代表工作制度化规范化程序化的最大体现

——全国人大代表议案、建议制度建立30 周年

李伯钧

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2013-06-26浏览字号: 打印本页 关闭窗口

根据198212月全国人大组织法的规定,从1983 6 月六届全国人大一次会议开始,全国人大代表提案分开为代表议案与代表建议、批评和意见( 简称代表建议)。迄今,人大代表议案与代表建议制度建立整整30 年了。

1954年至1982年,人大代表依法提出的议案也称为提案,由会议临时设立的提案审查委员会或者议案审查委员会在会议期间进行审查,提出审查意见并向会议报告,最终由会议审议、表决审查意见。1982 12 月五届全国人大五次会议通过的全国人大组织法明确规定:一个代表团或者三十名以上的代表,可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案,由主席团决定是否列入大会议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见,再决定是否列入大会议程。全国人大代表向全国人大或者其常委会提出的对各方面工作的建议,由全国人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。之所以作出与以往做法不同的规定,五届全国人大常委会副委员长习仲勋在这个法律草案的说明中讲得很清楚。他说,草案规定了代表提出议案须经一定程序,“这和过去每次全国人大会议上代表们提出的大量提案是不同的。那些提案主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见,涉及的问题很多并不属于全国人大的职权范围,大会不好通过实质性的决议,只能决定转交有关方面研究处理。”草案又规定代表向全国人大及其常委会提出的对各方面工作的建议,由有关机关、组织研究处理并负责答复,“这样规定,比较符合实际,既简化了工作程序,又可以使代表提出的建议、批评和意见同样能够得到适当的处理和答复。”从六届全国人大至今,全国人大代表提出的议案由大会秘书处向大会主席团提出处理意见的报告,大会主席团会议通过。全国人大代表提出的建议由全国人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理并答复代表。八届全国人大常委会副委员长王汉斌认为,把代表议案与代表建议区分开,是议事程序的一项重要改进。

198612月,六届全国人大常委会十八次会议对地方组织法作了修改,其中根据全国人大组织法的规定修改的内容包括:县级以上的地方各级人大代表十人以上联名,乡镇人大代表五人以上联名,可以向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案,由主席团决定是否列入大会议程,或者先交有关的专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见,再由主席团决定是否列入大会议程。县级以上的地方各级人大代表向本级人大及其常委会提出的对各方面工作的建议,由本级人大常委会办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议,由本级人大主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。19894月七届全国人大二次会议通过的全国人大议事规则,对全国人大代表依法提出议案与建议及其办理,作了较为详细的规定。

19924月七届全国人大五次会议通过的代表法规定:代表有权依照法律规定的程序向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案。议案应当有案由、案据和方案。代表有权向本级人大提出对各方面工作的建议,县级以上的各级人大代表有权向本级人大常委会提出对各方面工作的建议,有关机关、组织必须研究处理并负责答复。201010月十一届全国人大常委会十七次会议修改代表法时,增加了代表议案处理程序的规定。同时要求,代表建议应当明确具体,注重反映实际情况和问题;有关机关、组织在研究办理代表建议过程中应当与代表联系沟通,办理的情况应当向本级人大常委会报告并印发下一次人大会议等。

201010月代表法的修改,主要是“做加法”,特别是把2005年中央9号文件的一些规定,包括有关代表议案与代表建议工作的内容,上升为法律。2005526日,中共中央发出通知,转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》,即中央9 号文件。文件在要求建立健全代表依法履行职责的各项具体制度时,根据法律规定和实际工作的需要,提出:要完善有关工作制度,提高代表议案与代表建议的提出和处理的质量。包括从制度上明确代表议案的基本要求和范围,规范代表提出议案的程序,改进对代表议案的处理工作;明确代表提出建议的范围和程序,认真负责地处理代表提出的建议等。中央9 号文件出台不到一个月,经十届全国人大常委会委员长会议原则同意,全国人大常委会办公厅就配套出台了5个相关工作文件,包括全国人大代表议案与代表建议的“两个处理办法”等,从工作层面上提出了落实中央9 号文件的具体措施和办法。地方各级人大及其常委会也参照中央9 号文件的要求和全国人大常委会的做法,在代表议案与代表建议工作的制度化、规范化方面,做了大量的工作。代表法修改后,又普遍通过修改原有的代表法实施细则以及有关代表议案与代表建议的办法或者规定,进一步完善了这方面的工作制度。

