问答之间彰显人大监督新境界
汪铁民
“全国地方政府债务的规模到底有多大？严重程度如何？造成政府债务的原因是什么？有何解决思路？”“我问一个数十年如一日都在提，却始终没有改好的问题，财政预算支出的进度不均衡问题究竟怎么改，咱们共同来想想办法。”“省直管县的财政试点改革步伐能不能加快点？”“在加大‘三农’投入，农民增收方面，财政部有什么打算？”“财政部对进一步提高民生福利投入有何打算？”“我们要如何加强和改革预决算管理工作？”“优化转移支付结构有何措施？”“预算资金的拨付怎样才能做到均衡？”“保障和改善民生的投入是不是可以进一步加大?”……
这样一些开宗明义、直击要害的提问，出自第十一届全国人大常委会第十五次会议专题询问现场。从这些提问中，我们不仅可以感受到常委会组成人员高超的议政水平，同时，也可以感受到人大监督的力度。应该说，在我国现行的监督体系中，询问是一种比较“温和”的监督方式。
但它依然具备人大监督的某些属性：就问者而言，询问本身实际是对政府工作的一种检测和督促；对答者而言，回答常委会组成人员的提问，体现了政府工作人员对国家权力机关的尊崇和虔敬。一问一答，将宪法所设定的“政府对人大负责、向人大报告工作、受人大监督”这样一种法律关系具体化、形象化。此番全国人大常委会将人民群众普遍关心的“钱袋子”问题作为首次专题询问的话题，意义非同寻常。一方面希望藉此推动财政公共化改革取得实质性的进展，另一方面也希望能通过专题询问全面盘活人大监督。从目前的情况看，这次专题询问产生了良好的社会效果，得到了包括人大、政府、新闻界和百姓在内的各方好评。
从更高的层面上说，此次专题询问为我们如何处理监督和支持的关系，提供了一个成功的范例。就法律属性而言，人大监督是一种制约，如果没有制约，监督就不成其为监督。但制约不是人大监督的全部，更不是它的终极目标。人大监督的终级目标是通过必要的支持，与“一府两院”形成良性互动，从而建立一种和谐稳固的权力运行机制，确保国家机关按照人民的意志行事。如果说监督是一种外部表现形式的话，那么支持就是它的内在价值追求。与其他监督方式相比，专题询问有着自身独有的优势，更加突出“互动性”。正是通过“面对面”地对话、交流，使人大能够通过必要的监督来达到支持政府开展工作的目的。因此，专题询问使人大监督实现了境界上的跨越。
作为一种重要的监督形式，专题询问始于“问”，但决不应止于“答”。如果说“问”意味着督促，那么“答”则代表着一种承诺、一种担当、一种责任。我们在关注专题询问的同时，更应该关注通过专题询问能解决什么问题。吴邦国委员长在第十一届全国人大常委会第十五次会议闭幕会上说，将这次专题询问中大家比较关注的问题进行梳理，选择其中一两个突出问题，加强跟踪监督，力争尽快得到解决。
这应该是此次专题询问的一个很重要的目的。
目击专题询问
民主与和谐共进
文/ 本刊记者 谢素芳
对2009 年中央决算报告的专题询问安排在6 月24 日上午，议程是委员分组审议报告，审议结束就是专题询问。
记者提前来到位于人民大会堂陕西厅的第二审议组，记者发现会场的布置跟以往有些不同，椭圆形会议桌的一头多了两排桌椅，是应询人席位。虽然专题询问在审议结束后进行，但接受询问的财政部有关领导和工作人员都已入座，前排坐着财政部副部长王军和财政部办公厅副主任刘新安，后排的工作人员席位也都到齐。每位应询人面前的桌面上都堆放着厚厚几叠材料，他们一直在翻阅，不时两两碰头小声交谈，表情严肃认真却也不乏放松，看起来是有备而来，等待着委员们的询问。
9 点整，分组会议召集人之一的白克明委员说明了议程的时间安排并宣布开始审议。审议进行了近50 分钟，会议进入第二个议程。在此期间，记者观察到，被询问席上的领导一直认真聆听委员的发言，有时点头微笑；有时凝神思索；有时低头在笔记本上做记录。
当白克明委员宣布专题询问开始时，会场也稍稍活跃了起来，委员们互相低头耳语，被询问席上的领导也正襟危坐，把材料整理到正前方。此时，会场周边座椅也渐渐地多了许多人，都是前来参加旁听的媒体记者，拿照相机的、扛摄影机的、握录音笔的、捧笔记本电脑的…… 皆处于“ 备战状态”，随时对准会场的焦点。媒体这种热闹的现象出现在全国人大常委会的审议会场实属鲜见，大家都是奔着全国人大常委会首次有组织、有准备地开展专题询问而来，更何况询问的主题还是备受全社会关注和关心的国家预算执行情况。
主持人“请开始提问”的话音刚落，就有很多委员举手，白克明委员按照女士优先原则，把第一个提问的机会给了范徐丽泰委员。范委员还没开始说话，立即被五六家摄影机、摄像机对准，啪啪的快门声几乎跟范委员的声音同时响起。范委员的问题是关于预算执行工作，财政部副部长王军接过问题后，从容不迫地把财政部对预算执行所做的工作详尽道来，并且把预算执行过程中遇到的困难也作了简单说明，范委员对王副部长的回答看起来很满意，面庞一直浮着笑容，频频点头。
可以说，专题询问的第一轮问答效果很好，开启了融洽、热烈的民主氛围。随后，又有五位委员获得提问机会，所提问题涉及一般性转移支付和专项转移支付的比例、代编预算规模偏大、地方政府性债务偏大、“三农”投入不均衡、预算的执行偏差等问题，王军副部长正面作了回答，没有回避委员的任何提问。
由于资金的使用涉及国务院众多部门，财政部只是受国务院委托接受专题询问，因而有些部门具体的数据，财政部也回答不上来。比如，当尹成杰委员问到农田水利的投入计划情况，王副部长翻阅手边的材料后，坦诚地告之自己不十分清楚，但他也明确向尹委员表示回去得到具体数据后将向他单独汇报，使得一时紧张、凝结的气氛顿时消散，再次彰显了浓浓的民主气息。
整个专题询问过程中，一问一答，有来有往，问者畅抒直言、针砭弊病、问题尖锐，答者如实回应、客观解释、虚心坦诚。只见被询问者听委员提问时翘首以待、屏住呼吸，注视着提问委员，脸上凝重，其实心里已经在搜索答案；而作答时则面带微笑，一会儿随手翻过厚厚的材料引用数据，一会儿熟练地陈述已有的政策或下一步的计划。
一个小时很快过去了，白克明委员以“自我提问自我回答”的方式提出：重点要推动预算执行中出现的问题的解决，加强各方面的监督。引得全场认同。至此，体现民主监督的第一次专题询问在愉快的氛围中结束了，散会后委员们和被询问部门领导互相握手致意，民主与和谐一起荡漾在整个陕西厅！
让人大监督更富实效
文/ 本刊记者 李小健
“到时间了，下面我们进入专题询问阶段。”6 月24 日上午10 时整，十一届全国人大常委会第十五次会议正在进行，分组会议召集人之一、全国人大农委主任委员王云龙，准时将北京人民大会堂广西厅委员们的讨论引入下一个会议议程。
根据议程安排，当天上午审议国务院关于2009 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告后，于10 时至11 时，就中央决算报告采取分组会议的方式进行专题询问。
财政部副部长张少春等早早来到会场，等待常委会委员询问。
“我提的是社会普遍关心的问题。”庞丽娟委员第一个提问，一口气提了三个都与教育有关的问题。在她眼里，教育是国家发展的重要基础性工程，重大民生工程，“我想教育投入理应成为中央投入的一个非常重要的部分。”
这三个问题涉及如何实现财政性教育经费占GDP 的4%、用制度保障切实提高教师待遇和满足人们对学前教育的需求等方面内容。
张少春认真地回答了庞丽娟委员的提问。他说，一直以来，党中央、国务院对教育的投入都非常重视，投入力度也非常大。同时近几年财政性教育经费占GDP 的比重在不断上升。他向委员们解释了制约财政性教育经费投入的因素，并表示通过采取多项综合性措施，包括增加财政收入占GDP 的比重，增加税收收入，调整财政支出结构等，不断增加对教育的投入，以弥补教育投入的资金缺口。随后，张少春回答了另外两个问题。
继庞丽娟委员提问后，赵可铭、严以新、庄先、雷鸣球、彭祖意等五位委员和列席会议的全国人大代表郑杰民发出询问，问题集中于地方政府债务、转移支付、减免民族贫困地区项目配套资金及大江大河生态建设和保障等方面。
张少春回答关于地方债务问题时说，中央政府的债务控制在人大批准数额之内，管理严格。近几年，地方政府通过融资平台形成的债务，为促进经济发展和应对国际金融危机的冲击发挥了很大的作用。同时，也出现了债务规模增长过快，运作不够规范，隐含的风险加大等问题，各方面对此高度关注。国务院也非常重视，今年6 月10 日，国务院专门发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，通知要求抓紧清理核实地方融资平台债务，规范管理地方政府融资平台公司，坚决制止违规担保。
对于一般性转移支付和专项转移支付的分配结构，张少春向委员们解释，一般性转移支付和专项转移支付各有特点，前者便于地方统筹安排，后者便于体现中央政策的导向，两者不可偏废。所以去年这个问题就变得突出了。“应当增加一般性转移支付，逐步降低专项转移支付的比重，使它们有一个合理的结构。”
“我们将按照全国人大和国务院的要求，采取措施严格控制设立新的专项转移支付项目，取消已到期的项目，一些同类的、同领域的项目尽量加以合并和整合，并尽快完善转移支付的分配办法。”张少春表示。
“对贫困的民族自治州和县的中央投入项目的配套，现已取消了一部分，我们还在清理，例如，在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或免除配套资金的照顾。下一步我们会继续做好这方面的工作。”
针对大江大河生态建设和保障，张少春认为事关我国的长远利益。中央政府提出规划主体功能区和建立相应的转移支付制度，应该说是非常重视。
委员们将心中的疑问抛出来，财政部官员逐一翔实解答。时间悄悄地流逝，一个小时的专题询问很快就临近尾声，而专题询问就在询问与解答之间和紧张有序的民主气氛中，发挥它独特的、更富实效的监督功能。
管好钱就能管好事
文/ 本刊记者 梁国栋
6 月24 日上午，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议了国务院关于2009 年中央决算报告，并就此进行了专题询问。在第五组的专题询问会场——人民大会堂内蒙古厅，记者强烈地感受到，坦诚的交流、热烈的互动、积极的谋划始终是这里的主旋律。
这是全国人大常委会首次进行专题询问，议题正是关于财政工作的相关问题，可谓是切中了万千工作的要害。受国务院委托，财政部多位负责人到会回答询问，财政部部长助理胡静林就是其中一位。
当天上午，在分组审议开始前，胡静林也早早地来到了位于内蒙古厅的分组会场。会议开始后，首先是审议阶段。吴晓灵、金硕仁、黄镇东、周声涛等委员先后作了发言。委员们充分肯定了中央决算报告，纷纷表示赞成，并针对预算管理、国有资本经营预算、政府债务以及财税体制改革等问题作了针对性的发言。胡静林和其他几位来自财政部的工作人员不时作些记录。
在审议发言结束后，会议召集人宣布专题询问开始。一时间，现场所有的工作人员为之一振，纷纷挺胸仰头并瞪大眼睛寻找发问的委员，生怕有所遗漏。
“报告当中提到，2009 年1 月到2 月财政支出只占全年的10%，而第四季度这三个月时间却一下子占到了40%，其中12 月份的支出占全年支出的25%。针对这个问题向财政部的同志询问一下，去年为什么会出现这样很不均衡的情况？这个后果是什么、影响是什么？今后还会不会这样？有什么措施来解决这个问题？”黄镇东委员第一个发问，直指当前一些部门年底突击花钱的问题。随后，所有目光都转到了胡静林身上。
“这不仅仅是2009 年存在，这么多年来预算执行中一直都存在这个问题。”胡静林坦言。他具体回答说，问题的产生既有客观原因，也有主观原因；既有体制机制方面的原因，也有管理方面的原因。在阐述完具体的原因后，他说，我们下一步将采取措施加快执行进度，做好资金预拨，进一步完善预算编制，及时批复和下达预算，加强预算资金支付管理，做好预算执行基础工作，并科学、合理、均衡地拨付资金。按照规范的制度监督控制预算执行，严格防止违法违规支付资金，防止库款搬家。
“我也来问一个问题。”回答刚一结束，来自青海的马福海委员就迫不及待地询问，而他的问题正结合着自身的体会。“这几年随着国家财力的增加，中央财政对边疆地区、民族地区的转移支付也在逐年增加，对这些地区的发展和人民生活的改善起到了积极作用。但是由于众多原因，这些地区和全国的差距不是在缩小而是在扩大。请问财政部对这些现象、这些地区是否有新的考虑和特殊的措施？”
胡静林想了想说，民族地区以及中西部地区的大部分财政支出都是来源于中央的转移支付，实际上最好的办法是使中央给的钱实实在在地给这个地方支出。他表示，今后财政部将一方面加大一般性转移支付的力度，同时，尽量减少专项转移支付，“让民族地区能够自己统筹来花这个钱，这样会更有效果。”
为民族、边疆地区“补血”固然重要，但增强自身的“造血”能力却是改变一个地区落后面貌的根本之策。胡静林说，我们也希望能够壮大民族地区的财力，因为民族地区、不发达地区的资源都比较丰富，“比如新疆实行了资源税改革，资源税是地方税种，这样新疆除了中央财政的投入外，自己还可以增加更多的税收收入。”他还提到，这几年财政部一直都在做一件事，即建立县级基本财力保障制度，主要是保工资、保运转、保民生，民族地区的县基本都纳入到这里面了。今后对边疆地区、民族地区的转移支付还会继续加大。
之后，吴晓灵、程津培、南振中等几位委员先后围绕部门预算、转移支付、预算公开等问题提问，胡静林都一一认真作了回答。整个询问过程始终在民主、轻松、热烈的氛围中展开，有提问、有追问、有回答、有补充。“大家你来我往，把问题搞清楚，便于把工作做得更好。”有人这样评价道。
分组会议结束后，委员们似乎意犹未尽，边走边讨论着问题。胡静林和其他来自财政部的工作人员也相继步出会场。看着他们离去的背影，一位同行的记者朋友表示，这仅是一个开始。
预算完整性成焦点
文/ 本刊记者 王 萍
6 月24 日上午，北京人民大会堂内，十一届全国人大常委会第十五次会议第四组正在分组审议2009 年中央决算报告、审计工作报告和全国人大财经委关于2009 年中央决算的审查结果报告。
几位委员和代表发言过后，时间将到10 点，作为本组召集人之一的全国人大财经委主任委员石秀诗先“询问”了一下在座各位委员的意见，随后宣布进入会议的第二个环节：对2009 年中央决算报告开展专题询问。
全国人大财经委副主任委员牟新生在充分肯定2009 年的财政工作后，抛出来的第一个问题是关于我国预算的完整性。牟新生直言，这个问题讲了多少年都管不住，是制度本身存在问题。如果从根本上把预算管住，审计的工作力度就可以小些。
对于这个问题，财政部部长助理王保安有备而来，指出我国政府预算主要由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算四部分组成。同时他介绍了财政部对于解决预算完整性问题所采取的各项措施。
随着会议在问答中向前推进，记者发现牟新生的问题是本次会议的一大热点——惟有预算完整，才能进行有效监督。在牟新生之后许多委员都“跟进”了预算完整性的问题。
在贺一诚委员询问关于民生支出的监管问题后，全国人大法律委主任委员胡康生显然意犹未尽，他继续追问了我国预算外收入的情况和社会上出现的“土地财政”问题，请财政部补充回答。
王保安回答说，目前谈预算完整性成焦点到政府财政收入，预算外、预算内的概念已经基本不用，主要用税收收入和非税收入来划分，并指出政府收入基本纳入预算管理，包括土地出让收入也全额纳入政府性基金预算管理。
主持人石秀诗接过王保安的话茬，对牟新生、胡康生的问题作了进一步解释，希望能听到关于规范预算外收入的更满意的回答。
王保安在回答中进一步强调，通过不断的改革和完善，目前的财政收入一般区分为税收和非税收入的概念，指出今年6 月1 日，财政部发文要求在全国范围内从 2011 年1 月1 日起，将所有预算外资金全部纳入预算管理。财政部正在对四个方面预算情况逐年清理整顿，加强对政府各类收入的管理，增强预算的完整性。
“今天保安同志作的解释非常必要，是一个很重要的观念更新。”这时石秀诗讲话了，并及时表达了感谢。随后，王保安也说，“我们也非常感谢人大对我们工作的支持。大家能够关注、研究并提出建议，对我们逐步消解自收自支资金、提升财政管理水平、增强财政公共职能的能力，都是非常好的，我借这个机会表示感谢。” 石秀诗和王保安的互致感谢让整个会场充满了民主、热烈的气氛。
会议继续进行中，预算完整性问题仍被多位委员“惦记”着。在王佐书、徐显明、辜胜阻委员提问之后，蒋树声副委员长说，将牟新生委员的问题再问一下，针对我国行政支出在整个财政支出中的比例情况，今后将怎样降低行政成本，将更多的钱用于改善民生？
王保安表示，财政部门将继续深化改革，加强科学化精细化管理，压缩一般性开支，努力降低行政成本，并强调了财政部门细化预算科目、降低行政成本的决心和举措。
没过多久，在王保安回答完石秀诗关于预算编制准确性的相关问题后，全国人大内司委副主任委员辜胜阻又回到了牟新生委员的问题上，并将重点放在了国有资本经营预算方面。他询问了财政部关于国有企业上缴利润用于公共支出的政策和进展。
王保安介绍了从2007 年开始至今财政部在推动国有资本经营预算方面的努力。国有企业利润纳入国家财政预算涉及多方利益博弈，国有资本经营预算上调的比率更是其中的关键。石秀诗在王保安回答这个问题时表达了对财政部的理解。“我们正在努力。”王保安说。
不知不觉中一个多小时过去了。在会议最后，石秀诗又询问了关于中央建立县级基本财力保障机制的情况，王保安再一次及时进行了回应。
会议结束时，石秀诗走到王保安的座位前表示感谢，“今天辛苦了！”“我们收获很大！” 石秀诗和王保安的手紧紧握在一起。
“咱们共同想办法解决”
文/ 本刊记者 张维炜
“我问一个数十年如一日都在提，却始终没有改好的问题，财政预算支出的进度不均衡问题究竟怎么改，咱们共同来想想办法。”“省直管县的财政试点改革步伐能不能加快点？”……
6 月24 日上午，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议了国务院关于2009 年中央决算报告，并首次开展了专题询问。
在第六组的专题询问现场，记者有幸亲身感受到了其中热烈而坦诚的会场气氛。
45 分钟的审议很快结束了。会议主持人汪光焘宣布，“我们开始专题询问，各位需要发言的同志请举手。”
话音刚落，张中伟委员就举手示意，提出了一个社会上普遍关心的“硬”问题：2009 年决算一个亟待解决的问题就是中央财政对地方的一般性转移支付比重偏低，专项转移支付规模偏大，影响地方统筹安排财力。请问财政部对这个问题怎么看？
“去年的情况，有些特殊。”财政部预算司许宏才司长应声回答道，为应对国际金融危机，实施积极财政政策，中央政府增加了国债发行规模和财政赤字，主要用于扩大政府投资等，这部分收入不能用于安排经常性支出，也无法通过一般性转移支付的方式给地方。“所以去年专项转移支付比例相对高一点。”
许宏才表示，这些年财政部在提高一般性转移支付比重方面，做了很多工作，“下一步我们还将认真研究处理好这个问题，减少专项转移支付的比重，使转移支付结构更趋合理。”许宏才说。
如何优化转移支付结构是备受民众瞩目的热点问题。委员们似乎对许宏才司长的回答意犹未尽，后面几个问题依然围绕着这一点展开。
“中央对西部地区加大了转移支付的力度，但由于年初不能确定，地方难以提早作出年初预算，能不能早定，早拨？”徐荣凯委员问道。
“还是转移支付的问题。” 贺铿委员依然很执著，这个问题中央有决定，地方有要求，人大代表有意见，应该是非办不可的事情，但是事实上就干不了。“我认为这里面有权力和利益再分配的问题。要调整权力或利益肯定会有困难”，“我的问题是，你们财政部有困难，还是财政部以外的其他部委有阻力？”贺铿问得很直接。
对此，许宏才司长一一进行解答道，中央财政计划在每年9 月30 日之前，把相对固定的一般性转移支付和专项转移支付，提前通知到地方，保证地方安排预算时能够做到“心中有数”。
