广州市人大常委会主任张桂芳带队在广石化视察空气污染治理情况 摄影/李海江

近年来，广州市人大常委会立足经济社会发展实际，积极顺应市民和社会各方面对人大工作的新期待和新要求，着力探索创新人大监督的方式方法，深化细化监督措施，进一步增强人大监督的刚性和实效。

一、强化预算审查，增强监督实效

预算监督是人大监督的重点。广州市人大常委会着力在提高财政预算透明度和完整性方面下功夫，推动预算监督向实质性监督迈进。

（一）将所有部门的部门预算提交市人代会审议，并选择若干部门和项目进行专题审议。广州市早在2001年就率先探索将部分部门预算提交市人代会审议，至2008年实现了将所有部门的部门预算交付市人代会审议。部门预算要求列至细项，内容完整，此举有效提高了财政预算的透明度。2008年以来，广州市人大常委会每年选择一些部门，由财经委和财经代表专业组对这些部门预算进行提前审议，预把预算关。为使审议工作更细更实，每年人代会上，市人大常委会都选择两个部门预算，安排部分人大代表进行专题审议，被审议部门的主要负责人到会回答代表提问。2011年开始，又明确每年增加一个政府投资的重要项目预算纳入专题审议。这些措施增强了预算审查的权威性，并通过“以点带面”，有效地提高了预算单位的公共财政意识和预算安排的合理性。

（二）加强对一般预算超收收入、预算外资金和国有土地出让金的审查监督。广州市每年的一般预算超收收入和预算外资金收入数额巨大。早在2000年以前，广州市人大常委会就将一般预算超收收入安排使用纳入市人大常委会监督范围，2001年开始又要求市政府每年将预算外收入使用安排情况报市人大常委会审查，今年广州市人大常委会将超收收入使用情况审查时间提前到10月份，并计划由每年审查一次改为两次，改变过去用完再报的现象。另外，从2007年开始，广州市人大常委会将国有土地有偿出让金纳入一般预算资金管理，规定其收支情况要报市人代会审查批准，并对其超收收入安排使用情况纳入每年市政府本级新增财力安排报告内容，列出明细报市人大常委会审议。这些措施有效地增强了预算审查的力度和预算监督的完整性。

（三）加强财政专项资金的监督。从广州情况看，近年广州市切块归口发改、建设等部门的财政专项资金占到市本级财政专项资金的一半以上。以往这部分资金虽然也在市本级预算草案中列项反映，但只是一个总额数目，没有列明支出细项，不利于代表审议。为此，从2010年开始，广州市人大常委会要求市政府将统筹安排的专项资金包括市基本建设统筹资金、城市维护建设资金和科学技术研究与开发资金编制成《政府投资项目计划草案》，列出所有安排细项，提交市人代会审议，使代表真正搞清楚财政专项资金的钱“花到了哪里”和“为什么花钱”。

（四）制定《广州市政府投资管理条例》，把关政府投资总盘子和重大投资项目。为避免政府投资增长过快、低水平重复建设、超财力投资以及投资项目超预算等问题，市人大常委会于2010年制定了《广州市政府投资管理条例》，对市政府投资决策程序和市政府投资管理进行严格规范和监督，明确市政府每年投资总额和重大项目须经代表大会审查批准。

（五）对预算执行率低的单位进行专题询问。针对有些部门的部门预算存在执行率低、专项预算没有支出、有关制度没有执行等问题，广州市人大常委会决定在听取和审议市政府关于2010年市本级决算（草案）报告时，选择对一至两个项目预算执行率低的单位进行专题询问，搞清楚执行率低的原因，明确有关部门的责任及整改措施，并对广州市制定的现行某些影响资金使用和工作开展的政策提出改变调整的意见，促进预算效能发挥。

二、综合运用监督方式，增强监督刚性

为了加强人大监督的力度，广州市人大常委会探索创新和综合运用各种监督方式方法，进一步增强人大监督的刚性和权威。

（一）对社会关注的重大问题开展专题询问。今年，广州市人大常委会参照全国人大常委会的做法，首次决定选择三个社会关注的重大问题开展专题询问。6月和7月，广州市人大常委会先后结合听取和审议市政府有关工作报告，对解决广州市同德围地区居民出行难问题、农民留用地落实问题开展了专题询问。这两场专题询问引起了市政府有关部门的高度重视和市民的广泛关注。专题询问会上，部分市人大常委会组成人员、人大代表、村民代表等找准问题、深入询问；市政府及有关部门负责人作为应询人认真回答，详细解释，提出了解决问题的具体措施，并作出了解决期限的承诺。

广州市人大常委会领导在陈家祠调研 摄影/胡至薇

（二）组织开展专题调研监督。广州市人大常委会把专题调研监督作为人大常委会监督工作的重要方式。今年7月、8月，广州市人大常委会会议分别听取和审议了财经工委关于加快广州市低碳城市建设的专题调研报告、城建环资工委关于亚运后加强广州市城市管理、建立健全长效管理机制的专题调研报告。会后，市人大常委会将审议意见连同调研报告送市政府研究处理，并送市委作决策参考。通过实践发现，与一般的工作调研不同，专题调研监督具有主动性强、针对性强、效力性强的特点，广州市人大常委会可以自主选题调研，调研更能有的放矢、突出重点，提出的建议和措施更加务实可行，提出的审议意见具有法律效力。

三、创新监督方法，增强监督力度

广州市人大常委会根据监督工作的发展需要，从改革会议程序，调整议程设置，完善会议制度入手，着力提升会议质量，扩宽监督层面，延伸监督触角，深化细化监督措施，强化监督力度。

