我国民主政治建设的重大进步

    胡锦涛总书记在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的重要讲话中指出，30年来，“我们大力发展社会主义民主政治，人民当家作主权利得到更好保障”，“基层群众自治制度日益完善”。回顾改革开放的伟大历程和辉煌成就，应当特别关注我国基层民主政治建设的巨大变革和伟大成就。亿万城乡居民群众亲身参与了民主实践活动，在丰富多彩的民主实践中提升了民主素质和对民主的认知。

    一、基层群众自治制度是我国改革开放伟大实践的产物

    党的十一届三中全会后，我国农村率先发起了革命性变革，以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制迅速席卷全国。农民获得了生产经营自主权，农户成为相对独立的经营主体和利益主体。亿万农民以前所未有的热情关注自己的切身利益，关注村中事务的管理，迫切希望用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。在这种历史背景下，广西罗城县、宜山县（现已改为宜州市）的一些乡村，村民群众自发选举建立了村民委员会。这一新生事物立即得到当地党委和政府的支持，也受到党中央、国务院和全国人大常委会的高度重视与充分肯定。

    1981年6月，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出，要把“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”，作为逐步建设高度民主的社会主义政治制度的内容之一。

    1982年9月，党的十二大对发展基层民主的选择给予了进一步肯定，指出：“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。”

    1982年12月修改《宪法》时，全国人大第一次把农民创造的“村民委员会”和城市居民委员会这种组织形式写进了宪法，并明确规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。

    此后，党的历次全国代表大会都对我国的基层民主政治建设尤其是城乡基层群众自治给予了高度重视和深刻阐述，逐步明确了推进我国民主政治建设的发展路径和优先发展基层群众自治的要求。党的十三大提出，要促进“基层民主生活的制度化”。党的十四大提出，要“加强基层民主建设，切实发挥职工代表大会、居民委员会和村民委员会的作用”。党的十五大提出，要健全基层民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业。党的十六大提出，扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作，并明确把基层民主概括为农村村民自治、城市居民自治和企事业单位的民主管理三个方面。党的十七大第一次把基层群众自治制度作为我国社会主义民主政治建设四项重要制度之一，进一步提出要把发展基层民主作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进，保障人民享有更多更切实的民主权利。

    二、四个民主：亿万城乡居民群众的民主实践

    我们党对人民群众的民主实践作了高度精辟的提炼和概括，即“四个民主”：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

    民主选举是基层群众自治的前提。最早引起社会关注的是民主选举村委会干部。农民群众在实践中创造了“海选”、“无候选人选举”、“自荐海选”等方式，实现了村民委员会干部由过去的组织任命到由群众民主选举产生的过渡，并逐步走上规范化、制度化、程序化的轨道。受农村村委会选举的影响，各地对城市社区居委会选举制度也进行了大胆的探索和尝试。

    民主决策是基层群众自治的关键。所谓民主决策，是指涉及全体村（居）民利益的事项，由村（居）民群众遵照一定的程序集体讨论，按照多数人的意见作出决定。而所作出的决定，全体人员必须共同遵守。在村民自治实践中，农民群众创造了村民代表会议、村务大事村民公决、划片召开村民会议等方式，以增强民主决策的效果。在城市居民自治实践中，居民群众创造了民主听政、议事协商、网上投票等方式，广泛参与社区事务的管理。

    民主管理是基层群众自治的根本。所谓民主管理，就是发动和依靠村（居）民群众，共同管理村（社区）内事务。广大村（居）民通过召开会议、制定规约章程、开展议事协商、网上论坛等方式，实现自我管理、自我约束，从而达到自治的目的。

    民主监督是基层群众自治的保证。所谓民主监督，就是通过村（居）务公开、民主评议村（社区）干部和村（居）委会定期报告工作等形式，由村（居）民监督村（社区）中重大事务，监督村（居）委会工作和村（社区）干部行为。民主监督的重点是村（居）务公开，凡是村（社区）里的重大事项和村（居）民普遍关心的问题，都应向群众公开。

    三、我国城乡基层群众自治的伟大成就

    目前，城乡基层群众自治已成为我国城乡基层社会的一项基本政治制度，在建设中国特色社会主义进程中发挥着愈益重要的作用。

    基层自治组织不断健全，居民群众参与管理、反映诉求的渠道逐步拓宽。在城乡基层，社区自治组织基本实现了全覆盖。截至2007年底，全国设有村委会61万多个，村委会成员265.7万人，设有居委会8万多个，居委会成员45.4万人。全国绝大多数村（居）委会都设立了人民调解、治安保卫、公共卫生等下属委员会。近年来，城乡基层还出现了一些新型社会组织，在管理基层公共事务、服务居民群众、维护居民合法权益等方面发挥了重要作用。在农村，农民专业合作经济组织大量涌现，全国约有15万个，成员总数达到2363万户，约占全国农户总数的9.8％。在城市，各种类型的社区民间组织得到培育和发展。目前，全国76%的社区建立了志愿者组织、68%的社区建立了残疾人组织、72%的社区建立了老年人组织。