谈到转移支付改革问题，许宏才司长坦言，这确实涉及政府间责任的划分，涉及中央和地方的关系，包括管理的方式，是“条条”还是“块块”等许多问题，需要花很大的力气去做。但他一再表示，财政部一定会在这方面继续做好工作，把一般性转移支付的规模尽可能提高，减少和控制专项转移支付。
对地方政府债务性风险的担忧近段时间具有极高的关注度。而这个问题被周铁农副委员长带上了会场。
“全国地方政府债务的规模到底有多大？”“严重程度如何？”“造成政府债务的原因是什么？”“有何解决思路？”连珠炮式的提问再次掀起了会场询问的高潮。随后，胡彦林委员和韩寓群委员也相继表达了对这一问题的关注。
“应该说局部地区的风险是很大的。”许宏才司长沉思片刻回答道，2008年下半年，实行积极财政政策后，地方政府债务规模增长速度有所加快。他认为，其中的原因比较复杂，并表示，6 月10 日，国务院下发了关于清理地方融资平台公司的文件，财政部将联合多部门，清理核实，把公司债和政府债的关系理清楚。
周铁农副委员长听后点点头表示满意。
“我提个有关民生福利支出的问题。”不出所料，社会保障问题专家郑功成委员果然将询问问题“圈定”在了民生保障上，“财政部对进一步提高民生福利投入有何打算？”
许宏才司长说，民生支出对于调节收入分配具有重要作用。中央财政编制预算下一步还会继续增加这一块的投入。
“2012 年财政性教育投入占GDP的比重要达到4%”，三年内，财政对全国医疗卫生投入将达8500 亿；农村养老保险今年争取覆盖全国23% 的县……许宏才用翔实的数字向委员们说明了财政下一步扩大民生投入的具体打算。
之后，委员们的问题还涉及财政预算支出不均衡、县级财政建设和统筹保障、“三农”投入和农民增收、土地出让金的规范和管理等多个方面。
有提问、有解答、有分析、有建议……在近两个小时的专题询问中，全国人大常委会组成人员与财政部相关领导就财政预决算领域的多个焦点问题开诚布公地进行了深入的探讨。
“这次询问，可以看出财政部态度的诚恳”一些委员在会后表示，通过专题询问，大家直抒己见，积极互动，共同想办法，这将有利于推动财政部有针对性地改进工作。
问的全是公众关心的
文/ 本刊记者 于 浩
“6 月24 日上午 ，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009 年中央决算报告时还会进行专题询问，一定要早点去占座。”在6 月23 日采访全国人大常委会会议时，记者无意间听到有同行们的议论，但觉得这虽然是全国人大常委会首次进行专题询问，但采访常委会会议的记者不多，会议厅较大，应该不会没有座位。
与以往采访常委会会议一样，记者在6 月24 日早晨8 点30 分通过安检进入了位于人民大会堂云南厅的第一组会场。到了会场一看，不仅座位没有了，而且委员们也差不多都提前到齐了。
“我们先进行第一阶段的审议，然后再进行专题询问。”本组召集人李肇星笑着说。
虽然专题询问尚未开始，但是听着委员们的审议发言，到场的财政部负责人还是奋笔疾书地记录着委员们在发言中提到的一些问题：“我们要如何加强和改进预决算管理工作？优化转移支付结构有何措施？预算资金的拨付怎样才能做到均衡？保障和改善民生的投入是不是可以进一步加大……”
第一阶段审议一结束，专题询问就开始了。全国人大常委会委员、全国人大农委副主任委员索丽生成为第一个提出问题的委员。
他说，调整收入分配机制、促进社会和谐公平，是现在全社会都很关注的问题。这当然需要调整很多关系，包括大家刚才谈到的中央财政与地方财政之间的关系。对于财政转移支付当中的一般性转移支付和专项转移支付之间的关系，如何调整？
“您提的问题非常好，切中要害，‘杵到我们的腰眼子了’！”对于索丽生委员的提问，到场的财政部副部长廖晓军十分诚恳地说，关于中央和地方的财政转移支付关系问题，现在有关方面的反映不一样。地方反映，专项转移支付比重过高，一般性转移支付比例低。现在确实有这个问题，转移支付当中，专项转移支付的比重高于一般性转移支付的比重。但是中央部门反映，干事情就是要有专项，没有钱办不了事。现在有不同的认识、不同的看法，特别是应对国际金融危机，实施积极财政政策，扩大政府公共投资和促进消费，大部分支出体现为对地方的专项转移支付。
他说，一般性转移支付是由地方政府统筹使用，专项转移支付则有固定用途。实事求是地讲，无论是一般性转移支付，还是专项转移支付，都是必要的。我们现在面临一个问题，就是财力与事权相匹配的问题，就是中央干什么、地方干什么，事权划分得不是十分清晰，在财政资金的安排上也就不十分清晰，需要认真研究解决。
“教育支出567.62 亿元，完成预算的91.1%，水平偏低，可否对此作一比较详细的说明？”作为教育战线的一员老兵，教育部前副部长、现任全国人大常委会委员的吴启迪仍旧十分关心“教育”这个老百姓心中很热的民生话题。
“关于中央本级教育经费没有完成预算的问题，是因为转移给地方了。加上给地方的转移支付，完成了预算的百分之百。为什么中央本级教育支出没有完成预算呢？这就是像一些常委会委员讲的那样，年初有代编预算。大方向已经定了，要用于教育，但是具体政策定的时间比较晚，就不能把它彻底拆分、落实到具体的项目上，哪些是中央部门用、哪些是地方用，年初的时候不知道，只能列到中央本级教育支出的代编预算中。”廖晓军说，到了执行时，具体政策确定了，资金也分解开了，有一部分用于中央，有一部分转移给地方。这样就出现了中央本级没有完成预算，但是将转移支付给地方的部分加到一起，肯定会完成预算的。当然，从财政工作角度讲，我们也希望尽量减少、压缩代编预算，逐步缩小代编预算规模。
短短的一个多小时的时间，常委会组成人员提出的很多问题都是围绕目前财政工作中存在的突出问题和群众反映的重点难点，到会的财政部负责人也对每个问题都一一认真作答，会议充满了民主、热烈的气氛。
散会后，委员们三三两两地交谈着，认为此次专题询问主题集中、重点突出，集中对决算进行询问，在问答的聚焦度、互动的深度上都更进一步，有利于有重点、有针对性地加强监督，督促有关部门有针对性地改进工作，使纳税人的钱花得更好。
记者采访手记
专题询问,责任意识的升华
专题询问创新人大监督
文／ 本刊记者 张维炜
这次全国人大常委会选择民众普遍关心的“钱袋子”问题开展首次专题询问，可谓意义深远。
从专题询问的内容来看，均衡财政支出、优化转移支付结构、深化财税体制改革等问题，都是直接关乎人们切身利益，寄托社会民众幸福预期的关键性问题。
但是从目前来看，由于改革进展较慢，国家“大包大揽”的财政支出传统模式并未从根本上被打破，财政“越位”、“缺位”现象仍然严重。
因此，可以看出，从本意上来讲，全国人大常委会显然是希望通过专题询问监督推动财政公共化改革取得实质性的进展。
从形式上来看，专题询问更强调的是一种互动。通过相关部门负责人集中专题，突出重点，释疑解惑，委员们可以更好地知情知政；由委员们就了解到的民情、民意，“面对面”地向有关部门建言献策，则有利于督促有关部门有针对性地改进工作。这种在“你问我答”、“你来我往”的交流分析中达成共识的过程，凸现的是国家机关协调一致开展工作的特点和优势。
其实，细心的人稍加注意便会发现，近些年，在国家一系列惠民政策的落实中，总能看到最高国家权力机关监督的“身影”。
从去年对保障性住房、农田水利建设、教育卫生等民生工程的专题调研，对食品安全法、工会法等法律的执法检查，到今年的专题询问，我们看到全国人大常委会在探索人大监督创新上，已建立了一套行之有效的机制和方法，并切实推动了一大批事关国计民生重大问题的解决。所以，期待这次专题询问在推动问题解决的实效上能带给我们同样的惊喜。
专题询问保证权力“阳光”运作
文／ 本刊记者 谢素芳
对政府部门询问是法律赋予人大的监督权力，此次专题询问是全国人大常委会有组织、有准备地集中对特定议题进行问答的活动，也是全国人大常委会首次尝试这种监督方式。作为一名记者，非常庆幸能亲身见证全国人大常委会在监督工作方面的一次重大突破。
政府怎么花钱是全社会最关心的国家事务之一，在专题询问现场，委员们向政府部门提出问题，而政府部门能够如实汇报财政情况、坦诚不足之处、虚心接纳建议，即使会有争执、有交锋、有不满意，但双方绝对不是对立关系，而是共同致力于发现问题、解决问题。会上“吹毛求疵”、会下拍肩笑谈，我想一个民主、和谐国家的管理层就该是这个样子。
虽然这次专题询问的议题只有中央决算报告，但足以体现我们国家人民当家作主、依法治国民主进程的脚步又向前迈开了一大步。因为只有具备有效的监督，才能推进党和国家政策的落实到位，才能使权力在阳光下运作，才能在发展过程中对问题及时改进，才能让群众放心。这次专题询问让我们对党和国家的信心又加深一层！
专题询问让监督更进一步
文／ 本刊记者 梁国栋
刚刚结束的十一届全国人大常委会第十五次会议是一次不同寻常的例会。在这次会议上，常委会组成人员依法开展了对国务院关于2009 年中央决算报告的专题询问。在委员们和部门负责人的一问一答中，依法监督发出了前所未有的铿锵音符。这受到了各方的好评，认为监督工作顿时跃出纸面，依法监督在专题询问中更进一步。
众所周知，询问是人大监督的法定形式之一，是常委会组成人员的法定权力，是人民赋予的至高无上的责任。细看整个询问过程，委员们的问题始终围绕着当前财政工作存在着的突出问题，不管是预算公开、转移支付，还是民生投入、预算编制，无一不是民众所想问、所想知的内容。尽管多年来，常委会组成人员围绕各项议案、报告提出问题已经成为一种常态，但是在当前，在国内劳资矛盾日益尖锐、国民收入分配改革阻力重重、社会稳定压力增大等众多问题裹挟发展步伐的紧要关头，全国人大常委会适时地选取财政工作作为开展专题询问的主题，正是对国家和人民的负责。这不仅是贯彻落实十一届全国人大三次会议精神的重要举措，也体现了人民意志、反映了人民意愿、保障了人民权益、推进了民主法制、促进了社会主义建设。一言以蔽之，是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
“马足出群休恋栈，燕辞故垒更图新”。正如吴邦国委员长所言，要认真总结开展专题询问的经验，完善下一步专题询问工作方案，围绕专项报告，将社会普遍关注、经过努力可以解决的问题作为询问重点，使专题询问开展得有声有色、更富实效。
专题询问提升监督实效
文／ 本刊记者 李小健
广西厅许多委员甚至没来得及“抢”上话筒提问，一个小时就偷偷地溜走了，以至于专题询问会结束时，还有委员按住话筒发言键不放，希望提问，足见委员们对专题询问之热情。
专题询问，这是全国人大常委会继去年开展专题调研后，加强监督工作的又一次有意探索。
接下来，全国人大常委会还将组织两次专题询问：一是今年8 月份的会议，结合审议国家粮食安全工作情况报告，采取两个联组会议的方式开展专题询问；二是今年12 月份的会议，结合审议深化医药卫生体制改革工作情况报告，采取大联组会议的方式开展专题询问。届时，常委会组成人员还可以就不了解存疑问的、群众反映强烈和普遍的有关情况，有针对性地发出提问，要求国家政府机关作解答。
而随着专题询问作为监督方式运用常态化，加之它的简便性、经常性、针对性、互动性等特点优势，必将大大提升人大监督的实效性，促进“一府两院”改进工作。
专题询问坚定国人信心
文／ 本刊记者 王 萍
这是全国人大常委会首次进行专题询问，记者选择了全国人大财经委主任委员石秀诗主持的第四组。审议中，全国人大常委会组成人员不片面，不盲从，在充分肯定中央决算报告、肯定2009 年财政工作的同时，对决算报告中涉及的社会普遍关注的问题进行了专题询问。在和财政部负责人的问答和探讨中，对中国经济的持续发展增强了共识，也传递了信心。
真理越辩越明。本组专题询问中关于预算完整性的反复追问就有力证明了这一点。预算完整是进行有效监督的前提，看似重复的问题其实是至关重要的问题。委员们在追问中表达了预算完整的重要性和紧迫性，在回答中委员们也感受到了财政部逐步推进工作所付出的努力。
交锋亦是朋友。专题询问中王佐书委员针对地方政府性债务一共提了10 个问题，个个都很尖锐。在提问完后王佐书才声明：他和王保安是老朋友了，曾同时在黑龙江任职，两人分别担任黑龙江副省长和省长助理。财政部部长助理王保安坦称，对地方政府性债务规模正在摸底，国务院也于近日发文加强对地方融资平台的管理，并在最后发出感慨：非常专家型的领导，问题提到了点子上。
共同牵挂民生。民生支出绩效考核、收入分配调整、推进教育投入在GDP 中占比4％等询问主题，表明了最高国家权力机关和财政部对民生现实的了解、重视和扶持。
由此，专题询问让我们更加坚信，人大和政府正在负责任地让我们的生活过得更好，我们信任他们。
专题询问表达社会民意
文／ 本刊记者 于 浩
在十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009 年中央决算报告时进行的专题询问，委员与财政部负责人一问一答，有来有往，会议中的“民生”气氛感染了在座的每一个人。所谓“民生”，就是常委会组成人员提出的问题主要集中在加强和改进预决算管理工作、优化转移支付结构、均衡拨付预算资金、加大保障和改善民生的投入、深化财税体制改革等，而这些问题也是社会群众关心的热点问题。
专题询问，对于社会民众来说，委员的问题关注民生，表达出社会民意，彰显了“民主和公平正义”。对于人大工作本身来说，既是全国人大常委会组成人员了解有关情况的一种手段，也是对国务院、最高人民法院、最高人民检察院依法实施监督的一种重要方式。这样的专题询问对于今后全国人大常委会依法加强和改进监督工作具有一定的积极意义，对于推动解决一方面的问题、督促有关部门有针对性地改进工作具有重要的作用。
全国人大常委会安排专题询问，比起以往是要多花一点时间，多出一些气力，但把事情办得让多数老百姓感到满意，无疑会更易取得监督实效。
细节之中感受人大监督时代品格
汪铁民
一次会议，三大看点。
最高国家权力机关又一次通过一些看似寻常的细节之变，向世人展示了中国民主的时代品格。
如果说去年全国人大常委会对应对国际金融危机冲击一揽子计划的中央政府公共投资计划部分项目进行专题调研，是人大监督在新的历史条件下所作出的一次有益探索，那么，从十一届全国人大常委会第十六次会议的议程设置看，随着本届全国人大常委会的任期进入到“中盘”，人大监督也渐入佳境，新意频显。
看好百姓的“钱袋子”，这是人大的职责所在，也是预算监督的一个最重要的价值选择。但是，怎样才能看好百姓的“钱袋子”？这不仅需要价值选择上的自觉，更需要制度设计上的执着。按照以前的惯例，全国人大常委会在每年6 月审议上年决算报告的同时听取审议当年以来预算执行情况报告。这样做的不利之处在于：一是预算执行的时间太短，尚不能全面反映全国预算执行情况；二是将预算执行报告同上年决算报告一起审议，常委会组成人员关注的重点是决算和审计报告，对当年预算执行情况的审议不够深入。从今年起，全国人大常委会打破惯例，特地将听取审议上年决算报告与当年预算执行情况报告分开，并安排在8 月份听取审议预算执行情况报告，同时听取审议今年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告。这有利于常委会组成人员在充分了解预算执行情况的前提下，对预算执行情况报告进行深入细致的审议；有利于他们对国民经济运行情况进行全面的分析和判断。从“一并”到“分开”，通过一个细节之变，人大监督工作实现了一次重要的跨越。
有计划、有组织、有针对性地选择一些议题进行专题询问，是全国人大常委会为进一步丰富监督形细节之中感受人大监督时代品格式所采取的一个重大举措。就法律属性而言，专
题询问不是一般的解疑释惑，它实际上是通过一种公开、透明的方式，将公权力的运行置于阳光之下，置于百姓的监控之下。答问之间，彰显了权力机关的权威和行政机关对权力机关的尊重。与6 月份通过分组会议的形式进行专题询问有所不同，十六次常委会会议采取联组会议的方式进行专题询问。从场面上看，联组会议气氛更热烈，透明度更高，这就使专题询问的监督属性得以突显，监督实效也大大增强。
审查批准国民经济和社会发展规划，也是全国人大的一项重要职责。按照宪法和有关法
律规定，明年3 月召开的全国人代会将审查批准“十二五”规划纲要。为了做好前期准备工作，全国人大常委会提前介入。今年人代会一结束，就选择了14 个课题，分别由3 位副委员长及有关机构负责同志带队，78 位常委会委员和专委会委员、部分全国人大代表参加，分赴22 个省区市深入调查研究，广泛听取意见，形成了一批有水平、有分量的调研报告。围绕国民经济和社会发展五年规划的编制工作，采取主动出击的方式开展专题调研活动，这在全国人大历史上还是第一次。从“殿堂论道”到“主动出击”，既为“十二五”规划纲要的制定出谋划策，又为审议“十二五”规划纲要做好准备，人大监督工作又迈出了坚实的一步。历史经验证明，推动民主的发展，不仅需要史诗般的宏大叙事，也需要细节的积累。从最近几年的人大工作看，正是通过一个又一个细节之变，人大监督才实现了观念的递进、境界的攀升和务实的前行。
人大“问”粮
文/ 本刊记者 金果林
时隔仅仅两个月，十一届全国人大常委会继第十五次会议首次展开专题询问之后，又“马不停蹄”地在第十六次会议上再次启动专题询问，并且首次采取了联组会议的形式，让外界强烈地感受到全国人大常委会的创新魄力。
推动和完善专题询问
8 月27 日上午，十一届全国人大常委会第十六次会议组成两个联组，分别在人民大会堂东大厅和西大厅举行会议，审议国务院关于粮食安全工作情况的报告并进行专题询问。
距离预定的开会时间还有半个小时，参加会议的常委会委员，列席会议的专门委员会委员、常委会工作部门人员和各省、市、区人大常委会负责人、全国人大代表，以及会议工作人员、采访会议的记者、接受询问的政府部门负责人及其工作人员都已到场。举目四望，两个诺大的会场，此时已经是座无虚席。
当与会的全国人大常委会副委员长路甬祥、乌云其木格、韩启德、华建敏、陈至立、周铁农、李建国、司马义· 铁力瓦尔地、蒋树声、陈昌智、严隽琪、桑国卫等十二位副委员长来到会场落座，并且受吴邦国委员长的委托，华建敏、周铁农两位副委员长亲自担纲分别主持两个会场的询问，场内采访的各家媒体记者和与会工作人员无不感到惊讶。
全国人大常委会以如此强大的阵容展开今天的专题询问，其推进和完善专题询问、力求监督实效的决心与力度，由此可见一斑。
问者郑重、答者庄重
由于报名要求提出询问的委员很多，在第一组主持会议的华建敏副委员长不得不提前十分钟宣布会议开始，并定下“规矩”：审议、询问和回答询问，每个人都不能超过十分钟。
第一组首先提出询问的是来自青海省的马福海委员，他以浓重的西部口音向财政部副部长张少春一口气提了三个问题：如何保持惠农政策的稳定性和连续性？如何根据不同农业生产环境给予特殊政策？如何加强粮食储备和市场体系建设？
参加过6 月24 日第一次专题询问的张少春副部长, 这次显然是有备而来、侃侃而谈。
委员们郑重提问，应询者庄重回答。尽管有华建敏副委员长事前定下的“规矩”，问与答还是不自觉地出现“超时”现象，以至于会议延长到中午十二点才结束。
“安邦大计”透出“苍生情怀”
“民以食为天”。粮食生产是安天下的战略产业，粮食安全事关国家的长治久安、百姓的温饱饥寒。全国人大常委会把粮食安全纳入自己的监督视野，关切的是治国安邦，牵挂的是生民福祉。
“目前，粮食主产区中存在一个突出现象是：‘产粮大县、财政穷县’，政府穷、农民贫困。这是一个很突出的问题。如何加大对粮食主产区的资金、项目、政策的倾斜力度？如何特别加大对农民种粮的补贴力度？” 金硕仁委员发出这样的询问。
“我觉得现在不是农民种粮没有积极性，而是地方政府重农抓粮的动力不够。主要原因是在政绩考核上，现在还是搞GDP 考核，在农业上下多大力气也很难在GDP 上显示出来。从经济效益上看，种粮食又不能给地方增加多少财政。所以我想问，国家如何使地方政府
关注农业和提高粮食生产的积极性？”李乾元委员的询问透着更深层次的思考。
孙文盛委员也发出相似的询问：“要实现国家的粮食安全，说到底还是依靠地方政府抓粮积极性和农民种粮积极性。目前采取的这些政策措施还不足以调动这两个积极性，还有没有更深层次、更长远的保障措施?”
