谈提高全国人大代表议案和建议的提出质量

    一、要重视代表议案和建议的提出质量

    人大代表执行代表职务包括人大会议期间的工作和闭会期间的活动两块。代表在会议期间的工作主要是审议有关议案和报告，提出议案和建议。人大代表依法提出议案和建议，是执行代表职务的重要行为。提高代表议案和建议的提出质量，是保证代表依法履行职责，进一步发挥代表作用的需要。2005年5月的中共中央9号文件，特别强调了进一步发挥全国人大代表作用，提高代表议案和建议的提出和办理质量问题。从实际情况看，只有代表议案和建议的高质量提出，才会有高质量的办理，才会实际发挥出代表议案和建议的应有作用。

    二、提高代表议案和建议提出质量要做到下面几点

    （一）讲法律、讲规范

    根据法律规定，全国人大代表议案是全国人大代表向全国人大提出的属于全国人大职权范围内的议事原案。代表议案的提出有“四个法定”：一是主体法定。就是说提出议案的主体要符合法定资格或者法定人数。全国人大一个代表团或者三十名以上代表联名，才可以提出议案。代表团提出议案应当由代表团全体代表的过半数通过。二是内容法定。就是代表议案内容必须是属于本级人大职权范围内的事项。全国人大代表可以就制定、修改、解释法律，有关法律监督和工作监督中的重大问题，以及需要由全国人大决定或者批准的其他事项提出议案。三是要素法定。代表议案应当有案由、案据和方案。四是时间法定。代表议案必须在大会主席团规定的截止时间前提出。

    根据法律规定，代表可以就各方面的工作向本级人大及其常委会提出建议。人大代表提出建议，既可以单独提出，也可以联名提出；既可以在大会会议期间向本级人大提出，也可以在大会闭会期间向本级人大常委会提出。

    一定要根据全国人大及其常委会的职权提出议案，根据有关机关、组织的职责提出建议。不属于全国人大及其常委会职权范围内的事项不应作为议案提出。全国人大代表应当主要对中央国家机关及有关组织的工作提出建议。实践中应当注意避免将属于地方有关机关、组织管理的事务向全国人大及其常委会提出，对于正在诉讼程序中的司法案件、人民群众委托代表转交的各类申诉和意见、学术探讨和产品推介、涉及解决代表本人或者亲属个人问题等情况，不宜作为代表建议提出。代表议案和建议应当书面提出，符合格式的要求，一事一案或者一事一议，按照代表议案或者建议专用纸上所列项目和要求填写，并亲笔签名。

    （二）讲政治、讲原则

    胡锦涛总书记、吴邦国委员长都强调过，坚持正确的政治方向，是做好人大工作的根本。而在人大工作中坚持正确的政治方向，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。吴邦国委员长在十届全国人大常委会一次会议上的讲话中，强调了三个本质区别，即人民代表大会与西方议会的本质区别，人大与“一府两院”的关系与西方国家机关间的本质区别，人大代表与西方议员的本质区别。全国人大代表是最高国家权力机关组成人员，人大代表职务是政治职务。代表提出议案和建议，要有利于坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度，贯彻落实好科学发展观。这是个重要的原则。特别是面对今年的国际国内形势，更要进一步增强政治敏锐性和政治辨别力，在重大政治方向、政治原则问题上保持清醒头脑，坚决与以胡锦涛同志为总书记的党中央保持高度一致，始终坚定正确的政治方向。

    （三）讲中心、讲大局

    紧紧服务党和国家经济建设这个中心，紧紧围绕党和国家的工作大局，认真履行宪法和法律赋予的职责，是代表的神圣职责。面对国际国内经济形势的急剧变化，按照科学发展观的要求，国家及时调整了宏观经济政策，采取了进一步扩大内需、促进经济增长的重大举措，包括在抓好保持经济平稳较快发展这一首要任务同时，在经济社会发展的其他方面也采取了不少切实可行的措施等。全国人大代表要深刻认识国际金融危机的严峻性和不确定性，在提出议案和建议时，重点关注和努力解决经济社会发展全局的重大问题，以及人民群众关心的热点难点问题，努力把扩内需、调结构、保增长、惠民生的措施落实好，把保增长、保民生、保稳定的各项任务落到实处，促进我国经济平稳较快发展。

