示，截至2012 年底，农民工随迁子女在当地公办学校就读的比例达到80% ；农民工参加城镇职工基本养老保险人数达到4543 万人，比上年增加403万人；新型农村社会养老保险参保人数达到46269 万人；各项医疗保险参保人数超过13 亿，覆盖率达到95% 以上；城乡最低生活保障制度惠及农村5340.9 万人；城镇保障性住房覆盖率达到12.5%。

四个主要问题不容忽视

在充分肯定成绩的同时，吕祖善话锋一转，强调指出，我国城镇化在快速发展的同时也出现了一些不容忽视的矛盾和问题。“既要看到成绩，也要看到城镇化推进中存在的问题，有些问题甚至是较严重的。很多问题都不容忽视，否则会造成严重的后果。”

吕祖善说，一是一些地方脱离实际盲目追求城镇化速度。吕祖善告诉记者，在调研中发现，一些地方借推进城镇化之名，违背经济和城镇化发展规律，盲目追求城镇化速度和城镇化率。仍然依靠传统的投资拉动模式，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多“空城”，占地过多，土地利用效率低下。

二是多数农民工不能享受同等的城镇基本公共服务。“目前许多地方城镇化质量还不高。”吕祖善进一步解释说。2012 年我国城镇化率按常住人口统计为52.6%，如以户籍人口统计只有35.3%。被纳入城镇常住人口统计的2.63 亿农民工及其家属在就业、教育、医疗卫生、社会保障、保障性住房等方面与城镇户籍居民相差甚远。吕祖善说，调研中一些地方反映，地方政府缺乏为农民工提供公共服务的相应财力，中央财政缺乏相应的支持激励政策。

三是城镇空间布局和规模结构不合理。吕祖善说，由于经济发展水平的差异，我国城镇化率呈明显的“东高西低”特征。“近些年来，一些特大城市规模无序扩张，人口压力过大，资源环境承载能力已超过极限，环境污染、居住拥挤、交通堵塞、房价高企等‘大城市病’凸显。而中小城镇数量虽多但规模偏小，基础设施建设和基本公共服务薄弱，产业聚集能力不足，吸纳人口有限。近年来，小城镇人口比重不升反降，至2010 年下降到20.7%，回到20 年前的水平。”吕祖善特别强调。

吕祖善说，同时，一些县城甚至建制镇的常住人口规模已达数十万人，远超过国外中等城市的规模与标准，却只能按照县或镇的级别配置公共资源和管理服务，无法满足实际需要。

四是部分地方在城镇化进程中对农村发展和农民权益重视不够。吕祖善告诉记者，当前，农村和小城镇发展仍远远落后于大中城市，二元结构导致的城乡差别在某些方面不仅没有缩小，反而继续扩大。一方面，部分地方对农村发展和农民利益重视不够、投入不足，基本公共服务水平在城乡间差距较大，导致人口过度向大城市集中，在一定程度上强化了城乡二元化格局，加剧了城乡之间、地区之间发展不平衡。

“另一方面，农村集体土地产权制度和征收征用制度不够明晰，一些地方强征农民土地，低征高卖，以地生财，严重侵犯农民土地和财产权益，农民意见很大。”吕祖善着重谈到，农村集体建设用地在流转过程中存在问题也比较突出。农村宅基地和集体建设用地无法跨区域流动，闲置浪费，土地利用效率不高。农民进城后在城市和农村“两头占地”现象普遍存在，导致城乡建设用地出现“双增长”。

进一步统一和提高对城镇化的六点认识

吕祖善告诉记者，今后中国的城镇化之路要走得好、走得健康，进一步统一和提高思想认识非常重要。“首先要明确，城镇化是为了什么？城镇化的根本目的是缩小城乡差距，逐步解决城乡二元结构问题。因此，必须走统筹城乡、协调发展的路子。不能以损害农民利益，削弱农业和农村发展为代价来发展城镇化。”

第二，要更加强调人的城镇化，不能光注重物的城镇化、土地的城镇化。“人的城镇化反映在哪里？首先要解决农村剩余劳动力的就业问题。没有农村剩余劳动力稳定的就业，不可能有城镇化。千万不能变成无工作、无土地，甚至家里房子也没有的‘三无流民’，这不是城镇化，这会造成大量的城市贫民。这对整个经济社会都会造成极大的危害。要大力发展二、三产业，消除妨碍民营经济健康发展的体制政策限制。进一步加大对农民的培训，提高其就业能力和水平，促进就业和创业。”

吕祖善接着说，“其次是已经进城务工的农民逐步做到和本地的城市居民能够享受同等公共服务资源，逐步实现公共服务均等化，重点解决农民工市民化问题，逐步推进基本公共服务覆盖全部常住人口，不能在城市里再形成新的二元结构。”

第三，推进城镇化要尊重客观规律。城镇化是经济社会发展的结果，不能超越发展水平和发展阶段拔苗助长。绝不能像片面追求GDP 那样追求高城镇化率，更不能由政府大规模举债搞“造城运动”，否则势必会造成很大的问题和隐患。