杨邦杰委员的询问涉及到一个愈演愈烈的问题：“国家一直在实行最严格的耕地保护制度，但是耕地减少的趋势难以扭转。当前我国耕地保护还存在什么问题? 怎么解决?”
从委员们对于“安邦大计”的声声发问中，可以感受到他们浓浓的“苍生情怀”。
树立人大监督权威
会场里的一位记者表达了自己的看法：全国人大常委会连续就特定议题专门组织专题询问，无疑是对询问这一监督方式的创新和拓展，树立了人大监督的权威性。
一位地方人大的负责人认为，全国人大常委会积极创新监督方式的做法，激活了询问等监督手段，值得地方各级人大学习借鉴。
列席会议的一位全国人大代表说，通过对政府相关部门进行这种简捷灵活、互动性强的专题询问，能够进一步增强“一府两院” 负责人的法律意识、公仆意识和接受人大监督的自觉性。
全国人大常委会的又一场专题询问结束了，但人们对它的关注却没有消散。与此同时，许多地方人大常委会相继展开了专题询问，这一监督方式大有在全国“开花结果”的趋势。
有舆论认为，人大对“ 一府两院”工作进行专题询问，其实正是人民批评和监督权力的过程，只有这样的监督权拥有顺畅的路径和完善的制度保障，才能最终实现为民谋利的价值旨归。相信通过人大常委会组成人员或人大代表的实践，依法开展专题询问活动，将成为人大常委会开展日常监督的一种具体方式，将成为中国政治的常态，在国家民主和法治建设中发挥应有的作用。
如何确保中国粮食安全?
——全国人大常委会就粮食安全专题询问国家九部门
文/ 本刊记者 梁国栋
今年的年景不好，频发的大旱大涝致使我国全年粮食丰收尚存较大变数，加之国外市场不利因素的增多，我国粮食安全受到前所未有的考验。
在这关键时刻，十一届全国人大常委会第十六次会议专门听取了国务院关于国家粮食安全工作情况的报告，并就此重要内容在人民大会堂东大厅和西大厅分别召开联组会议进行了专题询问，以此加强对粮食生产工作的监督。
受吴邦国委员长的委托，华建敏副委员长和周铁农副委员长分别主持了两个联组会议。在审议中，乌云其木格副委员长和其他21 位常委会组成人员分别发表了审议意见，并就20 多个重要问题提出询问。委员们在充分肯定国家粮食安全工作的同时，更是对粮食生产面临
的严峻形势和存在的问题进行了全面、细致的询问，问题涵盖耕地、农民、水资源、科技支撑、财政金融、外部环境等众多事关农业健康、有力发展的内容。
随后，国家发改委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、中国人民银行、银监会、保监会、国家粮食局等九个部门的主要负责人认真、仔细地回答了委员们提出的问题。在诚恳、积极、融洽的氛围中，会议持续了近三个小时。
提高种粮积极性
粮价如何，种粮成本怎样，直接影响着农民的种粮积极性。这些年来，尽管国家取消了农业税并向农民发放种粮补贴和农机具补贴，还执行最低保护价收购粮食政策，但种粮比较效益下滑，种粮不赚钱的现象依旧比较普遍，成为种粮农民的一块心病。
孙文盛委员对此十分担忧。他说，目前，我们面临着种粮不如种树、不如种菜、不如种草，更不如“种”楼房，这就使农民种粮积极性受到了很大的影响。这引起了很多委员的共鸣。尹成杰委员指出，我到粮食主产区调研，大家都反映，粮食生产的效益还在逐年下降，特别是玉米、稻谷、小麦的效益连年下降。所以，一些地方出现粮食副业化、农业兼业化、现代农业建设边缘化的苗头。
因而，如何进一步加强惠农、强农政策的执行力度，提高种粮农民积极性成为委员们提问的焦点。“国家将如何进一步强化强农惠农措施，将如何保持强农惠农政策的稳定性和连续性，从而更好地保证国家粮食安全？”马福海委员第一个发问。
财政部副部长张少春在回答时也坦言，我国的农业基础依然薄弱，农民持续增收的压力比较大。“今后要完善农业补贴制度，调动农民的种粮积极性。”他具体解释说，要加大对农民的直接补贴力度，包括粮食直补、综合直补、粮种直补、农机具直补等，这方面的补贴力度加大，直接受益的是粮食主产区的农民。“一方面通过鼓励农民多种粮和粮食市场价格的提高而提高农民收益，另一方面，通过政府直接补贴，可以降低种粮成本，这也是稳定收益的一个来源。”
提高种粮农民的积极性是一方面，在很多委员看来，地方政府抓粮重农的积极性也不容忽视。“近年来，中央连续发了不少‘一号文件’。我们到各个地方去了解情况后感到，有些地方政府没有把‘一号文件’当成‘一号工程’来抓。”李乾元委员说，这其中原因众多，从经济效益上看，种粮食不能给地方增加多少财政收入，这对粮食主产区影响很大。金硕仁委员也持这样的看法。他说，粮食大县财政困难的问题十分突出，因而抵御自然灾害的能力不强，对粮食生产构成严重的制约。
那这个问题又该如何解决呢？“下一步将巩固完善现有强农惠农政策，充分考虑粮食主产区财力弱等实际情况，加大向粮食主产区政策倾斜。”财政部副部长张少春说，首先，在中央财政总体制度安排上，加强对粮食主产区一般性转移支付，并在转移支付中充分考虑
面积、产量、财力等因素，使他们能够在农民的生活和收入水平方面和本地区公共服务体系建设与公共服务水平方面能够赶上来，能够至少达到全国平均水平甚至更高，确保国家粮食安全。张少春进一步回答说，还要继续加大对产粮大县的奖励；支持主产区加大粮油收储体系建设；到明年全部取消粮食主产地区风险基金地方配套资金。
落实好两个“最严格”
为保护耕地，国家颁布了两个“最严格”制度，即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。这也是委员们在询问中频频提及的内容。
“留得青山在，不愁没柴烧。”在杨邦杰委员看来，粮食安全首先要保护优质的耕地，特别是水田。但他发现，这些年来，由于经济的高速发展，改变了我国千百年来的粮食生产格局，传统的“湖广熟天下足”，变成了北粮南运，其根本原因是传统产粮区土地利用格局
的变化。从对比多年的遥感图像可以看到，传统的产粮区、特别是水稻产区，许多地方都变成了城市、开发区和高速公路。
在全国多个省区调研回来的全国人大农委主任委员王云龙也疾呼，土地资源的约束增强，我国人均耕地只有1.4 亩，世界排名126 位。他建议，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。“要严格保护基本农田，稳定粮食播种面积，严禁搞耕地跨区域占
补平衡，杜绝多占少补和占优补劣。”他语重心长地说。
面对严峻的耕地保护形势，不少委员就耕地占补平衡和土地整理向国土资源部负责人发问。“国土资源部报告中写到，11 年来已经连续保持了占补平衡，但是为什么耕地还在不断减少，还有占优补差的问题。”杨邦杰委员说，下一步有什么办法做到真正的占补平衡和耕
地、特别是优质耕地如水稻田不再减少。
国土资源部副部长王世元在回答时说，全国建设占用耕地和灾毁的耕地还是实现了占补平衡，但是耕地总量确实出现了减少的问题，主要原因是生态退耕占了退耕的大头，从耕地减少的走向看，应该说大多具有合理性。但他也认为还是存在诸如人地矛盾突出、土地利用
粗放、土地后备资源有限等突出问题。
针对这些问题，王世元说，国土资源部门将严格坚持两个“最严格制度”，
采取五项措施应对，即进一步加大土地利用规划和年度计划的调控力度；进一步加大节约集约用地的力度；把相关的目标考核、督查检查的情况，及时向人大报告，向社会公开，接受监督；探索建立保护耕地的激励机制；进一步完善相关的法律，抓紧修订土地管理法。
王世元刚回答完，严以新委员就接上了话茬，而他谈的问题也是关于耕地的。“谈粮食安全肯定要谈耕地面积，我们到底有多少耕地？”针对部分地区的土地统计数据不一致的现象，严以新委员希望得到详细的解答。
“依照法律规定，我们在1996 年第一次全国土地调查的基础上，每年开展土地变更调查。据2009 年变更调查结果显示，我们现在耕地面积是18．27 亿亩。”王世元答道，十多年来，我们国家经济快速发展，工业化、城镇化不断加快，土地资源利用现状确实发生了很
大的变化，原有的土地信息难以满足需要，国务院从2006 年开始部署，决定用三年左右的时间，开展第二次全国土地调查，这次调查采用了高科技的手段，卫星遥感和航空遥感作为支撑，给调查的真实可靠性提供了有力的保障。
加大农业投入
截至去年，我国粮食产量实现了连续六年增产，自2007 年起更是突破了1000 亿斤大关。这其中很重要的原因就是国家加大了对农业的投入力度，调动了农民的积极性。在很多农业工作者眼中，这是一个骄人的成绩，但也意味着进一步提高粮食产量的难度越来越
大，没有更大的投入是不行的，而首当其冲的便是科技。
据了解，目前在我国，科技对粮食增产的贡献率达到了50% 左右，而发达国家在70% 以上，资源贫瘠的以色列更是达到了90%。
如此大的差距引起了委员们的高度关注，询问也由此展开。“国家粮食安全工作情况报告提出，要加强农业科技创新体系的建设，在实施过程当中，基层的技术推广体系应该是农业科技创新体系的重要组成部分。”吕薇委员就此向农业部副部长危朝安提问，请介绍一下乡镇农业技术推广体系的建设情况。
“从2005 年开始，在国务院的组织下就专门制定了一个推进农技推广体系改革与建设的意见，就是‘30 号文件’，应该说做了大量工作。”危朝安在回答时提到，农业部门通过加强领导、制定规划、加大投入、加快建设、加强培训、提高能力等三方面来推进此项工作，并还要从加强队伍建设、强化经费保障、提升服务能力、完善运行机制等方面进一步加强和完善。
在听完危朝安的回答后，很多委员也提出了自己的看法。“农业技术的推广是一个老问题，现在比较薄弱。”熟悉农业工作的刘振伟委员说，根据农业部对基层农技推广人员和农民的问卷调查，很多地区由于缺乏相应的资金支持致使农业技术推广缓慢。身为云南省楚雄州农科所高级农艺师的邹萍委员对此深有感受，她说，西部民族地区由于财政自给率非常低，难以拿出较多的资金来支持农业科技的发展，许多科技推广机构的经费得不到保障，待遇低下，专业技术人员流失严重。
为此一些委员建议，由政府建立的农业技术推广体系应当坚持公益性原则，并在经费、编制上给予保障。
与科技相比，在农业基础设施上的投入同样重要。“加强农业基础设施建设是提升粮食安全综合生产能力的重要措施，其中水利基础设施建设是重点。”吕薇委员十分看重水利设施，而最让她牵挂的还是小型农田水利设施。“农业水利基础设施最终要通过那些到村、到户的小型农田水利基础设施来发挥作用，也就是说，建设好水利设施的最后一公里，是发挥农业水利基础设施作用的一个重要保障。”吕薇委员认为，小水利关乎粮食大安全。因而，农业部门作了哪些工作来加强这方面的建设便成为她提出的又一个问题。
“经过几十年的大规模水利建设，我国基本上形成了比较完善的农田水利工程体系。”但水利部副部长胡四一也承认农田水利工程设施还存在着历史欠账比较多、建设标准偏低及配套不完善、老化失修、管理权责不清等诸多问题。为改变这种状况，他说，近年来，水利部与有关部门配合，积极探索建立小型农田水利工程建设与运行管理的新机制。主要思路是把加大政府投入与充分发挥受益农户筹资投劳、参与管理的积极性有机地结合起来。
在另一组联组会议上，农民出身的郭凤莲委员直问水利部门，如何鼓励和支持农民广泛开展小型农田水利设施建设？回答问题的水利部副部长矫勇详细说，将继续加大小农水专项资金投入的规模，提高中央补助的比例，引导农民开展直接受益的小型农田水利建设和小流域综合治理；继续推进小型农田水利重点县建设；整合小型农田水利建设的投入，统筹各种
资金，形成合力；进一步加强小型农田水利的工程管理改革，进一步明确产权和责任。
高度关注外资
外资已经进入了我国农业以及农业上下游产业，这引起了很多委员的担忧。“谁控制了粮食，谁就控制了人类。”朱永新委员说，近年来，外资进入我国农业尤其是种子领域的步伐不断加快，已经形成了大军压境之势。他引述专家的话说，外资大举入侵，一是可能会弱化我国对农业产业的控制权，二是会挤压我国中小企业发展的空间，三是会削弱我国国际竞争能力，四是会加大我国宏观调控的难度和不确定性。胡彦林委员也表示了这样的忧虑。
“我们到底应该如何防范国际资本进入我国农业领域带来的危险？我们是不是已经建立起了一个比较有效的外资进入粮食生产、储存、加工、流通领域的审批和监管的机制？是否具有外资可以进入农业领域的具体规划和明细目录？”两位委员分别就此提问。
对此，国家发改委副主任张晓强和彭森在回答时均提到，外资的进入带来了先进的技术、经营理念和资金，有它的促进作用，但是有很大的隐患。据他们介绍，国家已经将农作物新品种选育和种子开发生产，大豆、油菜籽、食用油籽加工等列入限制类，必须由中方控股，下一步还要根据实际抓紧修订《外商投资产业指导目录》（2007）。
“我们坚持对外开放。同时，在符合世界贸易组织规则的前提下，加强对外商投资的管理，加强在关键领域的宏观指导和调控，规范外资企业经营行为，促进市场公平竞争和产业的健康发展。”彭森特别提到，将抓紧建立外国投资者并购国内企业安全审查制度，内容包括重要农产品方面。同时，将积极地支持国内产业的发展和农业科技的推广应用，培育我们自己的良种，包括水稻、小麦。
中国“粮”策：居安思危
文/ 本刊记者 李小健
“如果你控制了石油，你就控制了所有国家；如果你控制了粮食，你就控制了所有的人；如果你控制了货币，你就控制了世界。”美国前国务卿基辛格于上世纪70 年代对媒体如此阐述粮食安全的重要性，得到广泛认同。毕竟，人可以不玩乐，但绝对不可以不吃喝。
受气候危机、粮食需求缺口扩大等因素影响，近年来全球粮食安全面临巨大挑战。我国作为世界上的一个人口大国，粮食安全尤为重要，是关系我国经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题，是治国安邦的头等大事。
那么，我国粮食问题处于什么样的状态？安全与否？对此，十一届全国人
大常委会高度关注和重视。
8 月26 日，国家发改委主任张平在十一届全国人大常委会第十六次会议上，作国务院关于国家粮食安全工作情况的报告（简称粮食报告）时给出了回答，“党中央、国务院历来高度重视国家粮食安全，坚持立足国内保障粮食基本自给的方针，千方百计促进粮食生产，较好地解决了十几亿人口的吃饭问题，取得了举世公认的成就。”
张平说，特别是近年来，国家进一步加强粮食安全工作，着力健全和完善强农惠农与粮食宏观调控政策体系，经过各方面的共同努力，在粮食生产和流通等各环节都取得了明显成效。
在听取和审议粮食报告之前，全国人大农委于今年5 月至7 月，由10 位主任委员、副主任委员和10 位委员分别组成调研组，分赴15 个省、区、市进行了实地调研，深入了解我国粮食安全存在问题。
8 月27 日上午，十一届全国人大常委会还就国家粮食安全工作首次采取联组会议的方式开展专题询问，督促政府相关部门进一步贯彻执行中央关于粮食安全的战略部署，切实把各项政策措施落到实处。
粮食综合生产能力稳步提升
据粮食报告介绍，近年来通过大力强化农业基础建设，我国粮食综合生产
能力得到稳步提升。
具体而言，以粮食主产区为重点，积极推进大型商品粮生产基地建设，认真抓好优质粮食产业工程和粮食丰产科技工程等项目的实施。实行最严格的耕地保护制度，强化省级政府耕地保护责任目标考核，严格耕地占补平衡管理，开展国家土地督察，加大土地整治力度。实施大中型灌区续建配套与节水改造、大型灌溉排水泵站更新改造，发展节水灌溉，加强小型农田水利建设，完善田间基础设施，大力改造中低产田，提升农田产出能力。
2004 年以来，共安排中央补助资金487 亿元，用于8150 座病险水库的除险加固，以提升农业应对洪涝及干旱等灾害的能力。2004—2009 年，全国新增农田灌溉面积6700 万亩，新增节水灌溉面积7500 万亩，良种覆盖率达到95% 以上，耕种收综合机械化水平达到49.1%、提高15 个百分点，粮食亩均产量达到649 斤、提高33 斤，水稻、小麦、玉米和大豆等4 大粮食作物综合优质率达到70%、提高20 多个百分点。
正是大力强化农业基础建设，粮食生产抗风险能力不断得到加强，受自然灾害威胁程度下降，粮食总产量连续三年超过1 万亿斤。今年我国干旱、低温、洪涝等自然灾害多发频发，但是粮食生产受此影响不大。据了解，今年全国夏粮产量达到2462 亿斤，比去年略有减产，但仍是历史上第三个高产年。8 月27 日上午，农业部副部长陈晓华回答常委会委员们询问说，自然灾害确实给粮食生产带来不利影响。秋粮占全年粮食产量的70% 以上，实现全年粮食生产目标关键取决于秋粮。从目前来看，秋粮播种面积增加，长势普遍较好，对力争今年粮食有个好收成是有信心的。
与此同时，全面取消农业税、牧业税、除烟叶外农业特产税、屠宰税，实施粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴，逐年加大补贴力度，稳步提高粮食最低收购价格水平。实行产粮大县奖励政策，完善粮食风险基金制度，逐步减少主产区粮食风险基金地方配套资金，不断加大对粮食主产区的转移支付力度。设立现代农业生产发展资金，以粮食主产区为重点，支持做大做强粮食等优势特色产业。
通过进一步加强政策扶持引导，调动农民种粮和地方政府抓粮的积极性。2009 年，粮食播种面积达到16.35 亿亩，比2003 年增加了1.44 亿亩。
库存充裕，自给率保持95% 以上
受气候、自然灾害、刚性需求增长等因素影响，今年国际农产品市场出现大幅波动，粮价持续上涨，会不会影响我国粮食价格走势？这是全社会也是常委会委员们关心的问题。