    还要注意围绕全国人大常委会年度工作要点和立法计划、监督计划等提出议案和建议，使代表提出议案和建议的工作与常委会工作和常委会会议议题紧密结合起来。今年全国人大常委会将全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和中央经济工作会议精神，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，确保重点，讲求实效，着力加强中国特色社会主义法律体系建设，着力保障宪法和法律有效实施，着力从体制机制上推动科学发展、促进社会和谐、保障和改善民生，把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好，不断推进中国特色社会主义民主政治发展，为改革开放和全面建设小康社会作出新的贡献。在立法方面，适应确保2010年形成并不断完善中国特色社会主义法律体系目标、任务的要求，抓紧制定在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的法律，及时修改与经济社会发展不相适应的法律规定。在监督方面，把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题作为监督重点，围绕推动国民经济平稳较快发展、保障和改善民生等方面的工作，推动“一府两院”依法行政、公正司法。

    代表还要注意把提出议案和建议工作与所在选举单位的行政区域的党委和政府的中心工作、大局工作紧密起来，为当地的经济与社会发展积极出谋献策。

    （四）讲学习、讲责任

    代表要认真学习好党的十七大精神和十七届三中全会精神，中央经济会议精神，胡锦涛总书记在去年12月18日纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话，胡锦涛总书记、吴邦国委员长关于坚持中国特色社会主义政治发展道路、坚持和完善人民代表大会制度的重要论述，进一步在用中国特色社会主义理论体系武装头脑、深入贯彻落实科学发展观上下功夫。特别要注意今年１月15日在京的十一届全国人大代表听取的国务院有关部委的工作汇报。每年全国人大会议前，都由全国人大常委会办公厅举行报告会，邀请国务院有关部委和最高人民法院、最高人民检察院报告有关工作情况。今年 国家发展和改革委员会、财政部、农业部在报告会上分别汇报了2008年国民经济和社会发展计划执行情况、中央预算执行和财政工作情况和农村工作及农民增收情况。教育部、人力资源和社会保障部、商务部、卫生部、中国人民银行和最高人民法院、最高人民检察院也分别作了书面汇报。认真讨论和研究这些报告，将大大有助于代表知情知政，为参加全国人大会议做准备。

    代表还要认真学习和借鉴一些好的代表议案和建议的范本。十届全国人大以来，特别是2005年5月的中共中央9号文件下发以来，全国人大代表认真履行宪法和法律赋予的职责，围绕国家改革发展稳定的大局和人民群众普遍关心的问题，通过专题调研和视察、座谈走访以及参与全国人大常委会、专门委员会活动等方式，形成了一批高质量的代表议案和建议，对于促进相关承办单位改进工作，加快解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，发挥了重要的作用。这些议案和建议，具有重要的示范效应，可供全国人大代表在起草、酝酿、提出议案和建议时参阅。例如，“申诉难”和“执行难”是社会反映强烈的问题，湖南等代表团部分代表在深入调查研究、广泛听取意见、认真总结经验的基础上，于十届全国人大五次会议期间提出了“关于修改中华人民共和国民事诉讼法以解决‘执行难’、‘申诉难’的议案”。这个议案吸收借鉴了国外有关强制执行方面的合理规定，针对我国当前执行实践中亟待解决的突出问题，对民事诉讼法有针对性地作出了补充和修改。这个议案案由清楚，案据充分，并提出了完整的修正案草案。全国人大法律委员会以这个议案为基础，吸收其他代表有关议案的意见，会同全国人大内务司法委员会和最高人民法院、最高人民检察院多次研究，并听取了领衔代表及法律专家的意见，形成了民事诉讼法修正案（草案）。2007年10月全国人大常委会第三十次会议上作出的关于修改民事诉讼法的决定，就是在这个代表议案的基础上形成的。这在全国人大常委会立法工作中还是第一次。十届全国人大三次会议以来，全国人大常委会办公厅每年都确定一批代表提出的建议，交由相关承办单位重点办理。高质量的代表建议，才有可能被重点办理。

    有全国人大代表这样总结说，学习调研加思考，当好代表三件宝。的确，全国人大代表要在认真学习的基础上，本着对党、对国家、对人民高度负责的精神，也本着对选举单位和自己负责的精神，以崇高的责任感和使命感，在调查研究、认真准备的基础上提出议案和建议。提出议案或者联名提出建议还应当共同负责。代表联名提出议案或者建议应当体现所有联名代表的共同意志。领衔代表应当采取适当方式，使参加联名的代表了解议案或者建议的具体内容，以表达其真实意愿。