第四，城镇化要妥善处理好政府与市场的关系。“政府在城镇化中重点要做的，首先是消除城镇化的体制机制障碍。科学合理制定城镇化规划，有效调节各种资源推进城镇化的发展，而不是由政府‘大包大揽’，不是政府的行政命令，更不能政府强制推行，包括现在有些地方政府大规模举债，盲目超前扩大城市规模，搞没有产业基础的开发区，形成大量财政金融风险，造成大量土地和资源浪费等。”

吕祖善接着告诉记者，“政府在城镇化中的主要作用是科学规划、合理引导、制定政策、营造环境。要更多依靠市场手段，发挥市场机制作用，减少行政命令和过度干预，不宜把城镇化率作为政绩考核指标。”

第五，推进城镇化要因地制宜，分类指导，不能搞一刀切。“比如现在已有大量农民工务工的城市，重点是怎么解决城市公共服务均等化问题。中国城镇化的着力点，不一定都要搞大城市、特大城市，更重要的是要搞中小城市乃至小城镇。中小城市特别是县城和小城镇是推进城乡统筹的纽带和平台。要将城镇化重点更多向中小城市、小城镇倾斜。现在不少中小城市、小城镇跟大城市比，城镇化水平差距很大，它们吸引农民进来的能力和承载力都不强，这应是下一步改善的重点。”

吕祖善强调，各地要选择适合本地区特点和发展阶段的城镇化模式。大城市和特大城市要促进资源要素集约集中利用，增强辐射带动功能，提高公共服务能力和水平，同时合理控制城市规模，防止“大城市病”；中小城市要增强人口吸纳能力和综合承载能力，促进农村人口就地就近城镇化。农村要加强基础设施建设，提高基本公共服务水平，建设美丽乡村。

第六，通过深化改革和推进体制机制创新来破解城镇化发展的“瓶颈”制约，消除二元结构的体制障碍，建立城乡经济社会发展一体化的体制机制。

城镇化不光是“建”的问题 更重要是“改”的问题

“要依靠改革来增强城镇化发展活力与动力。”在采访中，吕祖善多次强调指出，城镇化不光是建设的问题，更重要是改革的问题。要用改革办法和市场手段破解城镇化制约因素。

吕祖善告诉记者，当前城镇化影响更大的问题还是体制机制障碍。城镇化要解决人、地、钱等问题，要更多依靠改革来解决。要围绕城镇化推进一系列改革，比如公共服务体系、社会保障制度、户籍制度、农村土地制度、财政金融制度改革等。

吕祖善具体解释说，围绕人的城镇化，要加快推进户籍制度改革和社会保障制度改革，剥离附着在户籍上的不平等社会福利待遇，努力实现基本公共服务均等化。当前，要把常住人口市民化作为首要任务，逐步实现进城务工农民及其家属能享受所在地城镇居民同等的公共服务。鉴于其目前数量巨大，只能逐步实现，可先解决举家迁徙或长期在城务工人员能与城镇就业人员享受同等的社会保障和随迁子女就学问题，加快推进养老保险关系跨地区转移接续。同时，要高度重视农民工住房问题，在进一步完善城镇住房保障体系的同时，结合推进农村土地制度改革，大力发展房屋租赁市场，充分发挥企业、社会和市场的作用来逐步解决。

深化农村土地制度和财税金融体制改革

吕祖善指出，要深化农村土地制度改革，在保护农民土地财产权利的同时提高土地利用效率，确保土地增值收益主要归农民所有。加快农村集体土地确权、登记、颁证工作。支持农民承包地按照依法、自愿、有偿的原则有序流转，促进农村土地适度集中和规模化经营，推动现代农业健康发展。进一步扩大农村建设用地增减挂钩适用范围，可考虑由目前县域范围逐步扩大到全省范围。积极探索农村宅基地市场化改革试点，使农民能够从宅基地流转中获得资本增值收益。深化征地制度改革，建立符合市场规律的征地补偿机制，解决好被征地农民长远生计问题。

“深化财税金融和投融资体制改革是推进城镇化中很重要的一个方面。”吕祖善强调说，要建立科学、合理、多元化的城镇化成本分担机制，合理确定中央与地方、政府与企业和个人分担比例和方式，理顺劳动力输出地与输入地之间的关系。

“同时，按照财力与事权相匹配的原则改革完善现行财税体制，确定中央与地方、省市与县乡的支出责任，建立与吸纳外来人口落户数和常住人口规模配套的转移支付体系，健全地方税体系，减轻地方政府对‘土地财政’的过度依赖。”吕祖善表示，要盘活农村土地资产，使农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权实现市场化变现；调整现有土地增值收益分配结构，将其主要用于解决转移人口市民化问题。引导金融资本和民间资本流向“三农”，参与城镇化进程。

最后，当记者问起对中国城镇化发展的期待时，吕祖善告诉记者，“中国城镇化落脚点还是要落在城乡统筹上。展望未来，中国的城镇化将呈现统筹城乡发展、城乡一体化的良好格局。”（本刊记者／王萍）