国家发改委副主任张晓强回答询问时表示，国际市场粮价是否大幅上涨尚不可知，即便大幅上涨，也不会对国内粮食市场造成明显冲击。他进一步分析说，一方面国内外粮食市场关联度较小，我国除大豆外，小麦、玉米、大米等品种进口小，不足国内产量的1%，由于主要粮食品种能够自给自足，国内粮食价格变动基本不受国际市场影响。另外一方，国内粮食连续六年丰收，库存充裕，国内粮食库存消费比远高于国际公认的18% 的安全水平，可以妥善应对国际市场粮价波动的影响。
据悉，上半年，稻谷、小麦、玉米三种粮食平均收购价格比去年同期上涨12.3%，国家有关部门及时加大储备粮食的投放力度，加强对市场监督检查，7月份以后，粮价已趋于稳定。基于当前粮食供需总量基本平衡，下半年国内粮食市场不会出现大的波动。
张平在粮食报告中指出，2004 年，我国全面放开粮食收购市场和价格，积极稳妥推进粮食流通体制改革。目前，粮食购销市场化和市场主体多元化的格局基本实现，以市场供求为基础的粮食价格形成机制逐步建立，统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系初步形成。
同时，进一步加强粮油市场调控，不断建立健全中央和地方粮食储备制度，充实储备库存。“国家粮食储备体系逐步完善、库存充裕，在近年来自然灾害频发、国际农产品市场出现大幅波动的情况下，为保持国内粮食供求平衡和价格基本稳定发挥了重要作用。”
张平还表示，由于党中央、国务院采取了一系列正确的政策措施，2004年以来，我国粮食连续6 年增产，2009年粮食总产量达到10616 亿斤，比2003年增产2002 亿斤，粮食自给率保持在95% 以上，保证了居民食物消费和经济社会发展对粮食的基本需求。
粮食连年稳步增产，为妥善应对历史罕见低温雨雪冰冻灾害、汶川和玉树特大地震等重大突发事件及自然灾害，以及世界粮食危机、国际金融危机冲击等严重挑战，提供了重要支撑；为保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定奠定了重要基础，发挥了重要作用。
不可低估当前粮食形势
国际上将粮食安全定义为：确保所有人在任何时候都能买得到买得起足够安全的基本食品。从这个定义来讲，保障粮食安全，不仅仅是要长期和稳定地供应足够的粮食，且保证供应粮食的质量安全，还要控制粮食价格处于合理空间，即考虑人们的购买力。
衡量一个国家粮食安全的标准，联合国粮农组织认为主要看三项标准：粮食自给率不低于95%，粮食储备率不低于17—18%，年人均粮食占有量不低于400 公斤。
全国人大常委会委员、农委副主任委员尹成杰表示，改革开放以来，特别是近些年来，我国粮食生产持续稳步地快速发展，粮食生产取得了举世瞩目的成就，国家粮食安全得到了有效的保障。主要体现为第一，目前我国粮食人均占有量达到398 公斤，超过世界的平均水平。第二，粮食自给率连续十多年保持在95% 以上。第三，我国粮食库销比高于世界粮食安全警戒线，目前粮食库销比达到40%，远远高于联合国粮农组织确定的库销比17%—18% 的安全警戒线。第四，粮食价格保持相对稳定。第五，粮食储备体系的建设不断加强。
由此观之，我国粮食安全总体上处于一个较好的状态。“但是我们还要看到，维护国家粮食安全是一项长期的任务，特别是随着工业化、城镇化的推进，国家粮食安全还面临新的挑战和问题。当前应该对粮食安全面临的困难和压力有一个清醒地认识，不能低估。”尹成杰委员强调，在他看来，这些挑战和压力包括了粮食生产比较效益偏低；粮食刚性需求增长压力大；耕地和淡水资源对粮食生产发展的制约性明显增强；农业公益性服务体系建设严重
滞后；农业基础设施建设亟待继续加强；农国际竞争加剧，外企强势介入我国农业领域，严重影响和冲击粮食安全。
与尹成杰委员一样，在8 月27 日进行专题询问时，委员们从提高种粮者素质、提高农业科技支撑，完善农村金融制度等多个角度，询问和关注粮食安全存在的隐忧，并提出建设性意见。
就此，张平在粮食报告中指出，将严格按照中央的决策部署和《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》要求，坚持立足于基本靠国内保障粮食供给，进一步加大政策和投入支持力度，严格保护耕地，依靠科技进步，着力提高粮食综合生产能力，完善粮食流通体系，加强粮食宏观调控，提高种粮比较效益，加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效、适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食安全保障体系。
专题询问“走进”地方人大
文/ 本刊记者 金果林
“世博会举办以来，上海整座城市变得清清爽爽了，世博会后这样的干净能否持续？”
“世博期间，上海天比过去蓝了，路比过去畅了，水也比过去清了。如果明年的天不这么蓝了，水不这么清了，路也不这么畅了，怎么办？”
“世博期间，上海的道路没有出现拥堵现象。但在世博后，很多限制措施将取消，上海是否会出现拥堵状况的强烈反弹？政府部门有何具体措施？”
“道路反复开挖问题一直没有得到很好解决，世博会后又有很多工地要开工，请问，道路开挖有没有规划？采取什么措施控制反复开挖？”\
这些事关上海长远发展、百姓切身利益，且又直指时弊、火力十足的问题，出现在9 月15 日上午的上海市人大常委会首次专题询问会场。
当天10 时30 分，上海市人大常委会成立31 年来的首次专题询问正式开锣登场，出席上海市十三届人大常委会第二十一次会议的成员对市政府多个部门负责人提出现场询问，主题是“建立世博后城市管理长效机制”，翻译成老百姓的话就是“世博之后的城市怎么管？
这是自今年6 月24 日全国人大常委会举行首次专题询问之后，全国第一次出现的由省级人大常委会开展的专题询问。
全国人大垂范
今年3 月9 日下午，吴邦国委员长在十一届全国人大第三次会议作常委会工作报告，谈到进一步完善监督工作方式方法时，郑重提出今年将依法开展专题询问和质询。这是全国人大常委会工作报告首次提到将依法开展专题询问和质询，一时间不仅引起社会广泛关注，而且受到地方各级人大常委会的极大关切。
6 月24 日上午，全国人大常委会历史上的首次专题询问，终于在十一届全国人大常委会第十五次会议上正式启动。对于这一监督工作的重大探索，地方人大常委会报以浓厚的兴趣，立即组织学习有关这次专题询问的报道文章，掌握专题询问工作的法律依据、重要意义和开展程序，为开展专题询问作准备。四川省广安市巴州区人大常委会主任刘青宁认为，全国人大常委会开展专题询问，为地方人大常委会运用这一方式开展监督，不仅提供了信心和保障，更提供了师从和范例。
据本刊记者采访了解，近三个多月以来，已经先后有浙江、贵州、重庆、安徽、四川、福建、河南、上海等省市的十几个县、市、区人大常委会开展了专题询问。同时，湖北、山东、辽宁、广东、内蒙古等省区的多个市、县人大常委会已经提出，将于近期围绕有关议题展开专题询问。
紧盯重大主题
“去年市政府债务举借和资金使用情况怎样？”
“我市对政府债务风险制定了哪些防范措施？”
“我市在支持经济结构调整、壮大市级财源方面，有哪些重要举措和具体财政政策？”
这是8 月26 日上午在河南省安阳市人大常委会专题询问中的发问。从中可以看出，这些问题无不紧密联系着本地区经济社会发展的大局。安阳市人大常委会主任李发军说，针对常委会组成人员和人民群众普遍关注但又不太了解的重大经济社会问题进行专题询问，有利于督促政府去思考一些工作中的重大问题，增强工作的主动性。
无独有偶。8 月初，安徽省寿县人大常委会首次以专题询问会的形式，就本县今年财政总体运行情况进行了专题询问。8 月下旬，福建省莆田市人大常委会就今年上半年预算执行情况开展了专题询问。9 月中旬，湖北省咸宁市人大常委会也提出了就市区城市管理工作开展专题询问的方案。上海市人大常委会首次专题询问的主题，更是关系到上海这个中国数一数二的国际化大都市未来发展的总体思路。
问大事、询大局、紧盯重大主题，成了地方人大常委会开展专题询问时一种不约而同的取向。
直指社会热点
“‘地沟油’问题事关百姓食品安全，上海众多小饭店餐厨垃圾收集存在不少‘隐患’，如何让餐厨垃圾不流入地下渠道？” 这是上海市人大常委会专题询问时发出的询问之声。
“山上还有一些非煤矿山在乱采乱挖、严重破坏环境，请问区政府准备如何解决这个问题？有没有具体的时间表？”这是重庆市沙坪坝区人大常委会专题询问时发出的询问之声。
“在城乡供水同质不同价问题上，政府有什么举措？实现老旧小区的雨水和污水分离还需要多久？”这是浙江省嘉兴市人大常委会专题询问时发出的询问之声。
这些在地方人大常委会专题询问会场上响起的发问声，其指向恰恰是社会普遍关注的热点问题。上海市人大常委会副秘书长杨佳瑛对记者说，围绕涉及群众切身利益、社会普遍关注的热点问题依法开展询问, 能够进一步切实有效地增强人大监督实效。
正是认识到了这一点，所以许多开展专题询问的人大常委会都在询问中直指社会热点。
关注民生疾苦
“如何挖掘医院内在潜力，解决医院出现的看病难、排长队、开大方等问题？”
“对没有享受本地卫生经费的外来建设者，市政府是怎么考虑和安排的？”
“政府是否清楚新农合报销比例？今后打算建立怎样的报销制度？”
“请问：政府下一阶段采取何种措施加快改造基层卫生院？”
这一个个问题，来自浙江台州市人大常委会首次专题询问的会场，询问主题紧扣老百姓看病吃药问题。像这样紧扣民生疾苦的热点难点问题，在多场地方人大常委会的专题询问中
都可听到。
浙江省温岭市人大常委会首场专题询问也是围绕医疗机构建设这一社会普遍关注的民生问题展开，而温州市人大常委会的首次专题询问，则把目标锁定在事关温州500 万人口饮水安全的珊溪水库水源保护、整治水污染问题上。四川省广安市巴州区人大常委会的
专题询问，更是针对屠宰场污染环境严重扰民、废品收购市场缺乏统一规划、农贸市场“有场无市”等民生细节逐一发问，让百姓感受到浓烈的民生情怀。
力求有备而问
采访上海市人大常委会首次专题询问的新闻界同行说，委员们的询问直击要害、发人深省，问题看得准、想得深，极具前瞻性。其实，为使这次专题询问的主题更加集中、监督更有深度，上海市人大城建环保委等相关部门围绕加强城市管理，多次召开不同类型的调研座谈会，各区县人大展开联动调研，上海市人大的“人大网议日”也组织专题网聊，并与政府部门及时沟通，反馈各方意见和建议，从而使委员在专题询问时所提问题更有针对性和专业性。
为了开展好专题询问，安阳市人大常委会事先召开主任会议，进行认真研究，确定了专题询问的主题，并由常委会相关委室进行深入的调研，座谈讨论、收集资料，对拟提出询问的问题进行了认真的归集整理，并对专题询问的形式、时间和场合等作了精心安排，制订了详细的专题询问工作方案，并将专题询问的主题提前通知政府有关部门，要求其认真准备、认真答复。
由于准备充分，安阳市人大常委会的首次专题询问一改过去一般性询问中针对性不强的现象，有准备、有重点、有针对性，使问答双方都对专题询问的效果表示满意。
莆田等市人大常委会为做好首次专题询问工作，常委会组成人员和有关工作机构也都提前开展调研，收集相关资料，做了精心准备。
形式多有创新
8 月23 日上午，许多温州市民通过温州网，看到了这样一条预告新闻：“本月27 日，市人大常委会将就珊溪水库整治对政府开展询问。”这条新闻的惊人之处在于其最后一句：“温州网将开展同步网络视频直播，广大市民可予以关注。”
果然，从当日的八点五十二分起，温州网就在专题询问现场开始了网络视频和图文直播报道，直到中午询问结束，网上直播持续了近三个小时，吸引了大批网友在线观看，并不断有网友在线留言进行点评、发表看法。此举堪称温州市人大常委会的一大创新。
当然，其他地方人大常委会也不乏创新之举。上海市人大常委会的专题询问要求提问时每人每次不超过两分钟，回答问题时每次不超过十分钟。如果询问者对回答不尽满意，还可以对应询人进行追问。“追问”成了上海市人大常委会专题询问的一大亮点，当天十三位询问者中有四位举手“我要追问”并获成功，使询问会场高潮不断。
重庆市沙坪坝区则是举行区人大常委会扩大会议，由该区的八位副区长就分管工作向全体区人大代表作半年工作总结，并接受代表的专题询问。此举使普通代表也行使了询问权。
应询严肃认真
“这不是讲话，是发言和表态。”这是8 月27 日温州市委副书记、市长赵一德在该市人大常委会首次专题询问结束时作表态发言的“开场白”。这天，赵一德市长带领分管副市长及温州有关职能部门和所属县、市政府主要负责人参加专题询问。他在表态发言中说，市人大常委会以专题询问这种形式实施对政府工作的监督，这是一种创新，是对政府工作最直接、最有效的一种支持方式，收获很大。
7 月29 日上午，嘉兴市副市长陈越强也到市人大常委会接受了市人大常委会委员的专题询问。“专题询问体现了人大对政府工作的关心、支持，让政府更加清醒地看到自身工作中存在的不足，有利于我们找准问题、落实整改，更好地履行工作职责。”陈越强表示。
对于地方人大常委会的专题询问，同级人民政府基本都像温州市政府、嘉兴市政府这样高度重视、郑重对待。在广安市巴州区人大常委会进行专题询问时，政府主要负责人亲自到场，分管副区长一一答问。会后，区政府负责人还立即召开专题会，研究解决询问中提出的问题，由分管副区长牵头，对每一个问题都落实具体的责任部门和责任人，明确办理落实时限，并将落实方案报人大常委会备案，以便区人大常委会对办理情况进行满意度测评。
询问不止于问
“专题询问结束后，询问人提出的问题将和审议意见一起，整理形成审议意见书，转送市政府办公厅。”上海市人大城建环保委员会主任委员甘忠泽表示，市人大专门委员会将跟踪政府的落实情况，并将选择重点问题开展专项监督。
询问结束了，但并不意味着解决问题的结束。河南安阳市人大常委会针对专题询问涉及的问题，提出了具体审议意见，要求政府有关部门认真研究、及时整改。福建省莆田市人大常委会在专题询问结束后，由有关工作机构将询问中大家比较关注的问题进行了梳理，选择其中的突出问题，加强跟踪监督，力争尽快得到解决。温岭市人大常委会根据专题询问情况，不仅延后了对有关事项批准决定的表决，还就询问中提出的主要问题，要求政府及相关部门认真研究加以落实，并限时作出书面答复。
专题询问并不止于问，看来已经成为所有开展了专题询问的地方人大常委会的一种共识。有专家评论说，这种贯穿于专题询问工作全过程的总结经验、发现问题、改进工作直至解决问题、跟踪落实，较好地体现了监督的实效。
探索稳步前行
专题询问，作为人大监督工作的又一重要探索和有益尝试，正以其独特的功效，为人大监督工作带来新的气息、新的气象，受到地方人大越来越多的青睐和推崇。“专题询问的这一问一答，形象地将宪法所限定的‘政府对人大负责，向人大报告工作、受人大监督’这样
一种法律关系具体化了。与一般的询问相比，专题询问具有针对性强，有着利于促进沟通和理解的优势。”温州市人大常委会副主任刘笑华在专题询问之后感触颇深地说。
感受了专题询问魅力的安阳市人大常委会主任李发军表示，今后，安阳市人大常委会将坚持开展专题询问，围绕专项报告，将社会普遍关注的问题作为询问重点，不断提高监督工作实效，不负人民重托。
如何将专题询问这一有效的监督方式常态化，是安徽省寿县人大常委会在首次专题询问之后提出的设想。积极地在运用询问方式方面进行探索和实践的广安市巴州区人大常委会主任刘青宁有着更多的思考。他说，要认真总结完善询问的实践，形成理论研究成果，要完善询问具体办法，明确“一府两院”在接受询问时的具体要求，增强询问权威。
可以说，专题询问正在健步“走进”地方的各级人大常委会，并相信在未来的地方人大监督工作中将会展现出更大的活力与动力。
人大之“问”，值得期待
文/ 本刊记者 金果林
在今年春天的全国“两会”上，吴邦国委员长在人民大会堂关于“依法开展专题询问和质询”的郑重宣示，不仅令全国近三百万各级人大代表感到振奋鼓舞，而且使全国无数黎民百姓引颈瞩望，人们关注：平淡多年的人大询问权、沉寂多年的人大质询权，能否因这一句宣示而被唤醒、被激活？这一法定的人大权力能否在当代中国民主政生活中焕发出应有的活力和作用？
半年的时间过去了，现实的情况怎么样呢？记者经过采访发现，现实情况令人欢欣鼓舞，对其未来可以坚定起更加饱满的信心，因为这一新的监督形式甫经实践，就展现出令人惊喜的蓬勃生机和崭新魅力，正朝着人们所期望的方向逐步地发展和演进。
在这半年时间里，率先动作的是全国人大常委会。全国人大常委会不仅破天荒般地进行了两次专题询问，而且是在相邻的两次常委会会议上连续进行，并且在形式上坚持创新，第一次是采取分组会的形式，第二次则采用联组会的形式，先是关注国家的“钱袋子”，继而是关注国家的“粮囤子”，而且全程向媒体开放、公开透明，使专题询问制度化、常态化的趋向呈现出十分明显的态势。
全国人大常委会的这一连串动作，在社会上获得广泛好评和赞誉，也使地方人大常委会受到相当大的鼓舞和激励。有人说，全国人大常委会的这一重要探索，不仅使地方人大常委会增添了信心和力量，而且为地方人大常委会提供了样本和范例，值得地方人大常委会师从和效仿。
因此，在短短几个月的时间里，专题询问大有在全国“四处开花”之势，先后有浙江、安徽、福建、贵州、湖北、河南、重庆、四川、山东、广东、辽宁、内蒙古、上海等省、自治区、直辖市的二十多个县、区、市人大常委会开展或决定开展专题询问。
其实，询问权是法律赋予人大的一项重要监督权力，是人大监督权的题中应有之义，行使好这一权力，是法律的要求、人民的期待、代表的呼声，也是政府的愿望。但如何行使好询问权，使询问权成为人大监督增强实效的杠杆，不仅需要政治胆识，而且需要政治智慧。
