预算公开：人大监督实效的显著标志

    2009年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中提出，要积极推进政府预算公开。3月20日，财政部在其官方网站正式公布了经第十一届全国人民代表大会第二次会议审查批准的2009年中央财政收入预算表、中央财政支出预算表、中央本级支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付预算表。这是财政部首次在全国人民代表大会批准预算草案后在第一时间向社会公开，引起社会的极大关注。推进预算公开，是人大监督工作取得实效的一个显著标志。

    2006年8月，十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《监督法》的一个显著特点，是大大强调了公开性原则。监督法规定各级人民代表大会常务委员会行使监督职权及工作情况要向社会公开或者公布的规定有6处之多。特别是预算、计划执行情况和常委会审议意见以及政府执行决议情况的报告要向社会公布，有着重大意义，标志着我国民主法制建设向前迈进了坚实的一大步。

    近年来，全国人大常委会预算工作委员会按照监督法的规定和人大代表的要求，致力于推动预算公开工作，取得积极成效。

    一、2004年以前国家预算、决算（草案）标注“机密”

    2004年以前，每年3月召开的全国人民代表大会上所印发的《中华人民共和国××年国民经济和社会发展计划主要指标（草案）》、《中华人民共和国××年全国预算执行情况××年全国预算（草案）》和《中华人民共和国××年中央部门预算（草案）》等3份文件都被列为“机密”，规定要“会后收回”。并且2000年以前上述文件不是每个代表人手一份，而是一个代表团只有若干份，最少的时候一个代表团只有5份。哪位代表想仔细阅读，只能借阅。由于会期短，审查计划、预算的时间有限，而代表又不能人手一份，这种状况不利于人大代表审查计划、预算草案，难以提高审查质量。许多代表反映，预算草案会后收回，每年拿到新的草案无法与上年的预算相比较，谁也没有那么好的记忆力能记住如此繁杂的数字，因而很难提出具体的审议意见。人大代表和社会各界对此都很有意见，公开预算的呼声一直很高。

    为什么会出现这种情况，原因何在？这要追溯到上个世纪八十年代。

    1988年9月，七届全国人大常委会第三次会议通过的《中华人民共和国保守国家秘密法》规定：“国家秘密是关系国家的安全和利益。”国家秘密包括国民经济和社会发展中的秘密事项。保密法对加强公民保密意识、严守国家秘密、维护国家安全等都起到重大作用，但对什么是国家秘密的规定却比较抽象，主要是“关系国家的安全和利益”不好界定。有鉴于此，为了维护经济领域的国家安全和利益，原国家计委、国家经贸委、财政部、国内贸易部、对外贸易经济合作部、国家税务总局、国家统计局、国家保密局等8部委于1997年7月，联合制定了《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》。规定中列入绝密级的事项有：全国财政收入、财政支出、平衡差额、新增贷款规模、货币发行量、全社会有价证券发行总规模的年度和中长期计划；国家年度预算草案、中央年度预算草案及其收支款项的年度执行情况；国家年度决算草案、中央年度决算草案和未公布的国家决算、中央决算收支款项；等等。列为机密级事项的有：各省、自治区、直辖市及计划单列市和省会城市财政收入、财政支出、平衡差额、新增贷款规模、证券额度的年度和中长期计划等。

    这个规定在当时为保守国家经济秘密，维护国家经济安全起到了重要作用，现在看来其不足主要是定密范围过宽，密级定得过高。如全国财政收入和支出、货币发行量等现在每年都是公开的，将其列为绝密级，显然不符合我国经济与社会发展的实际情况与需要。

    二、预算公开是我国财政体制改革的一项重要内容

    每年3月召开的全国人民代表大会一个重要议程，是审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，这是我国宪法规定的。国家预算之所以要经过全国人民代表大会批准并公开，是因为：第一，我国财政预算收入90%以上是税收收入，是纳税人的钱。“预算是数字化的执政纲领”。预算收入怎么花，实际上是政府代人民理财的问题，理应让纳税人知道。人大代表审查和批准预算草案，实际上是代表全国13亿人民行使当家作主的权力。任何人、任何机关无权设置障碍。第二，由于工作需要，预算草案在形成过程中应当保密，一旦经党中央批准，由国务院提交到人代会上经人大代表讨论、审议、批准，预算草案就应当公开。特别是人代会结束后，预算已经批准，政府有关部门应当按批准的预算执行，就更应当公开。因为经人代会批准的预算是法律性文件，要让人民群众懂法、知法、守法，首先要让群众了解法律。公开预算，是指公开经人代会投票表决批准通过的预算。第三，预算的总体与重要数字在财政部向代表大会作的预算报告中都有，而预算报告每年是公布的，预算本身也就没有保密的理由。最关键的是，预算公开并不危害国家的安全的利益，相反是政务信息公开的必然要求，是我国建设公共财政的必然要求，符合中央关于建设社会主义法制国家，推进社会主义民主的制度化、规范化、程序化，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求。