（一）公开向社会征集市人大常委会年度监督议题并选择纳入工作计划。广州市人大常委会坚持开门选题，2010年9月，首次通过媒体向社会公开征集2011年监督议题建议，得到了群众积极响应。在半个月时间里，收到一大批社会各方面来信、来访、电子邮件及网上留言。广州市人大常委会认真研究群众意见，将群众提出的优先发展公交等议题列入今年监督工作计划。就居民出行难问题组织专题询问，正是来源于群众意见。

（二）在媒体公布常委会组成人员和代表出席会议情况。针对以往常委会会议缺勤人员较多、会议质量不高的问题，广州市人大常委会于2010年9月出台了《关于确保常委会会议质量的意见》，明确一系列刚性措施，包括严格会议考勤、与会人员会议出勤情况在媒体公布等。这一意见实施后，出席、列席会议人员缺勤、缺席和请假现象大为减少，会风明显好转，会议质量明显提高。今年人代会期间，广州市人大常委会继续严格实行会议考勤制度，将代表出席市人代会会议情况由内部通报改为通过媒体每日向社会公开，同样取得明显成效，会风焕然一新。

广州市人大常委会就“同德围出行难问题”进行专题询问 摄影/胡端生

（三）市人代会对代表议案直接作出决议并交由市政府实施。广州市人大常委会认为，人大会议应该充分发挥议案的重要作用。为此，今年市人代会会议召开前，广州市人大常委会高度重视议案提出的准备工作，紧紧围绕市委中心工作和民生重大问题引导人大代表合理选题，强化对人大代表提出议案的协调、指导和服务，协助部分人大代表联名提出了加快广州市北部山区镇脱贫奔康步伐和着力挖掘、保护和利用广州历史文化资源等两个议案。由于议案质量比较高，今年，市人大常委会首次将这两个议案列入市人代会会议议程，大会直接作出决议，交由市政府实施。会后市政府将这两个议案决议的实施工作作为今年市政府工作的重点，加快推进，并取得突破性进展。

（四）将人大代表在市人代会会议上的审议发言意见整理交由“一府两院”和市人大常委会研处回复。今年市人代会会议结束后，广州市人大常委会首次组织力量对市人大代表在大会期间的审议发言进行汇总梳理，整理出536条针对性、操作性较强的具体意见和建议，分别印发给“一府两院”和市人大常委会各部门，要求对代表审议意见和建议认真研究处理，并将处理情况回复代表。“一府两院”和人大代表普遍反应，这一做法有利于提高代表履职的积极性，有利于促进“一府两院”和市人大常委会工作，有利于增强人代会的决策监督功能和权威性。

（五）对“十二五”规划的贯彻落实进行年度审议。广州市“十二五”规划及其落实情况，事关广州长远发展。去年以来，广州市人大常委会一方面积极参与“十二五”规划的制定工作，认真提出意见和建议，努力协助政府完善“十二五”规划。另一方面，市人代会会议后明确提出，今后五年要每年听取市政府关于当年实施“十二五”规划情况的报告，逐年跟踪监督“十二五”规划的落实情况，及时发现和督促解决规划实施中的问题，大力推动规划确定的发展目标的实现。

（六）适当增加市人大常委会会议召开次数。针对人大常委会会议普遍存在议题过多、审议任务过重、会期过长的问题，广州市人大常委会从实际出发，改变每两月召开一次人大常委会会议的惯例，适当增加人大常委会会议的次数，由以往一年六次常委会会议增加到一年九次常委会会议（不包括因特殊需要临时召开的会议），使有关议题能够得到及时审议，又避免了因单次会议内容过多、会期过长而导致审议质量不高的问题。

四、几点体会

在推进人大监督工作创新的过程中，广州市人大常委会有以下几点体会：

一是始终坚持党的领导，积极争取市委的大力支持。广州市人大常委会正确处理人大工作与党委领导的关系，把党的领导贯穿于人大依法履职的全过程。坚持围绕市委的决策部署来制定工作计划，推进工作落实。对每一项监督工作创新，都及时向市委请示和报告，争取市委的理解、重视和支持。

二是正确处理监督与支持的关系，找准最佳结合点和切入点。广州市人大常委会坚持原则性与灵活性相结合，做到既积极顺应社会和群众对人大工作的期待，又充分考虑到“一府两院”开展工作的现实条件。通过创新监督工作，既纠错纠偏，督促政府及有关部门落实职责，又给力加油，推动解决影响政府有关部门工作开展的困难和问题。

三是准确把握宣传报道的度，努力营造良好的舆论氛围。广州市海内外媒体众多，资讯发达，有利于开展人大新闻宣传工作，但是若对监督工作中的敏感问题处理不慎，就会小事炒成大事，好事炒成坏事。因此，在实际工作中，广州市人大常委会十分注意把握新闻宣传的度，做到有张有弛，有收有放。比如，在组织两次专题询问时，广州市人大常委会采取不同的宣传策略，既争取了工作主动，又避免了负面炒作。

四是充分发挥各方面积极性，特别是市人大常委会组成人员和代表的积极性。广州市人大常委会高度重视人大机关工作的基础性作用，鼓励、支持和督促各部门、各工委扎实做好各项监督议题的准备工作。同时，注重发挥人大代表和市人大常委会组成人员的主体作用，广泛听取他们对推进人大工作特别是创新人大监督工作的意见和建议，利用他们的智慧和力量，使各项工作达到预期效果。

（本文作者系广州市人大常委会主任）