人大的询问，是人大法定监督权的一种外化载体，既不同于“行人问路”那种层次的问，也不同于“学生请教先生”那种层面的问，更不同于“街坊邻居嘘寒问暖”那种形态的问，还不同于“偶有遗忘、翻阅资料”那种功能的问，而是国家权力机关依法进行的监督性的庄严之问。
如何体现人大询问这种法定性、监督性、庄严性，应该说，专题询问这种方式圆满地将三者融合在了一起。所以说，专题询问是这种政治胆识和政治智慧高度结合的成果，既符合法律、又适合国情、还切合民意。
正因为如此，专题询问这一监督形式，才会得到上上下下的普遍支持和肯定，赢得地方各级人大常委会的热情关注和推崇。这也是专题询问能够在如此短的时间内获得大范围 “复
制”和“拷贝”的主要原因。
通过半年来的实践可以看出，专题询问犹如投入春水中的一块石子，激活了人大询问权，使人大监督工作的局面焕然一新。参加专题询问的人大与政府双方人员，无论是在责任意识方面、还是在履职意识方面，都在一个新的高度上得到了大幅提升，这是对法定权力意识的一次温习和普及、对法定职责意识的一次巩固和提高。
最近，吴邦国委员长提出要“使专题询问开展得更加有声有色、更富实效”，这是对开展专题询问提出的更高的要求和期望。有声有色就是指内容和形式必须达到有声有色的要求，内容要掷地有声，形式要丰富多彩，要能够产生影响力、推动力，如果是无声也无色，那就没有达到要求。富有实效是指目标和效果，要有实实在在的内容，要切实解决实际问题，要能扎实地推动工作，从而起到人大监督的实际效果和作用，切不可搞形式、图热闹、耍“花架子”功夫。\
在这些方面，已经开展了专题询问的各个地方人大常委会，都做出了很多努力，并取得了明显成效，像紧盯事关本地全局的大事、关注百姓生活和民生疾苦、直击社会热点、强化前瞻意识、事先精心准备、深入调研、询问不止于问、跟踪监督、创新形式、“网上直播”、“会上追问”等等做法，都值得互相交流探讨、深入研究。
应该说，专题询问还是一个“新生事物”，还需要长期的探索实践，无论是在内容形式上、程序规则上，还是在方式方法上、理论研究上，都还需要不断地完善创新、不断地丰富发展。总之，专题询问还有很大的上升空间，所蕴涵的能量还远远没有释放出来，在未来人大监督工作中必将会发挥出更大的独特作用。一言以蔽之：人大之“问”，值得期待！
百姓的关切就是人大监督的着力点
文/汪铁民
看病难和看病贵，这是当下公众十分关切的一大民生问题。而致力于这一问题的解决，不仅是相关部门工作的重点，也是人大监督的一个着力点。在前不久召开的十一届全国人大常委会第十八次会议上，全国人大常委会采取联组会议的方式，就有关医改的情况进行了专题询问。
此举可谓意义重大：一方面，表明最高国家权力机关正尝试用一种更为有效的监督方式来推进医改的进一步深化；另一方面，在岁末年初这样一个特殊的时间节点上，常委会组成人员通过专题询问来传递对民生问题的深度关切，从而使这次专题询问更像是献给百姓的一份贺岁大礼。
我们知道，经过改革开放30 多年的快速积累，我国的综合国力大大提升，全社会财富的“蛋糕”迅速做大。这不仅为中国经济在更高层级上的发展奠定了坚实的基础，同时也为解决医疗等民生问题提供了相对充裕的物质保障。正是在这样一个大的背景下，2009 年4 月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011 年）的通知》相继发布，医药卫生体制改革全面启动。这次医改凝聚了各方智慧，立足基本国情，全面对我国医药卫生体制改革进行了整体设计和长远谋划，确立了把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的核心理念，明确了到2020 年基本建立覆盖全体居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，提出了配套建设比较完善的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系，以及医药卫生管理体制和运行机制的主要任务。
目前，从总体情况看，此次医疗卫生体制改革进展顺利。特别是在加快推进基本医疗保障制度建设、稳步推进国家基本药物制度实施、加强基层医疗卫生服务体系建设、促进基本公共卫生服务逐步均等化、积极推进公立医院改革试点等方面，取得了初步成效。
在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，医改决非一日之功。特别是随着改革的逐步深入，利益格局开始调整，医药卫生领域长期积累的深层次矛盾集中显现，一些新情况、新问题不断涌现，更凸现了医改的复杂性和艰巨性。所以说，医药卫生体制改革是一项长期而艰巨的任务，需要坚持不懈的努力，需要社会各界的共同参与。在这方面，人大的监督就显得尤为重要。
在十一届全国人大常委会第十八次会议上，吴邦国委员长强调指出，让广大人民群众切实得到医改带来的实惠。这既是一个郑重的承诺，也是一句充满深情的祝福。这清晰地表达了常委会领导同志对医改问题的高度关注，从中我们可以感受到信心和希望。因此，我们有理由相信，虽然医改之路不可能一帆风顺，但在人大监督的护佑下，经过各方的共同努力，看病难和看病贵的问题有望从根本上得到解决，医改本身也必将真正成为一项造福千家万户的惠民工程。
开展专题询问是加强监督工作的重要举措
——访全国人大常委会副秘书长韩晓武
文/ 本刊记者 金果林 张维炜
十一届全国人大常委会继2010 年6 月24 日和8 月27 日连续两次开展专题询问之后，2010 年12 月24 日，在常委会第十八次会议上第三次开展专题询问，将内容锁定在社会关注度很高的“医改”问题。短短半年时间里，“专题询问”如此高频率地出现在最高国家权力机关的议事殿堂，其中有何寓意？有何特点？下一步将如何发展？带着这些问题，本刊记者专访了自专题询问开展以来一直参与组织协调工作的全国人大常委会副秘书长韩晓武。
完善人大监督工作的新举措
在长期从事人大工作的韩晓武副秘书长看来，纵观人大监督工作的整体发展脉络和趋势，可以看出，专题询问的出现是人大监督工作与时俱进，不断完善方式、增强实效的一个重要探索与创新。
“这些年来，人大依法开展监督工作的力度不断加大，形式也不断丰富和完善。” 他介绍说，人大监督最初主要是听取和审议“一府两院”的工作报告，后来拓展了监督的内容和形式，除了听取和审议报告，还针对法律实施的情况开展执法检查。立法法实施后，又建立健全了规范性文件的备案审查制度，对于不符合宪法和法律规定的规范性文件依法予以纠正。本届全国人大常委会组成后，进一步探索依法监督的新形式，围绕党和国家中心工作，开展了专题调研。其中在2009 年针对“四万亿”中的公共投资部分开展的专题调研，历时长达半年，第二年又进行了跟踪调研，成效十分显著。在2010 年的全国人代会上，吴邦国委员长提出要以增强监督实效为核心，完善监督工作的方式方法，明确提出要依法开展专题询问。韩晓武副秘书长介绍说，正是在这样一个大背景下，全国人大常委会在2010 年选取决算报告、粮食安全、医疗体制改革这三个问题，连续开展了三次专题询问。这是人大监督工作的又一成功探索和创新。
“虽然询问制度在法律中早已经作出规定，但是像这样围绕一个主题，有计划、有重点、有组织地进行专题询问，尚属首次，是人大监督工作进一步发展和完善的又一次有益探索，对于加强人大监督工作具有重大意义。”韩晓武表示。
早年在国家司法部和全国人大内务司法委员会工作期间，韩晓武就对人大监督工作有所研究。他告诉本刊记者说，早在1982 年，我国公布的全国人大组织法就对询问作出了明确规定；1987年通过的全国人大常委会议事规则首次把询问制度引入常委会的工作。2000年和2006 年又分别通过立法法和监督法对询问程序等有关问题作出具体规定。
根据法律规定，在常委会会议审议中，委员可以围绕各项议案和报告，随时向到会的“一府两院”的负责人提出询问。“但是在实践中，以往这种询问更多的是停留在个别具体问题的解疑释惑层面。而专题询问则大不相同，它选择人民群众普遍关心的问题，听取国务院有关部门的专题汇报，并在审议时提出问题，要求国务院有关部门负责同志到会听取意见、回答询问。这种形式强化了询问的监督作用。”韩晓武这样解释。
他还向记者解释说，专题询问虽然属于询问的范畴，但与一般的询问不同，其主题更鲜明、重点更突出、内容更具实质性。有关专门委员会及相关工作机构事前都进行针对性调研，国务院的有关工作报告也在会前印发给常委会委员，为专题询问做好充分准备，不少委员在会前就认真准备了询问问题。专题询问还进行公开报道甚至是同步直播，体现公开透明和对人民负责。
韩晓武认为，专题询问是常委会加强和改进监督工作的一项开创性举措，创造了监督工作的新形式，完善了监督工作的方式方法。委员们询问的都是相关领域的热点焦点问题，反映了广大人民群众的普遍关切，有力地增强了监督工作的实效。依法开展专题询问，有利于坚持和完善人民代表大会制度，有利于坚持和发展中国特色社会主义民主政治道路。“可以说，今天全国人大常委会开展专题询问，是我国社会主义民主政治建设深入发展的结果，是‘水到渠成’。”韩晓武认为。
推动实际问题的解决是出发点和立足点
“我们搞专题询问，与西方议会的‘议会政治’有着本质不同。我们的专题询问，目的是围绕广大人民群众普遍关心的问题，用开展询问的方法督促、支持政府有关部门及时发现问题、解决问题、推进工作，把支持寓于监督之中。”谈到全国人大常委会2010 年开展专题询问的初衷，韩晓武告诉记者：“专题询问不是‘吹毛求疵’挑毛病，更不是为了让政府官员‘过堂出汗’、下不了台，而是通过与政府有关部门的沟通互动，推动工作取得进展。”韩晓武副秘书长说，推进工作、推动实际问题的解决，是专题询问的出发点和立足点。
回顾2010 年全国人大常委会的三次专题询问，韩晓武副秘书长认为，整个过程都实实在在地贯彻了这种支持寓于监督中的理念。韩晓武介绍说，每次专题询问前，李建国副委员长兼秘书长都亲自出面召开协调会，全国人大相关专门委员会和常委会办事机构也都提前开展调研，收集相关资料，将人民群众和委员们关心、关注的问题，反馈给有关部门，保持沟通，以便接受询问的部门事先认真做好准备，能够把问题搞清楚、说明白。
韩晓武介绍说， 由于是本着共同的愿望和目标，所以，无论是对决算报告的专题询问，还是对粮食安全、“医改”的专题询问，国务院有关部门事后都感到对他们的工作是一种支持和促进，有利于他们有针对性地改进工作，会后也都积极地落实委员们在询问中提出的意见和建议。
韩晓武的这一说法得到了记者的印证。2010 年12 月24 日中午专题询问之后，本刊记者在人民大会堂现场采访了卫生部部长陈竺。这位部长向记者表示，“这次专题询问也是给我们一个沟通的机会，能够向人大报告医改工作的进展和下一步工作的思路。”他说，委员们提出的问题可以说是精心准备、切中要害，像公立医院改革、基层医疗卫生人才匮乏、国家基本药物制度如何有效推进等问题，都是当前深化“医改”中最为突出、也是人民群众最为关心的难点和热点。陈竺部长对全国人大常委会开展专题询问表示感谢，“我们将化压力为动力。”
对此，韩晓武表示，“可见，人大常委会的专题询问，既达到了监督的目的，也促进了政府有关部门的工作。”
方兴未艾 值得期待
2010 年全国人大常委会的三次专题询问，不仅在主题上精心挑选，在形式上也各具特点，产生了良好的社会反响。韩晓武副秘书长介绍说：有关决算的专题询问，因为是第一次尝试，所以外界更关注的是询问本身的形式和程序；第二次关于粮食安全的专题询问，内容和形式都为社会所重视；到第三次关于“医改”的专题询问，事关广大人民群众的切身利益，外界就更加关注询问的具体内容。韩晓武特别提到，三次专题询问都向新闻媒体开放，媒体报道的力度一次比一次大，第三次专题询问更是通过媒体进行现场实时报道，与亿万民众实现了即时沟通，让公众充分了解了当前面临的问题和有关方面解决问题的决心，让百姓真切了解到最高国家权力机关和政府部门对待人民群众的切身利益问题和热点难点问题的态度和作为，有助于进一步形成社会共识，为改革和发展的顺利推进提供必要的条件。“这些也使专题询问的社会关注度和影响力不断提高。”韩晓武说。
不仅如此，全国人大常委会开展专题询问以后，也迅速产生了“全国效应”，一些地方人大纷纷前来“取经”，并相继开展了专题询问，效果也都很好。韩晓武告诉记者，一些地方人大的同志反映，专题询问不仅丰富了地方人大监督工作的形式，而且促进了地方政府的工作，影响力正在迅速扩大。
全国人大常委会的三次专题询问，让公众看到了人大监督的刚性，更让人们充满期待——人大的专题询问作为监督的一种形式，在“激活”之后能否常态化运行？对此，韩晓武表示，从实际效果来看，今年的专题询问不仅是加强人大常委会监督工作的又一次有益尝试，而且也是成功的尝试。韩晓武表示，既然实践是成功的，那么今后就应该继续开展，逐步实现常态化。
韩晓武副秘书长告诉记者，目前，全国人大常委会办事机构正在认真总结2010 年三次专题询问的经验，在专题询问内容的选择、形式的完善和机制的形成等方面进行更深入的探索。韩晓武说，从这三次专题询问的情况看，要想使专题询问取得好的实效，就必须做好充分的准备，不仅人大方面，包括工作机构和常委会委员事先要做好充分准备，国务院有关部门也必须认真、充分地准备。要在实践中不断总结探索，形成完善的运行机制。
对于2010 年三次专题询问所探索尝试的分组、中型联组、大联组这三种形式，韩晓武认为，这三种形式各有特点，今后开展专题询问的时候，可以根据询问内容的不同，采取适合的形式。对于广大人民群众普遍关心的问题，是否可以考虑采取大联组的形式进行专题询问；对于那些专业性相对比较强的问题，则可以考虑采取分组或者中型联组的形式来开展专题询问。韩晓武认为，“结合不同内容采取多样化的询问形式，可以使询问更有实效。”
记者了解到，2011 年里，全国人大常委会将围绕国家中长期教育规划落实情况、保障性住房建设工作情况等主题继续展开专题询问。韩晓武副秘书长透露，“无论是专题询问的次数，还是所涉及问题的广度，都将会比2010 年更进一步。”可以说，全国人常委会专题询问工作正稳步推进，方兴未艾，值得期待。
专题询问跃然生色
文/ 本刊记者 于 浩 李小健王 萍 梁国栋 张维玮 谢素芳
2010 年12 月24 日上午8 时，人民大会堂金色大厅。在主席台对面的摄影区，长焦、短镜、定焦、鱼眼……摄影记者在调试着手中的十八般武器；主席台左侧记者席上，中国人大网、人民网、新华网、中国网、中新网、法制网、光明网、中国经济网的编辑不时低声细语；布线、摇臂、导播、连线、出镜，中央电视台的现场连线直播在有条不紊的准备着。
“这次大联组会议是10 年来的第二次……只有九届全国人大常委会围绕婚姻法修正案草案举行过大联组会议。”参会的资深记者议论着。
“ 观众朋友您好，我是在人民大会堂为您做十一届全国人大常委会第十八次会议就国务院关于深化医药卫生体制改革工作情况的报告进行专题
询问的现场连线……”央视主播在镜头前试播。新闻大战一触即发。
有来有往，关键问题一一得到答复
上午9 时整，十一届全国人大常委会第十八次会议联组会议正式举行，专题询问国务院关于深化医药卫生体制改革工作情况。全国人大常委会副委员长乌云其木格、韩启德、华建敏、陈至立、周铁农、李建国、司马义· 铁力瓦尔地、蒋树声、严隽琪、桑国卫出席会议。全国人大各专门委员会组成人员，各省、自治区、直辖市人大常委会负责人，部分全国人大代表等列席会议。受国务院委托，国家发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部、卫生部等相关部委局负责人到会听取意见、回答询问。
“今天上午的联组会议主要就医药卫生体制改革中的重要问题特别是广大人民群众关心的突出问题进行询问。希望提问发言和应询发言的同志都开门见山，直截了当。”主持人，全国人大常委会副委员长兼秘书长李建国的开场白简短扼要，意在把更多的时间留给委员进行询问。
“老百姓到二甲以上的医院去看病越来越难，老百姓为了求得一张专家门诊的挂号，需要整夜不眠地排队，或者求亲友、托关系，已经引起社会的强烈不满。有效缓解看病贵、看病难的问题，加快医院改革，已经迫在眉睫。下一步推动医改的过程中，对公立医院改革的思路如何、具体措施如何，能否解决当前的问题？”全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会副主任委员任茂东话语铿锵有力，说出了很多老百姓
的心声。
面对着这样一个直指要害的问题，卫生部部长陈竺主动接了过去。他说，现在已经全部建立健全了领导和工作机制，陆续出台了公立医院改革试点的实施方案和一批配套政策措施，集中围绕解决群众“看病难、看病贵”问题，在两个方面加大了工作力度：一是对重大体制机制的改革进行积极探索，因为这是根本性的，二是着力推动作用直接的便民惠民措施。
“刚才任茂东委员询问的问题，我也有同感。前不久，我的一位曾经担任过省部级领导干部的朋友的小孙子得病，其实就是持续高烧，他对附近的医院不太放心，就送到儿童医院，但是排不上号。于是人家指着旁边的楼，那里面清静一点。因为要保险一点，看两个科室，一个专家门诊要1200 块钱。这一天过来，还没有住院，就已经花了一万多块钱。这还是我们的领导干部，那普通老百姓的情况就可想而知了。”全国
人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会副主任委员程津培将询问更进一步，“解决就医难、看病贵有哪些具体的步骤安排，有些什么阶段性的目标？”
