做道选择题：对一件事，50%的人支持，50%的人反对，而你掌握着关键一票，该怎样投？
上海市人大常委会目前正在审议的《上海市养犬管理条例（草案）》，正是做这样的选择题。如何管理家庭养犬，已成为当今社会管理中的一大难题。民意调查显示，对城市家庭养犬，全力支持与极力反对的市民各占一半，双方都有充足的理由。
上海“十二五规划（讨论稿）”中，确立了“推进社会管理领域立法，完善社会管理法制保障”的思路：针对矛盾较为突出的社会管理难点，要通过立法确定价值取向、调整利益关系。不过，社会管理立法同样是难题。
记者了解到，在本届上海市人大常委会的立法项目中，涉及社会管理的超过三成，其中今年的15个立法项目中有11个涉及社会管理。立法的过程，因此成为探索创新、破解难题的过程。
让各种不同利益群体的意见充分表达、碰撞
统计显示，近年来，上海每年都有10万起左右的犬伤人事件发生，因养犬造成的各种邻里纠纷数量不断上升；而爱犬市民，则对养犬办证高额收费以及捕杀无证犬等表示不满。政府相关部门每年都会收到市人大代表就养犬管理提交的书面意见，市人大甚至还收到过900多位市民要求为犬立法的联名上书。显然，需要一部相关法规来规范养犬，不能让它继续成为社会管理的一个空白，进而影响社会和谐。
“将养犬条例纳入立法项目，体现了对社会管理问题的重视。”上海市人大法制委副主任委员丁伟告诉记者，有关养犬的立法课题确立于2009年。在市人大和公安部门为此展开的耗时1年的民意调查中，“对很多选项，养犬家庭与不养犬家庭都态度迥异，以致调查数据出现‘50%对50%’。”
“50%对50%”，是社会管理立法面对的典型困局。丁伟说，社会管理立法涉及的利益关系相当复杂，对于不同的利益诉求不能作简单取舍。
“社会管理立法，尤其需要智慧。”上海市人大常委会副秘书长杨佳瑛认为，社会管理立法的实质，是从法律途径寻求最佳制度设计的探索，立法者应当通过问卷调查、座谈、网议、听证、论证等各种形式，让各种不同利益群体的意见充分表达、碰撞、博弈。
立法要体现政府对社会管理的“放权担责”
在丁伟看来，社会管理立法有个重要特点：它对政府更多地强调义务，对自然人更多地强调权利。“以往，有关社会管理的规定多被包含在行政法规中，这是对政府部门赋予管理权；
但依据现在社会领域立法的新思路，政府被赋予的是‘义务’而不是‘权力’——这对‘以费代管’、‘以罚代管’等简单粗放的管理方式提出了挑战。养犬条例草案在这方面作了大胆探索。”
在政府职能部门牵头起草法规的情况下，要求立法体现政府对社会管理“放权担责”，无疑是对政府部门提出了“高标准、严要求”。《上海市住宅物业管理规定（修订草案）》在提交二审时删除了广受争议的“业主欠交物业费将限制房产交易”条款，市人大法制委认为，这一条款“过度保护”了物业公司。但房地部门提出这一条款也确有理由：相当一部分居民住宅区的物业费收缴率过低，致使物业维修、保洁、保安等服务的运营经费失去保障。但关键在于，寄希望以“限制交易”来迫使业主缴纳物业费，本质上与部分业主以拒绝缴费的不当“维权”手段如出一辙。杨佳瑛说，“限制交易”条款的取消，正是不同利益群体充分博弈后产生的结果，应当为各方共同遵守。
社会领域法规的有效执行离不开“公民意识”
立法还必须考虑执行。丁伟认为，“良法”应当是能够被执行和遵守的法律。他以物业条例的“紧急维修”条款为例进行解释：根据国家相关法律，住宅专项维修资金使用需经专有部分占建筑总面积2/3的业主、占总人数2/3的业主同意，但这两个“2/3”在现实中往往难以实现；上海正在修订的物业条例设计了“紧急情况下物业公司可强制维修”的条款，但谁来界定“紧急情况”，如何界定“紧急情况”？“我们建议职能部门对‘紧急情况’形成建议文本，引导业主结合小区情况修改后加入业主公约——社会管理立法，应当把社会组织和群众也视为主体，改变由政府单方面管理的方式，形成多方共同治理的新格局。”
社会管理立法对政府提出了转变观念、改变管理方式的要求，也对群众自治提出了较高的要求。但大部分市民短时间内难以改变“被包办”的习惯：与物业条例修订相关的一份问卷调查显示，受访者中经常参与小区民主管理的业主仅24.3%，44.7%有时参与，31%不参与。
“社会领域立法由于是协调不同利益诉求的法律，往往强制性不足。所以，社会领域的法规出台后要有效执行，‘公民意识’是其基石。”丁伟告诉记者，控烟条例出台以后，不少媒体记者就其执行难提出质疑，“但当我反问：‘在法律已经作出规定的情况下，作为公民，你们能否上前劝阻不当吸烟行为’，几乎没有人回答‘能’。”
和很多社会管理立法试图限制的行为一样，吸烟具有即时性——通过报警来管制违规吸烟或者犬吠扰民等行为，几乎不可操作。丁伟指出，社会管理立法好比是给一些行为设置了“红绿灯”，其主要目的是确立符合公共利益的价值导向，实现社会心理的强制规范，同时赋予每个公民依法劝阻不当行为的权力，“卫生部门的调查表明，在公共场所受到劝阻时，85%的吸烟者能够配合。但问题是，法律确立了公民劝阻不当行为的权力和义务，作为公民的我们，能不能承担起这份责任，成为推动法治建设的重要力量？”
（《文汇报》2010年11月18日）
