--1998年10月27日在第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上

国务院法制办公室主任　杨景宇

我受国务院委托，现对《中华人民共和国行政复议法（草案）》作如下说明：

行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重要意义。

1990年国务院制定的《行政复议条例》，进一步规范、健全和发展了我国的行政复议制度。经过多年实践，行政复议工作积累了不少成功经验。同时，实践中也还存在不少问题，主要是：申请复议的条条框框较多，公民、法人和其他组织申请复议不方便；有的行政机关怕当被告或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理；有的行政机关“官官相护”，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。为了及时、有效地纠正违法的和不当的具体行政行为，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，在认真总结《行政复议条例》实践经验的基础上，制定行政复议法，从制度上进一步完善行政机关内部自我纠正错误的监督机制，是迫切需要的。

一、关于起草行政复议法的指导原则

第一，体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议“司法”化。按照草案规定，除法律另有规定外，行政复议实行一级复议制，不搞两级复议；具体复议事项由行政机关负责法制工作的机构承办，作为它的一项工作任务，不另设独立的、自成系统的复议工作机构；行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查的办法，根据被申请人提交的当初作出具体行政行为的证据和材料对该具体行政行为进行审查，不再重新取证。

第二，坚持便民原则，不能让老百姓处处感到不方便。根据草案规定，复议申请期限从目前规定的一般15天延长到一般60天；申请复议可以书面申请，也可以口头申请；对老百姓往往难以弄清楚向哪一个行政机关申请复议的复杂情况，他们可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出复议申请，由该县级地方人民政府负责转送。

第三，强化对复议活动的监督，严格法律责任，充分发挥行政复议制度快捷、便民，又不需要老百姓支付复议费用的优点，使行政争议尽可能解决在行政机关内部。因此，草案规定：行政机关无正当理由不受理复议申请的，上级行政机关应当责令其受理。草案还对实践中存在的不依法受理复议申请、不认真作出复议决定等突出问题，有针对性地具体规定了严格的法律责任，以促使行政机关认真履行复议职责，做到有错必纠。

二、关于复议申请范围

按照现行做法，复议申请范围限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同。为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用，真正做到依法行政，按照草案规定，行政机关的具体行政行为，不论是作为，还是不作为，只要公民、法人或者其他组织认为这些行为是违法的或者不当的，侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请复议（第六条）。同现行的复议申请范围相比，明确规定增加的具体内容主要是：认为行政机关变更或者废止农村承包合同，侵犯申请人合法权益的；认为符合法定条件，申请行政机关颁发资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关依法发放社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。草案规定的复议申请范围大大宽于行政诉讼的受案范围。至于不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定（如辞退等）的，作为一种例外，要依照有关法律、行政法规的规定提出申诉，而不通过行政复议解决。

三、关于复议申请的提出

对县级以上地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人是向本级人民政府申请复议，还是向上一级主管部门申请复议?按照多数现行法律的规定，只能向上一级主管部门申请复议。对此，不少老百姓有意见：一是，下级主管部门在作出具体行政行为时，往往向上级主管部门事先请示、沟通，如果只能向上一级主管部门申请复议，不利于保护申请人的合法权益；二是，向上一级主管部门申请复议，多数要到异地，很不方便。经同地方、部门和专家反复研究，达成共识，认为：为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，体现便民原则，向谁申请复议，原则上应当让申请人自己选择。因此，草案规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议；但是，对县级以上地方各级人民政府公安部门的行政拘留决定不服的，向上一级公安部门申请复议。

四、关于复议决定程序

为了保证行政机关合法、及时地作出复议决定，草案规定了必要的复议决定程序：

（1）行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查的办法。行政机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，必要时可以向有关单位和个人调查了解情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

（2）被申请人应当在法定期间内提出答辩书，并提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据的法律规范和其他有关材料。申请人、第三人经准许，可以查阅被申请人提出的答辩书、证据和材料。

（3）行政机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出具体行政行为的证据是否属实、充分，适用法律规范是否正确进行初步审查，提出意见，经本行政机关的负责人审查同意或者集体讨论通过后，由本行政机关按照本法的规定作出行政复议决定。

此外，为了保护公民、法人和其他组织受赔偿的权利，草案还规定，申请人在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求，受理行政复议申请的行政机关对符合《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，应当给予赔偿的，在决定撤销、变更或者确认具体行政行为违法时，应当同时作出被申请人依法给予赔偿的决定。申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政机关依法决定撤销或者变更罚款、没收财物、征收财物、摊派费用、强行集资以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产或者解除对财产的查封、扣押、冻结，或者赔偿相应的价款。

我的说明完了，请审议。