1991年4月6日，七届全国人大四次会议主席团举行第四次会议。主席团成员就全国人大法律委员会关于民事诉讼法（试行）草案及外商投资企业和外国企业所得税法草案审议结果的报告进行表决 摄影/王敬德

前不久，民事诉讼法修正案草案首次提交全国人大常委会会议审议，并在第一时间向社会广泛征求意见。继2007年的“小修小补”后，这是距1991年民诉法正式实施二十年来进行的较大规模修改。

近几年来,一些全国人大代表和有关方面陆续提出修改民诉法的意见和建议。中央关于深化司法体制和工作机制改革的意见也要求进一步完善民事诉讼制度。现实生活中，南京彭宇案，康菲石油污染、云南铬污染事件等新案件类型的的接连曝光，民事纠纷的范围不断扩大，对民诉法的完善提出新的要求。

因此，全国人大常委会法工委经反复与最高人民法院、最高人民检察院等单位研究，多次听取全国人大代表、企业、律师和专家学者意见，并专门征求部分地方人大常委会意见，在充分论证并取得基本共识的基础上，对民诉法作出部分修改，对当前民事诉讼中人们反映最为强烈的，最迫切要解决的问题作出积极回应。

立法的历史沿革

民事诉讼法的制定、发展完善是一脉相承的。和多部法律相同，我国第一部民诉法诞生于“立法的春天”。这部基本法律的起草工作在党的十一届三中全会召开后不久启动，历经三年多时间，于1982年3月8日由五届全国人大常委会第二十二次会议通过。

据当年参加立法的中国人民大学法学院江伟教授回忆，民诉法的起草一直贯穿着纷至沓来的许多分歧、争议和压力：曾因民法制定的暂停搁置而陷入彷徨；曾因是否将解放区“依靠群众、调查研究、就地解决、调解为主”的“十六字方针”写入法律而激烈争论；也曾对法院采取强制措施权力大小的框定而反复斟酌。

不过，正是这种各抒己见、开诚布公的良好氛围，最终有效保证和促进了民事诉讼立法的科学性。

“实践证明,这部法律虽然是试行，但其所规定的原则、制度和程序是正确、切实可行的,对人民法院正确、合法、及时地审理民事和经济纠纷案件发挥了很大作用，也为此后正式法律的颁布和修改打下了良好的基础。”江伟对三十多年前的立法如此评价道。

试行的民诉法在颁布实施的九年中，正值中国改革开放风起云涌之时，社会主义市场经济有了很大发展，随之而来的是民事经济纠纷案件日益增多，对民诉法的完善提出了新的挑战，同时民法通则等一批重要民事实体法陆续出台，亟须从程序上进行衔接。

在总结民事、经济、海事审判实务经验的基础上，1991年4月9日，七届全国人大第四次会议审议通过了全面修订后的民事诉讼法。

在江伟看来，这次民诉法的一个重大修改是将“保护当事人行使诉讼权利”列于总则中。这一立法价值取向的转变，“对于克服实践中当事人难于行使自己的法定权利,促使审判人员正确适用程序法和实体法,尊重和保障当事人诉讼权利的行使,无疑起到了积极的作用。”江伟说。

为了适应改革开放的需要，民诉法增加了保险合同、票据纠纷和共同海损管辖问题的规定；从中国现实出发,借鉴外国民事诉讼立法经验，增加了与之相适应的程序规定，如督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序等。

有民诉法学专家表示，1991年的修订不仅在体例结构上进一步突出了民事诉讼原则和制度的适用效力，而且民事诉讼程序中，法院职权干预弱化，当事人处分权相应强化，在诉讼结构方面更加充分地体现了诉讼民主。

2007年，针对社会反映强烈的“申诉难”、“执行难”问题，十届全国人大常委会对1991年民诉法进行修改，一是完善了再审程序，细化了严重违反法定程序的情形，明确了再审审查期限，完善了检察机关法律监督的规定，更加强调程序的正当性；二是为提高执行效率，对民事执行程序进行修改，强化了法院执行的强制力，补充了执行救济制度的内容，初步确定了国家执行威慑机制。

立足社会转型和矛盾化解

虽然距最近的2007年的修改刚刚过去四年的时间，但上次修改毕竟只是主要针对“申诉难”和“执行难”问题的解决。沈春耀委员坦言，在十届全国人大代表提出议案基础上形成的2007年修改草案仅实现了一个有限的目标。