    （五）讲质量、讲效果

    代表提出议案或者建议，一定要克服重数量、轻质量的倾向。在代表议案和建议的工作中，不提倡议案大王、建议大王，不片面宣传第一号议案或者建议。作为兼职的人大代表，时间、精力及其他有关业务知识水平毕竟是有限的。代表提出议案或者建议一定要实事求是。代表议案必须要有案由、案据和具体方案。代表建议应当简明扼要，做到有情况、有分析、有具体意见。代表要尽可能多地结合自己的本职工作来提出议案和建议。提出议案或者建议前还要注意以往提出过的类似的代表议案或者建议的办理情况。应当说，一个代表，如果在一届中，能够提出一件或者几件有分量、有价值、被采纳后产生了良好的经济和社会效益的议案或者建议，这就足矣了。当然，在保证质量的前提下，代表提出的议案或者建议还是越多越好。

    三、提高代表议案和建议提出质量要注意几个问题

    （一）处理好七个关系

    一是参加会议工作与开展闭会期间活动的关系，明了闭会期间活动是会上工作的基础和前提，不能“代表代表，会后就了”。

    二是行使权利与履行义务的关系，坚持二者的统一，在行使权利的同时必须履行相应的义务。

    三是集体行使职权与个人行为的关系，个人不直接处理问题。

    四是代表整体利益与局部利益的关系，从根本上要代表最广大人民群众的根本利益。

    五是执行代表职务与岗位职务的关系，一方面安排必要的时间和精力从事代表职务工作，另一方面注意把依法执行代表职务与从事个人职业活动区别开来。

    六是执行代表职务与接受监督的关系，自觉接受原选举单位和人民群众的监督。

    七是执行代表职务与提高自身素质﹑维护自身合法权益的关系。

    （二）了解代表议案和建议的联系与区别

    代表议案和建议有联系也有区别，在实践中注意不要以为只有建议受重视，而把属于建议的作为议案提出。

    代表提出议案和建议，都是依法代表人民的利益和意志参加行使国家权力。从1954年9月的一届全国人大一次会议到1982年12月的五届全国人大五次会议，实行的是全国人大代表提出议案的制度，其中代表议案中的内容主要是对各方面工作提出的建议，不属于全国人大的职权范围，只能转有关方面研究处理。根据1982年12月五届全国人大五次会议修改的全国人大组织法的规定，从1983年6月的六届全国人大一次会议开始，代表既可以根据全国人大的职权范围提出议案，也可以就各方面工作提出建议。

    代表议案与建议的不同，可以从提出主体、内容范围以及办理程序等方面来看。相比而言，代表提出建议的主体要求不那么严格，内容更加广泛，办理程序也与代表议案的不同。

    （三）了解代表议案和建议的办理工作

    认真办理代表议案或者建议，是有关机关或者机构、有关机关和组织的法定职责。了解代表议案和建议的办理工作，会使提出的工作更有针对性、实效性。

    代表提出的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。对全国人大代表议案的办理，实践中包括会议期间的和闭会期间的两个阶段。在会议期间，代表提出的议案经过代表团送交大会秘书处。大会秘书处召开由有关专门委员会负责人参加的代表议案处理协调工作会议，向大会主席团提出议案处理意见的报告。大会主席团根据大会秘书处的报告，决定代表议案是否列入本次会议议程，或者决定交有关专门委员会在闭会期间进行审议。闭会期间代表议案的办理工作，由全国人大有关专门委员会根据大会主席团的决定进行。专门委员会提出办理的计划或者方案，并与有关承办单位一起加强与提议案人的联系和沟通，认真办理。有关专门委员会提出代表议案审议结果的报告，提请全国人大常委会会议审议。全国人大常委会会议审议通过的代表议案审议结果的报告，印发下次代表大会会议。常委会充分考虑代表议案提出的立法和监督工作等要求，作为调整立法和监督任务等的重要依据。

    全国人大代表向全国人大及其常委会提出的建议，由全国人大常委会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。首先是建议的交办，对代表的建议进行整理、分类并提出综合分析报告，在此基础上召开交办会议统一交办，交办时确定若干项需要重点办理的建议。然后是建议的承办。承办单位建立责任制，在认真调查研究的基础上确定处理意见；在承办过程中，与代表联系沟通，认真听取他们的意见；认真做好答复工作。代表提出的建议，承办单位应于闭会之日起三个月内，至迟不超过六个月，予以答复。还有建议办理的检查监督。分别由全国人大常委会办公厅、国务院办公厅和全国人大有关专门委员会对建议办理进行督办，会同有关承办单位切实抓出成效。全国人大常委会听取常委会办公厅代表建议办理工作情况的报告和有关部委这方面的报告，并将报告印发下次全国人大会议。有关机关、组织充分利用代表建议改进自身的工作。（作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、 办公厅联络局巡视员）