“要缓解看病贵的问题，首先要加快深化医改，扭转我们现在一些公立医院存在的趋利的倾向，真正使公立医院坚持公益性的方向，减少过度医疗、大检查、大处方。”面对医改这一世界性难题，卫生部副部长张茅给出了具体的目标，“我们设想要在‘十二五’期间降低到30% 甚至以下。当然这是一个总的数字，具体到每个人也不太一样，总体上要减少群众的个人负担。”
金色大厅里，委员们和部委负责人你问我答，气氛热烈。到中午十一点半，会议宣布结束时，宋法棠、黄丽满、王宁生、张美兰、任茂东、程津培、郑功成、田玉科、王云龙、郭凤莲10 位委员就人民群众关心的基本医疗保障制度、基本药物制度、公立医院改革、农村和社区基层医疗卫生服务等突出问题进行了询问，但仍有委员想提问但因为时间已到而未能如愿。
督促和支持，在交流中升华
委员们的问题尖锐真诚，发改委、卫生部、财政部等部委负责人的回答同样坦诚，在直面医改矛盾中回应群众关切。当全国人大常委会副委员长兼秘书长李建国宣布专题询问结束时，常委会委员们和部委负责人纷纷聚在一起，握手致意。
“我感到非常高兴，对于这次专题询问各部委都非常重视，这也是给我们一个沟通的机会，能够向全国人大常委会报告医改工作的进展和下一步工作的思路。”卫生部部长陈竺告诉本刊记者，委员们提出的问题可以说是精心准备、切中要害，像公立医院改革、基层医疗卫生人才匮乏、国家基本药物制度如何有效推进等问题都是当前深化医改中最为突出、也是人民群众最为关心的热点和难点。
陈竺说，专题询问让他感受到了人大对医改工作的支持，这种支持是通过有效监督、推动政府改进工作来实现的。“我们将化压力为动力，下大力气重点解决委员们指出的难点问题，让百姓在深化医改中感受实惠。”
陈竺表示，今天来参加专题询问的不仅有卫生部，和医改相关的几大部委负责人也全都到场，这是一次非常好的沟通。“医改中的许多问题不是卫生部一个部门能够解决的，改革的顺利推进是各个部门配套完善的一个结果。”陈竺说，像基础设施建设、人才队伍建设、补偿机制完善等，都是确保医疗卫生服务公益性同时又能调动医务人员积极性的治本之策。这些方面有了发改委、财政部、人保部等部门的支持，才会让
人感到非常放心。
“我对政府部门的回答基本满意。”在专题询问结束后，曾在会上发问的全国人大常委会委员郑功成告诉记者，他认为政府部门很重视，答复也很认真。“我讲的是‘基本满意’，有一些不足也很正常，因为我们有我们的出发点，有我们的思考，我们觉得这个事情这样做更好，政府认为那样做更好，所以说，百分之百满意不敢说，但百分之八十满意还是可以讲的。”
在郑功成看来，这种专题询问的监督形式非常好。“一是立法机关和行政机关能够面对面地迅速交流情况；二是能够更高程度地引起政府机关的重视，而且到会的都是部长级的应询者，都是政策的制定者或决策人，所以他们的答复不仅仅是针对常委会委员，也能让关注此问题的全国人民获得一个比较清晰的答复；三是立法机关讨论国家大事也要及时地把握信息，我们的调查毕竟是基于过去的实践，我们希望了解政府未来有什么样的打算和计划。”他认为，这样就使得立法机关和政府部门能有一个更好的协调，共同推动某项工作。
“这与平常的分组审议时政府机关来旁听是不一样的。”郑功成告诉记者，双方共同围绕着一个特定的专题进行面对面的交流，可以拉近彼此间的距离，能够让公众更加清晰地知道，立法机关在关注什么，政府机关有什么打算和举措。
全国人大常委会委员、全国人大内司委副主任委员陈斯喜是我国宪法学和行政法学专家，在2006 年时任全国人大常委会法工委国家法室主任时曾参加监督法草案的修改工作。大联组专题询问会后，他在接受本刊记者采访时表示，“从询问过程中可以看出来，委员们事先做了认真准备，所提问题都是医改中公众普遍关心的热点和难点，而接受询问的有关部门显然也是有备而来，有针对性地回答了委员们的问题。”
在陈斯喜看来，这一聚焦“医改”的专题询问是十一届三中全会以来，全国人大常委会首次以大联组会议形式进行的专题询问，意义重大。一是与单纯的常委会报告工作相比，专题询问进一步加强了常委会组成人员对有关部门工作的深入了解，拓展了常委会组成人员的知情权。二是常委会组成人员询问的都是群众关心的问题，会使有关部门下一步工作重点更加明确，改革措施更加完善，改革的力度更大一些。三是常委会组成人员在“问”中表达了他们的意见和建议，有关部门在“答”中可以作更深入全面的介绍，相互之间增进了理解。四是专题询问拓展和丰富了人大监督的形式和渠道，使监督更具成效。
期待专题询问从尝试到常态
“我对这次专题询问感触挺深的，在整个过程当中，大家对基层农村的医疗改革充满关注、关心，委员们对农村的医疗卫生改革提了很多问题，都是真实存在的问题，部委的回答也都比较实在，符合实际。与部委领导面对面地沟通问题，我的心里对解决医改中的问题也更加有底了。”全国人大常委会委员郭凤莲来自于基层，最关心的是农民看病难的问题。
“2010 年全国人大常委会开展了三次对专门议题的询问，我两次在专题询问上作了提问。通过专题询问监督‘一府两院’工作，这一形式非常好，事实也证明取得了很好的效果。” 郭凤莲说，以面对面对话的形式了解政府落实中央政策的情况，看政府是否实实在在地为老百姓办事，我觉得挺好。这种方式现阶段来讲是非常先进的，我希望以后专题询问运用的范围越来越广泛，不仅对政府的工作、对“两高”的工作进
行询问，我也会积极参与。
列席专题询问的广东省人大常委会副主任陈小川表示，虽然广东省人大常委会尚未开展专题询问，但通过列席全国人大常委会组织的专题询问，感受还是很多。这是一个既进一步加强人大代表、人大常委会委员和政府部门负责人之间的相互了解，又可以将人民群众关心的一些问题进行交流反馈，让政府部门负责人在实际工作中更切合广大人民群众的要求的人大监督新方式。
“专题询问是人大监督工作的一个进步和创新，因为这种监督方式以前几乎很少用。”全程参与2010 年三次专题询问报道的人民日报高级记者毛磊同本刊记者聊了起来，自第一次专题询问之后，这种监督形式受到地方各级人大的欢迎，各地都在开展，起到了很好的示范作用，指导意义明显。现在各地人大机构都在用这种监督形式开展工作。从全国人大常委会的专题询问内容来看，决算、粮食安全、医改三个题目选得非常好，与老百姓的利益密切相关，体现了人大监督工作对人民的高度负责。
“我认为以后专题询问应多开展，经常化，还可以询问与高检和高法工作中有关民生的内容。再就是专题询问内容还应与当下社会发展的热点相结合，比如百姓普遍关心的物价上涨、通货膨胀等新问题新情况及政府的应对措施。”对于今后的专题询问，作为媒体人的毛磊充满了更多期待。
专题询问:开人大监督新局
文/ 本刊记者 于 浩
“今年我们将选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报，根据有关法律的规定，邀请国务院有关部门负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。”在十一届全国人大三次会议上，全国人大常委会委员长吴邦国作常委会工作报告时说的这番话，将一直以来未得到充分认识的人大询问权一举激活。
2010 年，全国人大常委会履行了启用询问的承诺，一年开展三次专题询问。这既是积极推进民主建设、法制建设的重要步骤，完善中国特色社会主义政治建设的重要方面，也是全国人大常委会完善监督工作方式、提高监督工作水平、增强监督工作实效的有益尝试和生动实践。
专题询问在创新中不断完善
监督权是宪法和法律赋予人大的重要职权，而询问是人大监督的法定形式。加上“专题”二字，使得询问针对特定议题，变得更加有计划、有组织、有准备，比起一般询问增强了刚性和制约力。那么如何让这种法定监督形式活起来？众所周知，人大监督工作具有很强的政治性、法律性和程序性，必须严格按宪法和法律规定实施，但这并不意味着监督工作是墨守成规、排斥创新，而是要在法律的规定下对监督工作进行创造性地探索和尝试。
正是基于此，2010 年6 月24 日，全国人大常委会结合审议2009 年中央决算报告，在六个分组会议上首次开展专题询问，财政部多位负责人到会应询。
8 月27 日，全国人大常委会首次以两个联组会议的形式，审议国务院关于国家粮食安全工作情况的报告并进行专题询问。国家发展和改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、中国人民银行、银监会、保监会、国家粮食局等九部门负责人到会听取意见，回答询问。全国人大常委会副委员长路甬祥、韩启德、陈至立、李建国、司马义· 铁力瓦尔地、蒋树声、陈昌智、严隽琪、桑国卫出席联组会议。
12 月24 日，全国人大常委会首次以大联组的方式，对国务院关于深化医药卫生体制改革工作情况的报告进行专题询问，人保部、财政部、卫生部等五部委多位正副部级领导到会应询。全国人大常委会副委员长乌云其木格、韩启德、华建敏、陈至立、周铁农、李建国、司马义· 铁力瓦尔地、蒋树声、严隽琪、桑国卫出席会议。全国人大各专门委员会组成人员，各省、自治区、直辖市人大常委会负责人，部分全国人大代表等列席会议。
经过三次监督的实践，不仅使全国人大常委会在专题询问中积累了经验，更是逐步地把法律有规定，但过去少有实践的监督形式发展得生机勃勃。
和谐互动的“一问一答”，透出的是监督模式创新，监督力度加强，监督效应放大，成为人大依法履行监督职能的又一次有益探索与创新。
民生关切在务求实效中彰显
专题询问对询问者而言，要善“问”，尽职不越位，督促不代替，坚持好职权法定原则，不越权、不失职。对应询者来说，接受专题询问既是压力也是动力，不避难点，回应热点，也不互相推诿，才会得到多方的支持和肯定。
“老百姓到二甲以上的医院去看病越来越难，为了求得一张专家门诊的号，需要整夜不眠地排队，或者求亲友、托关系，已经引起了社会的强烈不满。”全国人大常委会委员任茂东一语戳到医改要害，询问有关部门能否解决当前的问题。
“前不久，我的一位曾经担任过省部级领导干部的朋友的小孙子得了病，其实就是持续高烧，送到医院。因为要保险一点，看了两个科室，一个专家门诊要1200 块钱。这一天下来，还没有住院，就已经花了一万多块钱。”对于看病贵的难题，全国人大常委会委员程津培在会上
大声疾呼：领导干部都这样，普通老百姓就可想而知了。
一年三次专题询问，无论是事关每个人的医药卫生体制改革，还是前两次的问粮、问钱，人大及其常委会、各专门委员会和人大代表不仅充分发挥出“人才荟萃、知识密集、经验丰富”的特点和优势，而且将立足点放在着力解决一些群众最关心、最直接、最现实的利益问题和发展问题。
问要问到关键，答要答得具体。全国人大常委会委员、全国人大内司委副主任委员陈斯喜认为，有关部门对专题询问态度积极，认真准备，回答问题态度谦虚，能够直面问题，实事求是。对常委会组成人员提出的问题，积极研究处理。对于一时解决不了的，只要有关部门认真对待，努力争取，常委会组成人员也是能够理解的。
一“问”在询大事、盯民生，一“答”在有准备、有重点，会议气氛和谐，虽然角度不同、分工不同，但目的都是为了解决国计民生中的难点。吴邦国委员长多次强调，要认真总结开展专题询问的经验，完善下一步专题询问工作方案，围绕专项报告，将社会普遍关注、经过努力可以解决的问题作为询问重点，使专题询问开展得有声有色、更富实效。
人大监督在开放中透明
“专题询问通过媒体进行全方位的报道和实况转播，表明了全国人大常委会进一步推进人大工作的公开透明，尊重人民群众的知情权、监督权，接受人民群众的监督。”全国人大常委会委员李连宁说，“表明全国人大常委会更加关注民生，更加注重推动关系人民群众切身利益突出问题的解决。”
随着我国社会主义民主政治建设的发展和人民代表大会制度的不断完善，人大在社会政治生活中的地位越来越重要，人民群众对人大的政治期望值也越来越高，这就需要人大的各项工作越来越开放，越来越透明。专题询问通过媒体的全方位报道，正体现了这一点。
第一次专题询问时，人民日报、新华社、中央电视台、中国人大杂志等媒体对现场情况作出报道；第二次专题询问时，除去常规报道外，中央电视台《东方时空》栏目制作了新闻访谈、中国人大网制作了专题，中央主要媒体网站也相应制作了专题。第三次专题询问时，通过广播电视实时报道、网络全程直播。
这样的开放和透明，既是常委会自觉接受人大代表和人民群众监督的内在需要，也有利于更好地推动有关方面改进工作。因为无论是询问还是回答，都是在公开场合进行的，这不仅确保了监督的效果，进而将法律的要求、人民的期待、代表的呼声，汇成推动社会民主法治进步的合力。
“不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海。”专题询问经过一年的经验积累，通过一个又一个“第一次”的探索和创新，愈发生动、鲜活、实用。
专题询问，不停留于“问”
文/ 本刊记者 梁国栋
继对国务院关于2009 年中央决算报告和关于粮食安全工作情况的报告进行专题询问之后，全国人大常委会再次行使询问权，在2010 年的最后一次例会上，以大联组的形式专题询问了国务院关于深化医药卫生体制改革工作情况的报告，为2010 年的监督工作进行了完美的“收官”，也在中国的民主法治历程上写下了浓墨重彩的一笔。
回看这次针对医改的专题询问，新意浓、效果好。尤其是不仅全程向媒体开放、公开透明，还首次通过网络、广播及电视进行了实时报道，亿万民众在第一时间真切地看到了最高国家权力机关及其组成人员是如何行使监督权的。这一举措意义非凡。
有网友对任茂东等几位委员的提问印象颇深：洪亮的声音、朴实的话语、深刻的描述，让人由衷地感到说到了亿万民众的心上。卫生部部长陈竺等应询人的回答，也让广大观众深深地体会到了医改之难：一句“公立医院改革涉及的深层次体制机制问题是一言难尽的”道出了无尽感慨；一句“完全有可能用比较少的投入，按照成本效益的原则走出一条中国式的卫生发展道路”又让我们信心满满。
对此，一位法律工作者的评价恰如其分：这实现了与民众的有效沟通，让民众更加充分地了解了国家推进医改的决心、取得的成绩和面临的问题，有助于进一步形成共识，为医改的顺利推进提供必要的条件。同时，也折射出最高国家权力机关推动专题询问的胆识和魄力。
回望这短短的半年时间，专题询问已经三次出现在庄严的人民大会堂里，询问的内容从账本、粮袋到医疗卫生，始终都围绕着国计民生的大事，紧扣国家发展和稳定大局；应询对象也逐步扩大，从最初的财政部、审计署到如今的发改委、卫生部、人力资源和社会保障部等；组织形式也日益丰富娴熟，步伐循序渐进，尝试了分组审议、联组审议以及大联组审议三种形式；效果好，要求进一步跟踪监督并有具体部署，力求有声有色、更富实效。
半年来的实践表明，专题询问的开展是积极的、顺利的、成功的。根据记者的采访了解，在赢得社会各界普遍赞誉的同时，问答双方对专题询问的评价也颇高。
全国人大常委会的委员们普遍认为，通过专题询问这一法定形式，面对面地跟国务院有关部门的领导沟通，有助于大家全面、及时、准确地把握最新信息，知情知政，实现与政府部门的有效对接，便于大家提出更有价值和针对性的建议，推动问题早日解决。
参加应询的政府部门负责人也表示，专题询问式的监督更是一种理解、支持和鼓励，成为鞭策自己做好工作的动力。
特别值得期待的是，在2011 年，全国人大常委会将会继续围绕社会热点、重点问题展开专题询问，而且范围会更为广泛，做法会更加创新。
由此可以看出，在积累了一定经验、逐步深入并获得广泛赞同的基础上，人大的专题询问已经走出了最初的尝试阶段，步入常态化的信号明显。
作为法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，询问既是全国人大常委会组成人员了解有关情况的一种手段，也是全国人大常委会对国务院、最高人民法院、最高人民检察院依法行使监督的一种重要方式。而专题询问是较一般的询问具有更强的针对性和良好的实效性，能够充分放大监督作用，突出监督实效。但要行使好这一法定权力并非一件易事，选择什么样的问题，如何力求监督实效，问出效果，不仅考验胆识，更要有政治智慧。
日前，吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第十八次会议闭幕会上对专题询问作出了这样的要求：有关专门委员会对专题询问中大家比较关注的问题进行梳理，选择其中一两个突出问题进行跟踪监督，争取尽快得到解决。在这之前，他还强调，要使专题询问开展得更加有声有色、更富成效。
这就要求各级人大常委会的专题询问工作不能仅停留在“问”的层面上，更是要通过“问”，发现问题，凝聚共识，集中资源解决突出问题；在形式上也要不断探索，力求有声有色。
在记者的采访中，有委员提出了这样的期待，可以增加现场交流互动的环节，多一些讨论，多一些探讨，毕竟专题询问还是一个新生事物。
如此看来，各级人大常委会的专题询问之路任重道远。但专题询问步入常态化已是一种趋势，这种趋势必然会促进社会重点、难点问题的有效解决。
医改“药方”
文/ 本刊记者 李小健
全国人大常委会在委员们分组审议之后，继续安排以大联组方式，就社会各界普遍关注的医改难题开展专题询问会，意为进一步推动国家政府部门改进工作，顺利推行医改，尽早让百姓看病不再难、看病不再贵。
在两年来的医改中，广大人民群众享受到了改革开放和社会快速发展带来的成果。同时，大家也清楚地看到，彻底解决“看病难、看病贵”问题，并不是一件容易的事。
2010 年12 月24 日上午，全国人大常委会副委员长兼秘书长李建国主持专题询问医改会议表示，深化医药卫生体制改革是关系全体人民切身利益的大事，是一项长期而艰巨的任务，也是一个世界性难题，不可能一步到位、一蹴而就。