如今的社会大环境，相比1991年民诉法颁布之初已是天壤之别。二十年间，社会化转型不断加速。黄丽满委员表示，这期间，公正与效率的问题日渐突出，一方面民事案件持续高速增长，法院“案多人少”的矛盾非常突出，案件积压的情况严重；另一方面公民对司法公正的期待越来越强烈。

全国人大常委会法工委副主任王胜明在常委会会议上作修正案草案说明时表示，随着经济社会快速发展，民事案件数量不断增多，新的案件类型不断出现，民事诉讼的规定在某些方面已经不能完全适应人民群众的司法需求，有必要进一步予以完善。

同时，近年来，推动法律的修改也一直是全国人代会上代表议案关注的重点之一。沈春耀说，全国人大常委会法工委提供的材料显示，十一届全国人大一至四次会议有近2000名代表提交了60多件关于修改完善民事诉讼法的议案。

6月4日、6月17日，蓬莱19-3油田B平台和C平台分别发生溢油事故。8月16日，国家海洋局北海分局公开表示，将代表国家依据相关法律法规的规定，向溢油事故责任方提起海洋生态损害索赔诉讼。图为9月2日，收油船仍在蓬莱19-3油田C平台附近进行收油工作 摄影/张旭东

针对这些新问题、新矛盾，此次民诉法修正案草案给出了解决对策，“从完善民事诉讼程序、制度的角度出发，对整个民事诉讼程序进行了细化，对民事检察监督、公益诉讼、抑制恶意诉讼等学术界、实务界呼吁的问题都进行了回应和创新性的规定。”同时从提高司法效率、便民诉讼的角度考虑，修改简易程序，增加小额诉讼程序规定。

“把民事诉讼法的修改放在社会转型和社会矛盾化解的特定背景下思考，具有积极的作用。”黄丽满委员认为，民诉法修正案草案体现了对诉讼基本规律的尊重，突出了对司法实践重大问题的解决，较好地处理了各种价值之间的关系，对增强诉讼程序制度的正当性、科学性和操作性，从而提升司法的公信力，都具有重要的意义。

10月24日上午，全国人大常委会法工委副主任王胜明在十一届全国人大常委会第二十三次会议上作关于民事诉讼法修正案草案的说明 摄影/廖攀

构建更成熟的诉讼模式

作为调整平等诉讼主体间诉讼活动和诉讼关系的一部基本法律，民诉法具有两大职能，一方面是保障当事人诉讼权利的行使；另一方面是保证法院正确行使审判权。

回顾以往，“我们看到，民诉法的修改其实是通过调整法院与当事人之间权利(权力）义务关系，对各种权利(权力）重新配置的一个过程。”中国人民大学法学院诉讼法教研室副主任汤维建教授在接受采访时表示，1982年通过的民事诉讼法(试行)，受立法背景所限，实际上是计划经济下的产物；1991年的修改主要是调整诉讼模式，强化当事人的诉权，弱化法院的审判权，民事诉讼走上了当事人主义模式的轨道。汤维建认为，这次修改进一步强化当事人的诉权，进一步调整法院的审判权，朝着比较成熟的诉讼体制转变。

记者注意到，在民诉法修正案草案说明中，“进一步保障当事人的诉讼权利”被列入此次修改工作第一个注意把握的要点。为此，针对实践存在的问题，修正案草案在完善起诉和受理程序及开庭前准备程序之外，增加了公益诉讼制度，建议规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

考虑到知识产权等案件的实际需要，草案健全了保全制度，对行为保全问题作出规定。同时为了提高审判质量，提升司法公信力，又进一步完善了裁判文书公开制度。

此外，为了遏制司法腐败的泛滥，为当事人提供畅通、公开、透明的诉讼渠道，修正案草案将监督范围扩大到民事执行活动，确立了检察机关对民事审判的全程监督职能，增加了检察建议的监督方式，增加规定了其可以查阅法院诉讼卷宗、向相关人员调查核实情况等措施，以强化监督手段。

“这些规定对于促进法院的公正审理有非常积极的意义，也体现了有利于当事人诉讼权利保护的修法特点。”陈秀榕委员表示。(记者 张维炜)