    民主管理制度日趋完善，城乡社区的自治功能逐步增强。城乡村（居）民自治制度基本建立，较好地保障了村（居）民管理基层公共事务和公益事业的民主权利。社区建设在城市全面铺开，并逐步向小城镇和农村延伸，城乡社区的管理服务功能逐步增强。村委会直接选举起步较早，最多的已进行了9届，最少的也进行了3届，已基本实现制度化、规范化、程序化，目前全国95％以上的村委会已全部依法实行了直接选举。居委会直接选举的范围逐步扩大，有22％的居委会实行了直接选举。经常性民主活动普遍开展，民主决策程序逐步规范，涉及村（居）民利益的重大事项，基本上都能通过民主决策程序让广大村（居）民讨论决定。全国35％的村每年都召开村民会议，57％的村每年都召开1次以上村民代表会议，50％的村庄或社区制定了自治章程或者居民公约。村务公开制度普遍推行，群众可以通过民主评议、任期或离任审计、辞职罢免等制度监督和约束村（居）委会干部，对干部实行有效监督。

    城乡居民群众经受了民主锻炼，参与民主管理的积极性逐步提高。据统计，各地村委会选举的参选率都在80％以上，许多地方在90％以上，居委会选举的参选率也逐步提高。在选举中，“海选”方式被广泛采用，并在实践中创造了“候选人自荐海选”等方式。在民主决策中，一些地方创造了设立村民代表会议主席、强化村民代表会议职能的做法，一些地方创造了“村务大事村民公决”的办法，有效保障了村民群众的决策参与权。为加强对村干部的监督，一些地方设立了村务监督委员会，监督村干部的工作。为克服居民群众联系松散、参与积极性不高的问题，一些地方在城市社区创立了协商议事会、居民论坛、网上投票等方式，保障居民群众的民主权利。基层民主犹如一所民主的“大学校”、“培训班”，广大居民群众在一次次民主实践活动中经受了锻炼，民主意识、法律意识不断增强，参与管理、依法维权的能力不断提高。

    基层党组织建设得到巩固和加强，党对基层工作的领导逐步改善。党在城乡工作的覆盖面不断扩大。农村实现了一村一党组织，有的地方还根据产业结构调整把支部建在协会和村民小组。城市把党组织建在社区，组建率达到98.5%，加强对社区离退休党员、流动党员、下岗党员的管理和服务。广大党员干部逐步适应基层民主建设的需要，经受了民主的考验和锻炼，工作方式、工作方法逐步改变，“两推一选”或“公推直选”普遍推行，基层党组织的群众基础增强，威信提高。越来越多的村（居）委会干部，经过党组织的考察培养，被吸收进党组织中来。

    四、健全和完善基层群众自治制度的基本经验

    改革开放30年来，我国城乡基层群众自治积累了许多经验。概括起来，主要有四条基本经验：

    一是始终坚持党和政府主导。在推进基层民主过程中，党和政府始终发挥着主导作用。无论是制度设计、法律制定，还是组织实施、规范要求，都是在党和政府的坚强领导与有力推动下进行的。没有党和政府的高度重视与坚强领导，发展基层民主就不可能写进宪法，相关法律法规和政策就不可能出台，城乡基层民主就不可能健康有序发展。坚持党和政府在推进基层民主中的主导，是基层民主健康发展的政治保证，也是加强和改善党的领导、转变党的执政方式的客观需要。

    二是始终坚持法律法规政策先行。把发展城乡基层民主与推进依法治国基本方略、健全法制紧密结合，纳入法制轨道，是党和政府推进基层民主始终如一的方针。改革开放后，我们党首先确立了代表制民主与基层直接民主相结合的民主政治建设方针。1982年，发展基层民主被写进了新修订的宪法。之后，又相继制定了《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》，各地也相继制定和完善了村民自治的配套法规，把城乡居民群众管理基层公共事务和公益事业的民主权利通过法律和制度固定下来，使之法律化、制度化、规范化，不受任何组织和个人侵犯与剥夺。在发展基层民主实践中，坚持以制度建设为根本，保障广大城乡居民群众依照法律规定的程序和步骤行使民主权利，开展自治活动，有力保障了基层民主的健康发展。

    三是始终坚持居民群众的主体地位。坚持和维护广大居民群众的主体地位，是推进基层民主建设的一项重要原则。在民主实践中，各地始终把维护广大居民群众的合法权益作为各项工作的出发点和落脚点；尊重群众的首创精神，尊重基层的创造，并不断把群众的创造上升为政策和法律；把居民群众的需求作为第一信号，把居民群众的参与作为第一动力，把居民群众满意与否作为检验工作的第一标准，从而保持了我国城乡基层民主的巨大活力和持久动力。

    四是始终坚持与我国经济社会发展相适应。各地在发展基层民主过程中，始终以推动和保障党的中心工作以及经济社会发展为目标，以人民群众公共生活需要为动力，与整体的政治和经济发展相适应，始终在社会主义民主政治建设的总体框架内，有秩序、有步骤、循序渐进地加以推进。农村村民自治制度是与家庭联产承包责任制相适应的，城市社区居民自治制度是与城市经济体制和管理体制改革、推进社区服务和社区建设相适应的，企业民主管理制度是与企业改革、建立现代企业制度相适应的。改革开放以来的实践证明，我国民主政治建设始终与经济社会发展相适应，是完全符合我国国情的，是正确的。（作者：民政部部长）