李建国副委员长兼秘书长同时说，在分组审议中，常委会组成人员及列席会议的同志，对统筹推进医改五项重点改革（包括基本医疗保障制度建设、国家基本药物制度建设、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化和推进公立医院改革试点），加大组织实施保障力度，确保医改三年目标顺利完成，提出了许多中肯的建议。
全国人大常委会在委员们分组审议之后，继续安排以大联组方式，就社会各界普遍关注的医改难题开展专题询问会，意为进一步推动国家政府部门改进工作，顺利推行医改，尽早让百姓看病不再难、看病不再贵。
省掉中间环节，进一步降低药价
药价高，是“看病贵”的直接表现形式之一。为降低药价，此次医改采取招标方式，透明采购药品。
然而，在实际操作中，由于机制不规范，一些地方集中采购价高于基层医疗卫生机构实际采购价。对此，胡振鹏委员建议，“能不能仿照计生委系统采购计划生育器材和药品的办法，先招标厂家定点生产，然后通过邮政系统直接配送，乡乡都有邮局，这样可以把中间环节的虚高利润都抽掉，从而降低虚高药价。现在问题是流通环节的利润太大，而药厂确实是挣扎在微利或者无利的边缘上，药厂因此也没有足够的资金进行自主创新。”
胡振鹏委员的观点得到很多委员和代表的支持，其中全国人大代表秦希燕认为，严格执行药品省级招标配送制度，企业投标不得委托其他单位和个人代理投标，必须由经省药品监督管理部门审核后的生产企业直接参加投标，从而减少流通环节，避免药品成本和价格攀升，最后由患者承担高药价的局面。药品生产企业违反药品配送规定向医疗机构支付其他费用，取消中标资格，构成犯罪的，依法追究刑事责任，绝不姑息。
丛斌委员表示，政府投入巨大的补贴，药价还是没有大幅度降下来，一个很重要的原因就是中间商太多，层层加价。他的观点是，药价不能完全当作普通商品去对待，它是维系公民健康必备的必需品，需要国家统一定价。
“应严格把基本药物管理好，凡是纳入基本药物目录的药品，都不要作广告宣传的规定。” 全国人大代表云治厚提出这个建议的原因是药品做广告宣传需要花很多钱的，而这个钱最后都转嫁到药品的消费者，即得病就医的群众身上。
任茂东委员疾呼国务院有关部门应重新评估现行的药品定价方法和招标采购等政策，抓紧建立科学合理的医药价格形成机制，“可以取消药品招标，实行药品‘天花板’零售价管理，对国内国外药品企业一视同仁，整合目前的多种药物目录，依法打击药品回扣之风。”
强基层：“软硬”兼施
强基层，是我国医改的中心任务之一。委员们认为，提高基层医疗服务水平，需要硬件建设和软件建设兼施。
“村卫生所是我国基本公共卫生服务的最基层、最直接的公益性单位。现在农村8 亿农民最直接、最基本的医疗保障首先靠村卫生所。”胡振鹏委员认为各级财政，应各出一部分钱，继续对卫生所进行完善和改造。“此外，随着城市扩张，不要落下城市新区医疗卫生机构的发展。”
胡振鹏委员还说，对于乡镇卫生院而言，这些年国家投入了这么多的钱，乡镇卫生院全部都建了新房子，所有国家规定配置的医疗设备全部到位。因此，现在不是物质条件的问题，最关键的是乡镇卫生院医疗水平问题，尤其是医生的水平问题。“乡村卫生院要把人才队伍的建设摆在更加突出的地位，要建立乡镇卫生院医生定期进修的制度。”
对此，全国人大农业与农村委员会委员任正隆十分认同：最近几年，国家在很多乡镇建立了农村乡镇医院，医院设备也不差。但是，很多病人，特别是有一些稍微严重的疾病还需要到大城市去看，主要是缺乏合格的医生。“所以我建议卫生部和教育部要考虑怎么改革中国的医疗教育问题。可以研究医科大学搞十年制，即每年比现在少招一半学生，维持在校生数量不变，但都读到博士学位才当医生，做一个合格的医生，好医生，这样的话医改将会取得更大的成效。”
不过，现实的问题是，谁愿意花十年时间学医，然后到基层医疗机构工作？符桂花委员、郭淑芹代表等认为，是时候提高乡村医生待遇了。乡村医生肩负着为数亿农村群众提供基本医疗和公共卫生服务的重要职责，却只能靠药品微薄收费维持生活，这是太不合乎情理。
“应该将乡村医生的收入纳入财政支出补贴范围，确保他们像基层教师一样，踏踏实实地为百姓看病。”全国人大代表于扬认为，不仅仅要提高医务人员的收入，还要将医务人员受到的社会尊重体现出来，激发他们的工作热情和积极性。
达列力汗· 马米汗委员则建议随着国家财政实力的不断增强，继续加大对医药卫生体制改革的投入，特别是对中西部地区、少数民族地区的资金投入要进一步加大而且要把重点放在乡镇和社区两级。同时建议国家适当提高参合率较高的“新农合”补助标准。
健全补偿机制，鼓励探索“四分开”
“公立医院改革是医改诸多环节中最艰巨的部分。” 任茂东委员认为，取消药品加成，设立“药事服务费”以及“开展药品差别加价”等内容，会让公立医院改革更令人担心。而且由于目前大医院提供的医疗服务严重供不应求，医疗服务的人力成本不断攀升，医院服务的价格上涨是必然的，很可能因看病更贵引发群众新的不满。“总之，如果公立医院不改革回归到公益性难以解决看病贵看病难的问题。”
全国人大代表于扬认为，公立医院被要求取消药品加成后，少了很大一笔收入，主要靠政府补偿、提高诊疗费和药品处方费来弥补。但是，在药价没有相应降低之下，政府补偿多少？诊疗费和药品处方费如何收？“这是一把双刃剑，需要妥善处理”。
正因为如此，符桂花委员认为应亟须解决公立医院改革中存在的困难。她建议，一要加大对公立医院的投入，进一步建立健全政府对公立医院的补偿机制，以帮助公立医院尽快地走出因宏观体制和改革造成的生存和发展的困境，避免形成短腿。二是要强化卫生行政部门对医院的管理权。目前，各级卫生行政部门没有拥有二级以上公立医院院长的任命权和向有关部门提起任命的建议权，与其所承担的责任和义务不相对称。现在受理状况是，院长的任命权在组织部，医院经费权在财政部门，医院建设和添置设施、批准权在发改委，医疗价格在物价部门，医院的药品管理权在药监部门，医保经费的管理权在社保。因此，各级卫生行政部门很难有效地实施对医院的管理，建议整合医改管理部门，强化卫生行政部门对医院的管理权。
广东省人大常委会副主任陈小川表示，公立医院本身是公益为主的，就应该由政府解决医院补贴，“只有政府保底了，医院的医疗支出费用就有了保障，才能改变目前医院通过药品的虚高，或通过药品攫取更多的钱来养医的问题。”此外，对于医生的收入，应该制定一个参照公务员收入再加合理奖金的执行标准，改变目前医院发放补贴、奖金无序的状态。
国家发改委主任张平表示，下一步公立医院改革将加快推进试点工作，鼓励积极探索政事分开、管办分开、医药分开、营利和非营利分开（简称“四分开”）等重点难点问题，大力加强公立医院内部管理和健全与基层医疗机构分工协作机制。
加强健康教育，预防优先
其实，将一个世界性难题，放在一个人口达13 亿之多的国家来解决，任务之艰巨、困难可想而知。然而，缓解“看病难”、“看病贵”，委员和代表们建议还可以从另外一个角度下功夫。
“如果我们的群众健康知识得到增强，他们一方面能够对自己照顾得比较好，传染病也可以预防得比较好，这样就减低了整个国家的医疗支出。”范徐丽泰委员在分组审议上支招，加强公众健康教育对缓解看病就医压力非常重要，而且十分有用。
全国人大代表徐睿霞例举了一个数据：世界卫生组织调查显示，60% 的患者是因为生活方式不当引发的，而他们的生活方式是可以预防的。那么健康的生活方式靠谁来提供和指导服务？徐睿霞认为应该是由政府来指导，并建议2011 年国家财政按照每人20 元标准，加强公共卫生服务，让乡镇和社区医生“走出去”，了解老百姓的情况，传授健康生活和疾病预防知识、理念。
“整个世界的趋向开始从治病转向预防为主，怎么真正贯彻预防为主，实际上要加强公共卫生服务。”许智宏委员说，有些老百姓缺乏健康知识，很多人没有建立健康的生活方式，加上环境污染、饮食卫生方面的很多问题，大大增加了公共卫生医疗系统的负担。从根本上来讲，除了医院本身的改革，应该大大加强公共卫生服务，以提高全民族老百姓健康素质的水准，比如儿童免费注射乙肝疫苗，就减少了乙肝病毒带病者的比例。
卫生部部长陈竺向本刊记者表示，“医改的好时代来临了”、“让百姓在深化医改中感受实惠”，并强调，在国务院医改领导小组的组织协调下，现在部委之间已经形成了强大的合力，卫生部、发改委、财政部、人保部等都已建立了密切的协作关系，真诚表达了国家推动医改的决心与诚意。
让百姓在深化医改中感受实惠
——访卫生部部长陈竺
文/ 本刊记者 王 萍
医药卫生体制改革不仅是“十一五”期间医疗卫生领域的一件大事，更是事关亿万人民健康和千家万户幸福的重大民生问题。医改方案自2009 年4 月正式出台后，在过去一年多的时间里，医改工作已按照近3 年的重点实施方案全面展开。
正在深入推进的医改会给人们的生活带来什么样的变化，能否改变“看病难、看病贵”的痼疾？人大代表和社会各界十分关注。为此，十一届全国人大常委会第十八次会议专门安排听取审议了国务院关于深化医药卫生体制改革工作情况的报告。审议中，常委会组成人员还以大联组方式，就社会各界普遍关注的问题开展了专题询问。
2010 年12 月24 日上午，北京人民大会堂金色大厅，全国人大常委会专题询问联组会议现场，本刊记者专访了到会应询的卫生部部长陈竺。
陈竺向本刊记者表示，“医改的好时代来临了”、“委员们的提问切中要害，我们将化压力为动力”、“让百姓在深化医改中感受实惠”，并强调，在国务院医改领导小组的组织协调下，现在部委之间已经形成了强大的合力，卫生部、发改委、财政部、人保部等都已建立了密切的协作关系，真诚表达了国家推动医改的智慧、决心与诚意。
专题询问背后的努力
“这次专题询问各大部委都非常重视，也是给我们一个沟通的机会，能够向人大报告医改工作的进展和下一步工作的思路。”陈竺对全国人大常委会开展的专题询问表示感谢，他指出，全国人大常委会委员们提出的问题可以说是精心准备、切中要害，像公立医院改革、基层医疗卫生人才匮乏、国家基本药物制度如何有效推进等问题都是当前深化医改中最为突出、也是人民群众最为关心的难点和热点。
陈竺向记者强调，在人大与部委精彩的问答与互动背后，凝聚着国家对医药卫生体制改革工作付出的心血与持续的努力。“应该看到医药卫生体制改革不是现在才开始的，而是一个历史的进程。”
2009 年4 月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011 年）的通知》两个文件的相继发布，拉开了深化医改的大幕。“这次医改确立了把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的核心理念，以坚持公益性为深化改革的主线，以‘保基本、强基层、建机制’为原则，强调提供基本医疗卫生服务和保障是政府的责任，是我国卫生事业从理念到体制的重大创新。”陈竺说，“医改的好时代来临了，我真是这么觉得。这次医改是党中央国务院立足中国国情，下了最大的决心维护和谋求人民群众的根本利益。”
“在国务院医改领导小组的领导下，卫生部这段时间一直在认真分析研究当前医改的形势。”让陈竺欣慰的是，一年多的实践证明医改的方向是正确的，路径是可行的。医改实施以来各项重点改革稳步推进，成效逐步显现。在基层特别是在农村，人民群众已经感受到了医改带来的实惠与方便。
陈竺说，专题询问让他感受到了人大对医改工作的支持，这种支持是通过有效监督、推动政府改进工作来实现的。“我们将化压力为动力，下大力气重点解决委员们指出的难点问题。”
让百姓在深化医改中感受实惠
为什么医改工作的进展和百姓的感觉存在落差，如何让群众感受到医改成效，有效缓解看病贵、看病难？面对记者的提问，陈竺笑着告诉记者，“随着医改的逐步深入，医药卫生长期积累的深层次矛盾越来越凸显，医改中一些问题和不足也不断出现。但是我相信坚持不懈地走下去、深化改革，医改就能够越来越显出它的成效，群众能越来越切身体会到。”
陈竺说，比如医改难中之难的公立医院改革问题。“看病难、看病贵”问题主要集中在公立医院，同时公立医院又是人民群众看病就医的主要平台。公立医院改革试点启动以来取得一定进展，但距离社会各界的期待仍有较大差距。下一步要坚持“四分开”原则，管办分开、政事分开、医药分开、营利与非营利分开，解决深层次体制机制问题。还应指出，“四分开”要与惠民便民相结合。“群众可能不太了解什么是‘四分开’，但群众关心能不能看得上病、能不能看得起病、能不能看得好病、能不能看病方便一点。”陈竺强调。
陈竺进一步向记者分析，首先，要看得上病一定要分层治疗。常见病就在基层解决，疑难复杂的大病才到大医院，这就是现在强调的“资源集成、上下联动”。具体包括建立大医院支持基层和农村的长效机制等。
其次，要看得起病，一方面我们要提高医保的筹资水平，另一方面要严格、有效控制费用不适当的增长。大型医疗设备费用问题、高值耗材滥用问题是继药费占比过高以后的两个大问题，应根据临床路径按病种付费，在总量控制的基础上适当进行价格结构的调整，把过度诊断、医疗的费用降下来。
第三，要看得好病，一方面，加强重点专科建设，增强医院看得好病的能力。在公立医院还要推进建立规范化的住院医生培训制度，为基层培养大量群众信得过、高水平的医生，让他们成为“健康守门人”的核心力量。另一方面，保障制度要健全，因为医疗技术不断在进步，疗效不断在提高，但成本也在增长。
第四，看病还需要方便一些，需要在预约诊疗、便民门诊、优质护理、基本医疗费用直接结算等方面加大力度。
“要针对这些问题来应答，将改革转化为群众看得上病、看得起病、看得好病、看病更加方便，让百姓在深化医改中感受实惠。”陈竺说，2011 年的医改思路一方面在试点城市综合推进“四分开”等深层次体制机制改革工作上加大力度；另一方面，将在全国范围内推出一批便民惠民的实事措施，并将两方面工作有效衔接起来，形成长效机制。
陈竺说，医疗卫生体制改革的进展和成效问题将会是2011 年全国“两会”上大家关注的焦点，这次专题询问将复杂、专业的医改工作从百姓理解的角度进行解读，并及时传递到百姓当中去，将发挥很好的沟通效果。
各部委已形成强大合力推进医改
“医改是复杂和艰巨的，医疗卫生改革不可能一蹴而就，作为医疗卫生战线，应该量力而行、尽力而为，把群众反映最强烈的问题解决好。”陈竺说，接下来我们准备把一些在医改实践中行之有效的措施尽快实行，使群众看病更方便、得到更多实惠。
陈竺向记者强调，医改中的许多问题不是卫生部一个部门能够解决，改革的顺利推进是各个部门配套完善的一个结果。他举了基层医疗卫生人才匮乏的例子。“培养是一个问题，更重要的是政策方面的制度安排，从政策上吸引人才到基层去工作。”
陈竺说，在国务院医改领导小组的组织协调下，现在部委之间已经形成了强大的合力，卫生部、发改委、财政部、人保部等都已建立了密切的协作关系。“国务院医改领导小组在组织协调上做了大量的工作，在本次专题询问之前，医改涉及的各个部委已经有了非常充分的沟通。”
陈竺表示，医改的总体目标是建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。2011 年是医改三年五项重点改革，特别是建立基本药物制度和加快公立医院改革试点的攻坚之年，也是“十二五”的开局之年，医药卫生体制改革不仅处于重要的时间节点，也面临难得的历史机遇。在2010 年末对医药卫生体制改革工作进行专题询问，充分体现了全国人大常委会对医改工作的高度重视，不仅及时而且必要，将有力推动医改工作的改进和落实。
医改“大考”的两年答卷
文/ 本刊记者 李小健
“在我的农村老家，尤其是60 岁以上的老人，他们以前得病都怕进医院，但现在有些不同了，他们拿着医保卡，得病就去诊所、医院看看，非常主动。因为买药便宜了，住院也可以报销一部分。”2010 年12 月22 日，列席全国人大常委会第十八次会议的全国人大代表、宁夏回族自治区银川市唐徕回民中学教师吕新萍接受本刊记者采访时欣然表示，就她所看到的，所感受到的而言，近两年来，老百姓看病就医的状况确确实实比早些年有了很大的改观。
诚如吕新萍代表所言，随着医改一步一步地往前推进，广大老百姓面临的看病难、看病贵问题也正在得到缓解。2010 年12 月22 日下午，国家发改委主任张平受国务院委托，向十一届全国人大常委会报告深化医药卫生体制改革的工作情况时指出，“医改实施以来，各项重点改革稳步推进，成效逐步显现。”
在接下来的分组审议中，全国人大常委会组成人员及列席会议的同志表示，医药卫生体制改革事关亿万人民的健康和幸福，医改实施两年来，尽管困难和阻力错综复杂，还是取得了很大的进步，让广大人民群众切实享受到了医改带来的实惠。
列席会议的全国人大代表张淑琴向本刊记者表示，“作为一个基层代表，我能感受到看病不再贵是基层百姓继上学不缴费、种地不纳税之后的又一个新的期盼。应该说，医改启动以来，医保的覆盖面逐步扩大，保障水平不断提高，及时结算，方便了群众，基本药物制度也使百姓得到了实惠，成就是巨大的。”
基本医保覆盖90% 以上
吕新萍代表对农村老家的老人们看病就医的观念发生变化，是在近两年新农合政策全面推行之后。
“参加新农合的群众每人每年只需交30 元，就可以享受到基本医疗保障服务：到村卫生所免费领取常用药6 次，每次大概在20 到30 元左右，如果需要住院，住院费则可以报销一半以上。”吕新萍代表告诉记者，在城里，大家同样有明显感受的是，职工和居民家庭的看病费用也在逐步下降，一些常用药到街道或者社会卫生服务中心都能买到，而且非常便宜。“我想，这都应是医改实施以来取得的实实在在的成就。”