代表议案与代表建议制度的建立与在实践中的不断完善,见证了人大及其常委会代表工作的与时俱进,进一步坚持和完善了人民代表大会制度,推动着我国经济与社会各方面事业的健康发展。其中一个重要成效,就是人大代表更加重视代表议案与代表建议的提出质量,有关机关或者组织更加重视代表议案与代表建议的办理质量。

  311日,本文作者、十二届全国人大一次会议秘书处议案组议案小组组长李伯钧向记者介绍大会秘书处议案组收到代表议案情况。摄影/ 刘震

在全国人大,1983年六届全国人大一次会议代表提出议案件的数量是61 件,其中作为议案处理件数是33件,作为建议处理件数是28件。此后,代表议案数量不断增加,在2004年十届全国人大二次会议上这三个数字分别达到1374件、641件、733件。从2005 年十届全国人大三次会议开始,代表议案不再转作代表建议处理。2007年十届全国人大五次会议以来,全国人大代表议案数量一直都是三位数,而且呈下降趋势,今年十二届全国人大一次会议代表提出的议案数量为401 件,是20 多年来最少的。全国人大代表提出建议也经历了上述大致的历程。由1983 年至2002 年每年全国人大会议上的2000 4000 来件,到2003年十届全国人大一次会议达4000 多件,此后基本上呈逐年上升趋势,2012 年十一届全国人大五次会议达到8189 件,为历年最多,今年十二届全国人大一次会议为7569 件。全国人大代表在闭会期间也向全国人大常委会提出了一些建议。近年来,全国人大代表围绕党和国家工作大局与人民群众关心的问题,根据代表法和中央9 号文件等的要求,普遍是在深入群众和实际进行调查研究、认真思考和准备的基础上,尽可能多地结合自己的本职工作,根据本级人大的职权提出议案和根据本级机关、组织的职责提出建议,并且注意议案与建议的区别,注重质量不追求数量,联名提出的共同负责,符合具体规范要求等。高质量的提出也带来了高质量的办理。有关机关或者组织依据法定职责,认真办理代表议案与代表建议。承办单位普遍重视办理工作,建立健全办理工作制度,落实领导责任制,加强与代表、有关机关或者组织的联系和沟通。全国人大常委会以及全国人大有关专门委员会积极采纳有关代表议案的内容,不断改进和加强全国人大常委会的立法、监督等工作。十届全国人大常委会二十八次会议审议的民事诉讼法修正案草案,就是全国人大常委会法工委以一份代表议案为基础,并吸收其他各方面意见最终形成的。有专家指出,这反映出代表提出的议案质量越来越高,也说明全国人大及其常委会越来越重视发挥代表作用。有关机关、组织把代表建议作为一种重要资源加以利用,不断提高办理工作效率和质量,通过办理来改进自身的有关工作。特别是注意克服“重答复、轻办理”和“最满意的答复和最不满意的落实同在”的现象,在代表建议的交办、承办、督办等环节加大办理落实工作的力度,努力解决一批现实问题。2005年至2012 年,全国人大常委会办公厅、国务院办公厅会同有关单位共同研究确定的事关国计民生的88 项重点处理的全国人大代表建议的办理,尤其产生了良好的社会效果。

张德江委员长今年3 19 日在十二届全国人大常委会一次会议上的讲话中要求:“进一步建立健全代表工作制度,不断推进代表工作的制度化、规范化和程序化。”这为我们在新形势下进一步完善代表议案与代表建议制度,更好地发挥代表作用,指明了方向。(作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员)

来源: 中国人大杂志 2013年第10期 责任编辑: 张学文
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