    如果政府提交人代会上讨论的预算草案还标志“机密”，实际上在很大程度上是限制了人大代表的知情权，与我国人民代表大会的宗旨也是相违背的。纵观世界各国，绝大多数国家的预算都是公开的，许多发达国家的预算可以在国际互联网上查到。

    预算工委成立后，在努力推动我国预算管理体制改革的同时，一直在关注预算公开问题。特别是十届全国人大常委会以来，吴邦国委员长多次强调监督工作务求增强实效。我们认为，通过做好深入细致的工作，推动预算公开是增强监督实效的有力措施。为此，预算工委多次与财政部、国家保密局等有关部门商量，推动预算的公开透明。

    三、预算公开是监督取得实效的一个显著标志

    我们认为，预算公开有两层含义：首选是向人民代表大会提交的预算草案对代表解密；其次是经人民代表大会批准的预算对社会公开。

    一些同志对取消预算密级问题的认识是有过程的。他们同意，从财政改革与发展趋势看，最终应当取消预算密级，不仅因为公共财政的本质要求预算应当公开、透明、公平，便于人民监督，而且取消密级也便于人大代表审议，更好地行使职权。但认为预算密级的确定，还在执行前面提及的国家8部委的规定。我们认为，1997年国家8部委关于经济工作保密的规定许多内容已不符合我国经济发展与实际工作需要，有关部门也同意并着手对有关内容进行修改。最主要的是，若按那个规定，中央预算和决算都应当是绝密级，而提交人代会的预算草案有的年度标“机密”，有的年度标“内部文件”，这就不是按文件规定定密，而是存在很大的随意性。预算草案在形成过程中应当保密，一旦提交大会审议，就不应对代表保密，否则代表就无法代人民行使职权。

    有些同志认为预算不能对社会公开的一个理由，是我国财政体制正处于改革完善中，政府收支分类改革方案尚未出台，当时的科目如“企业亏损补贴”等拿出去不好看。对此我们认为，国务院已经同意我国从2007年开始实行新的科目体系，从2006年开始公开预算，正好可以使人大代表及社会各界对比新旧科目体系的区别。预算对社会公开，也可以让社会各界更好地监督预算执行，促进有关部门改进工作。说到底，预算能否对社会公开，最主要的是看对国家安全和利益是否有损害。对军费开支等一些敏感问题，我国政府相关部门都已发表详尽报告，如国务院新闻办公室近年连续发表中国的国防白皮书，对打消国外疑虑，说明中国国情，效果是明显的。

    2005年5月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（9号文件），强调要进一步发挥全国人大代表的作用，保障代表的知情权，提高代表审议议案、报告的水平和效能。为贯彻落实中央9号文件，在常委会领导同志的过问和支持下，全国人大常委会、国务院的办事机构就包括预算公开等问题进行多次沟通和协商，基本达成一致意见：从2006年开始，国务院财政部门提交大会的中央预算草案和中央部门预算不再标密级，会后不再收回。提交2006年6月常委会审议的2005年的中央决算也不标密级，会后也不收回。预决算对代表解密的问题已经解决。2006年在财政部的网站上，2000年至2003年中央财政预算、决算收支都已公布，预算公开已经走出可喜的一步。

    2007年4月，国务院颁布《政府信息公开条例》，明确规定国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，国民经济和社会发展统计信息，财政预算、决算报告等都应对社会公开。乡、镇人民政府还应当重点公开财政收支、各类专项资金的管理和使用情况。条例从2008年5月1日起施行，极大地推动了政府信息的公开，促进了政府预算的公开，得到了广大人民群众的拥护。

    可以说，2009年中央预算能向社会公开，走出关键的一步，是人大相关机构、政府有关部门认真贯彻落实中央9号文件、监督法和政府信息公开条例的结果，是人大和政府工作机构与部门间通力合作的结果，是人大监督工作取得实效的显著标志。