旨在减轻群众个人支付的医药费用负担，实现全民医保是此次医改提出的重要目标。从张平主任所作报告可以看到，通过大力推行“城镇职工医保、城镇居民医保、新农合及城乡医疗救助”四项制度，医保覆盖面大大扩大。截至2010年10 月底，城镇职工和城镇居民医保参保人数增加到4.24 亿人；新农合参合率持续稳定在90% 以上，参合人数达到8.35 亿人。
同时，不断提高保障水平，保障范围从重点保大病逐步向门诊小病延伸。2010 年，将各级政府对新农合和城镇居民医保补助标准提高到每人每年不低于120 元，城镇职工医保、城镇居民医保和新农合最高支付限额普遍提高到当地职工年平均工资、居民可支配收入和农民人均纯收入的6 倍左右，多数地区政策范围内住院费用报销比例分别达到75%、60% 和60%。超过50% 的统筹地区开展了城镇居民医保和新农合门诊统筹，泰州、珠海等地还对城镇职工医保门诊统筹进行了积极探索。不断完善城乡救助制度，救助对象从五保、低保对象扩大到其他特殊困难群体，在住院救助的基础上兼顾门诊。2010 年中央财政用于城乡医疗救助的资金达到110 亿元，比2008 年翻了一番。
此外，提高经办管理和服务水平，方便群众就医结算。大力推广“一卡通”等办法，90.6% 的城镇基本医疗保险统筹地区实现了医疗费用即时结算；89.1% 的新农合统筹地区首先实现县域内医疗费用的即时结算，并分别有二分之一和三分之一的统筹地区实现了地市级和省级医疗费用即时结算。
“我们现在实现了90% 以上的覆盖，今后应做到100%。”广东省人大常委会副主任陈小川表示，实现全民医保问题，是改革开放30 多年来最大的一个成就，是社会的一大进步，是老百姓生活水平提高的一个重要标志，也是社会公平的体现。
全国人大代表郭淑芹认为，从制度上实现基本医保全覆盖，在拥有13 亿人口的国家，这是一件很了不起的事情，这可以说是温家宝总理在年初政府工作报告讲到“让人民生活更幸福、更有尊严”的一个很重要的内容。
群众基层就医用药负担减轻
长期以来，在医药行业之内，国家允许医院在药品购进价的基础上再加价15% 销售给患者。这一公开的规则被认为是造成看病贵、药价高的“罪魁祸首”。
从缓解看病贵的角度出发，这次医改意图通过推行基本药物制度，减轻群众用药负担，保障基层用药的安全有效和方便可及。
据了解，从医改实行伊始，基本药物制度就明确首先在基层实施，并对药物遴选、采购、配备使用以及医保报销等各个环节作了整体设计。经过反复论证、专家遴选，发布《2009 版国家基本药物目录（基层版）》，针对基层常见病、多发病确定307 种基本药物，同时考虑到地区差异和群众用药习惯，允许各地合理增补部分药物，已有14 个省市公布了增补品种。这些基本药物已全部纳入医保报销范围，报销比例明显高于非基本药物。
国家发改委主任张平在报告中指出，截至目前，全国已有26006 个政府办乡镇卫生院和社区卫生服务机构实施了基本药物制度，占总数的51%。安徽、江西、陕西等地率先在全省范围内推开。零差率销售后的基本药物价格平均下降30% 左右。
同时，借以基本药物制度实施为突破口，各地配套推进基层医疗卫生机构综合改革，主要包括定编定岗、绩效考核、多渠道补偿、人事分配等体制机制改革。截至2010 年9 月底，已有26 个省（区、市）出台了基层医疗卫生机构补偿办法，20 个省（区、市）完成了基层医疗卫生机构人员编制标准的核定，超过50% 的基层医疗卫生机构实行了岗位聘用，除西藏外的所有省（区、市）均已完成公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施意见备案，绩效工资正逐步兑现到位。绝大多数基层医疗卫生机构出现门诊次均费用下降、住院日均费用下降、门诊人次上升的“两降一升”势头，群众基层就医负担开始减轻，新的运行机制正逐步形成。
其中，备受推崇的“安徽模式”自2010 年9 月1 日起，在全省108 个县区市的1868 所政府办基层医疗卫生机构全面实施基本药物制度，推进基层医疗卫生机构综合改革，提前一年实现了制度全覆盖，基层医疗卫生机构次均门诊费下降16%，次均住院费下降20%，门诊人次上升21%，基层群众和医务人员满意度达到90%，改革成效得到了各方的认可。
张平介绍说，实施基本药物制度是当前工作的重中之重，力保2011 年推广到所有政府办城市社区卫生服务机构和县基层医疗卫生机构。
医疗资源进一步优置
基层医疗卫生机构是我国医疗卫生服务体系的薄弱环节，尤其是农村，医疗卫生资源不足的问题更为突出。
“基层服务能力不强，原本可以在基层治疗的小病也要到大医院看，加剧了看病难、看病贵。”张平表示，医改把强基层作为改革着力点，在硬件和软件建设方面切实加大了建设力度。
张平介绍说，“强基层”主要在三方面采取了措施，一是以农村和基层为重点，加强医疗卫生机构标准化建设，发挥县级医院在农村三级医疗卫生服务网络中的龙头作用；二是加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，出台了以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划，三年内通过转岗培训、订单定向培养等多种方式为基层培养6 万名全科医生；三是突出基本医疗和公共卫生服务，转变基层医疗卫生机构运行机制，引导基层将服务重心逐步转移至常见病、多发病的诊疗和居民健康管理上。
在促进基本公共卫生服务均等化方面，各级政府也下了不少功夫。2009年开始面向城乡全体居民免费提供包括健康档案管理在内的9 类基本公共卫生服务，目前分别有36% 的城镇居民和24% 的农村居民拥有了健康档案，超过3299 万高血压、糖尿病等慢性病患者得到了规范管理。建立了基本公共卫生服务经费保障机制，2009 年开始按照人均不低于15 元的标准落实经费，2010 年全国平均达到17.5 元，2011 年将提高到不低于20 元。针对严重威胁群众健康的重大疾病，在做好现有结核病、血吸虫病等疾病防治项目基础上，启动实施15 岁以下人群乙肝疫苗补种等7 项重大公共卫生服务项目。2010 年开始，启动实施了精神卫生专业机构建设规划，安排中央投资20 亿元支持了110 所省、市、县级精神卫生防治机构建设，并安排了11 亿元配备相应的设备。
记者了解到，医改启动实施以来，在应对国际金融危机、减收增支的严峻形势下，各级财政努力调整支出结构，力保医改资金需求。2009 年全国财政医疗卫生支出3994 亿元，比2008 年增长39.7%，其中中央财政医疗卫生支出达到1273 亿元，比2008 年增长49%。2010年，全国财政医疗卫生支出预算安排4439 亿元，其中中央财政医疗卫生支出预算安排1389 亿元，目前已下拨1217 亿元。这些资金大部分用于医药卫生体制五项重点改革，特别是基本医疗保障扩面提标，基层医疗服务体系建设以及公共卫生服务均等化等。
“几年来国家集中投入几千亿，使得全国乡镇卫生院几乎都焕然一新，不仅是医疗用房、工作用房有所改善，基本医疗设备也基本配置到位。”胡振鹏委员认为这两三年来我国医药卫生体制改革确实迈开了可喜的步伐。
郑功成委员认为近三年来，中央新增投入达8500 亿元，针对农村居民的合作医疗由过去政府补参保对象人均40 元上升到80 元，现在又增加到120元，力度很大。2010 年用于城乡医疗救助的中央财政投入达到110亿，这都是前所未有的。
公立医院改革试点先行
公立医院改革是医改进程中重要的一环，公立医院改革是否到位，直接关乎医改成败。因为它处于医疗卫生服务终端，集各种矛盾和问题于一身，是医改“最难啃的骨头”。
2010 年2 月底，卫生部等五部委联合印发《关于公立医院改革试点的指导意见》，确定了上海、镇江、鞍山等16 个国家重点联系的公立医院改革试点城市，各地还结合实际自主选定了31 个省级试点城市开展试点，围绕上下联动、内增活力、外加推力的原则要求，积极开展体制机制创新。
时下，公立医院改革试点“动刀手术”已有年余，张平主任在报告中表示，公立医院和基层医疗卫生机构分工协作机制、内部管理机制、多元办医格局等工作正在稳步推进，目前，包括军队医院在内的1100 个三级医院与2139 个县医院建立了长期对口协作关系，上海、北京等东部9 省与西部8 省和新疆建设兵团建立省际对口支援关系。23 个省（区、市）的110 家医院开展了112 个常见病种的临床路径管理试点，900 多家医院开展了优质护理服务示范工程，近100 家医院开展了电子病历试点，1200 所三级医院实行预约诊疗和分时段就诊，缩短看病就医等候时间。上海等地启动实施住院医师规范化培训，5 个省市开展了注册医师多点执业的试点。
同时，积极开展公立医院管办分开、政事分开、医药分开、建立法人治理结构和完善补偿机制等改革探索，开展不同模式的试点。
白克明委员认为，总的来看，2009 年中央文件颁发后，医疗卫生体制改革工作取得了比较明显的进展，“但是，医药卫生体制改革十分复杂，困难很多，对取得的成绩不要估计过高，有的刚刚破题，有的还没有破题，仅仅是一个开始。
“问诊”医改
文/ 本刊记者 王聪颖
一号难挂，一床难求“经常能看见病人挂号排长队、拿药排长队、结账也排长队，甚至在住院部走廊里都摆满了病床。老百姓不管是看大病还是小病，都涌向大医院，致使大医院人满为患。”2010 年12 月23 日上午，长期奋战在医疗战线的全国人大常委会委员田玉科，在十一届全国人大常委会第十八次会议上直指当下医药卫生体制改革所面临的现实困境。
“看病难、看病贵”确实成为老百姓内心积郁已久的沉重包袱，来自基层的全国人大代表买世蕊道出了这“沉重”背后的实情，包括重复检查，乱开新药、进口药，手术费昂贵，医疗服务费名目繁多。“不难想象，不要说低保、下岗、农民、工薪阶层，就是中等收入的家庭也难以承受。”买世蕊代表不无感慨地说。
在委员和代表们看来，国家推行医改已近两年，虽在基本医改覆盖面、基本药物制度及强基层等方面都取得了很大进步，但是需要进一步解决的问题仍然很多。国家发改委主任张平在国务院深化医改工作情况报告中也明确指出，随着医改的逐步深入，利益格局开始调整，医药卫生长期积累的深层次矛盾集中显现，新情况、新问题将不断涌现。
失衡的医疗结构
2010 年5 月至11 月，全国人大教科文卫委员会副主任委员宋法棠率调研组先后赴江苏、安徽、云南、宁夏等省区，就“十二五”规划纲要编制城乡医疗保障、2009 年中央政府部分重大公共投资卫生项目实施情况以及深化城乡医疗卫生体制改革等专题进行调研。
在调研中，宋法棠委员发现，我国基本医疗保险仍存在医疗保障水平悬殊、城乡和地域差别较大、管理资源分散、经办管理资源重复建设、人员重复参保等弊病。
对此，全国人大代表、广西桂林市环境卫生管理处固体废弃物运输车队司机廖如恩感触颇深。他向本刊记者举例说，“我有一个战友不幸患上了尿毒症，在桂林市的医院做一次血透，要花费600多元，而在南宁市一次血透只需100 多元。这种血透一周平均要做两次，在桂林治疗一年就要多花费好几万元。我这个朋友参加的是新农合，因报销比例有限，现在真的是因病返贫。为了不拖累家人，他甚至想放弃生命。后来，为多报销一些费用，我这个朋友在两地都参合了。”对此，廖如恩代表建议要统一医疗收费标准，加大各级政府对新农合和城镇居民医保补助标准。
在医疗卫生领域的投入方面，辜胜阻委员认为个人和社会负担比例过重，“我国医疗卫生支出占GDP 的5%，其中政府承担的比例只有15%—18%，大部分靠个人和社会来承担。医疗卫生方面的财政投入占GDP 的比例不到1%，而发达国家却是8%。”
与辜胜阻委员持相同观点的还有全国人大教科文卫委委员马力，她认为现在医疗费用支出结构失衡，“一是医疗费用个人支付多，政府支付少。二是大医院的投入高，基层的和最基本的公共服务机构投入少。”
对群众“看病难”有切身实感的田玉科委员则直指，广大群众之所以“不管是大病还是小病，都涌向大医院”的症结所在是医疗优质资源分布不均等。同时，各级不同医疗机构分工不明确，上下互转、双向转诊的机制不通畅，利益调整不到位，也是导致“看病难”痼疾的加重。
缺乏有效监督的药品招标
基本药物制度是医改提出的一项新制度，旨在保障基层用药的安全有效和方便可及，减轻群众负担。但在实施过程中，确实也遭遇到了“瓶颈”。其中，委员和代表们对基本药物品种偏少、部分基本药物国家指导价格偏高、药品招标缺乏有效监督等问题，反映较为突出。
王宁生委员在专题询问会上表示，我国的基本药物目录收载307 种药物，其中西药205 种，中药102 种。而根据他从调研中所掌握的情况反映，绝大多数医疗机构认为基本药物无论是数量还是品种都不够用。另外，在307 种基本药物中，明确指明是儿童用药剂量的，或者是专管儿童用药的品种只有极少数几个，难以满足儿童临床需求。
对于药品招标采购问题，全国人大代表夏绩恩发表了看法，他认为问题主要集中在以下六个方面：一是药品集中招标采购机构既是参与人员又是监督人员，缺少有效的监督机制。二是药品集中招标采购的采购价格越招越高现象依然存在。三是集中招标采购药品价格明显高于市场实际购销价。四是药品集中招标采购机构中的相关职能部门缺乏科学的药品定价、药品性价比等综合评价体系。五是招标价格中的不良成本较高，已经成为滋生医药领域商品贿赂的土壤和温床。比如医药代表倒手赚取的自认为“该挣的部分”。六是药品集中招标采购由于程序设计、管理和监督机制的差异，使得招标采购的结果存在明显的差异
尚未破题的公立医院改革
公立医院是医改的重点和难点。在十一届全国人大常委会第十八次会议分组审议和大联组专题询问会上，很多代表和委员都非常关注公立医院改革。他们表示，公立医院是老百姓看病就医的服务终端，让医改惠及广大老百姓，提高全民健康水平，公立医院必然要回归公益。
任茂东委员在专题询问会上，毫不留情地说出他的调研实情，“各级人民政府对医疗事业投入了大量经费，但现实却是老百姓辛辛苦苦、精打细算攒的钱，到医院后，三言两语、三下五除二就被挣走了。”任茂东委员认为，“目前公立医院的改革至今尚未破题，仍然停留在试点层面上或者说纸上谈兵层面。”
对于公立医院改革进展缓慢，全国人大代表、河北省保定市第一中心医院院长郭淑芹有话要说，“国家目前对公立医院主渠道投入不足，尤其是在实施基本药物制度、药品零差价销售后，公立医院和医务人员的日子都不好过了，雪上加霜，十分艰难。”郭淑芹代表认为，如果国家不加大资金投入和财政补贴，不充分调动医务人员积极性，“公立医院的改革不好说成功。”
在推进公立医院改革进程中，除了加大财政支持力度，同时还要防止和避免医疗资源浪费现象发生。程津培委员认为，个别公立医院存在“继续盲目扩张，购进昂贵设备”的倾向，使得医疗资源在一定程度上重复浪费，同时又将病患集中引向大城市、大医院，进一步加重群众“看病难、看病贵”。
卫生部副部长张茅也特别指出，目前一些公立医院确实存在趋利倾向，若想唱好公立医院改革这场“重头戏”，切实缓解群众“看病难、看病贵”问题，必须“真正使公立医院坚持公益性的方向，减少过度医疗、大检查、大处方”。
“公立医院改革关系医疗保障、医疗服务、药品供应等多个体系，涉及管理、运行、投入、价格、监管、人事劳动关系、社会保险等体制机制，牵一发而动全身，需要一定的时间和空间积极探索、稳妥推进。”一份内部文件如是描述公立医院改革存在的深层次原因。
基层医疗机构的“难言之隐”
在基层医疗卫生机构实施基本药物零差率以后，原本靠药品销售维持生存的乡村卫生所，便失去了主要收入来源，医务人员积极性严重受挫。
胡振鹏委员有些为乡村医务人员不平地说，在人民公社期间就在乡村当赤脚医生的人，辛辛苦苦行医了一辈子，到头来一点社会保障、养老保险都没有着落。
而在职能承担上，基层医疗卫生机构承担大部分群众的看病就医需求。
与此同时，基层医疗卫生队伍建设相对滞后，也导致了群众“看病难、看病贵”问题突出。据国家发改委副主任朱之鑫介绍，乡镇卫生院具有研究生学历的卫生技术人员的比例不足0.1%，大学本科及以上的只占5.3%。村卫生室具有执业资格的只有14 万人，仅占从业人员的11.6%。执业医师、注册护士等专业技术人员比例偏低，仅占到从业人员总数的三分之二左右。我国的农村地区特别是中西部地区，部分乡镇医院到现在还没有执业医师。在医师队伍的执业类别上，全科医生只有6 万名，只占执业医师总数的3.5%。国际上通常是要占到30% 至60%。
除了乡村卫生机构与基层医疗卫生队伍自身存在的问题与困难外，宋法棠委员在调研时还发现，基层医疗机构多有欠账，他举例说，“安徽省乡镇卫生院财务欠账15 亿元，平均每个镇卫生院欠账100 多万。”财政补偿若不能及时到位，下力气解决，基层医疗机构对医改的积极性必然会受到影响，最终也将导致医疗机构“在那里观望，绕着圈子走，核心方面的改革推动不了”。换个角度而言，中央政府对基层医疗卫生机构在财政投入和支持层面，仍有上升和改善的空间。
此外，宋法棠委员还表示，“虽然政府这些年增加了医疗卫生方面的财政投入，但是还不够，尤其是在边远地区、少数民族地区、穷的地区。”
卫生部、发改委的负责人均表示，医改在下一步基层卫生服务网络建设中，将有针对性地解决“基层医务人员待遇低、职业发展空间窄、基层医疗机构条件差”等问题，大力培养全科医生，加强乡村医生队伍的建设和发展，使乡村医生扎根农村、服务农村。
全国人大常委会组成人员在审议时强调，医药卫生体制改革事关13 亿人民幸福安康，实现人人享有基本医疗卫生服务，直接关系到国民经济发展与社会稳定和谐战略目标的实现。对此，有关部门应抓紧完善制定深化医改这一政策的具体实施办法，明确方向，创造条件，积极推进，让医改这项便民惠民事业真正落到实处。
（《中国人大》杂志2010年7月10日）
