国务院关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

第一部分  审计情况

    2010年，按照党的十七届五中全会精神和中央关于经济工作的部署，审计工作紧紧围绕经济又好又快发展这个中心，加强对宏观政策执行情况、重大投资项目和重点民生资金的跟踪审计，密切关注经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，严肃揭露和查处重大违法违规问题，更加注重从体制、制度和政策层面反映问题，在保障中央政策措施贯彻落实、推动经济发展方式转变、维护国家经济安全、促进反腐倡廉和民主法治建设等方面积极发挥作用。

    一、中央财政管理审计情况

    重点审计了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和国债管理等情况，还对2010年度中央决算草案进行了审计。从审计情况看，2010年，财政部、发展改革委等部门继续深化体制改革和健全公共财政体系，按照突出民生领域、优化支出结构、从严控制新开工项目等原则合理安排财政支出的规模和节奏，财政的宏观调控和保障作用进一步加强；坚持依法理财，严格预算管理，加强基本支出定员定额管理和项目支出标准体系建设，开展重大项目预算评审和节能评估，75个中央部门向社会公开了部门预算，预算约束和财务管理水平进一步提高。但审计也发现，中央预算管理中还存在一些需要改进的问题。

    （一）部分中央支出预算编制不够细化和准确、执行率偏低，有些预算的级次和项目在执行中自行作了调整。

    1．部分中央本级支出预算未落实到部门。在2010年中央本级支出预算16 049亿元中，有1485.75亿元是财政部代编的，需要在执行中落实到具体部门和单位；至年底，上述代编预算中有148.67亿元未执行，占10%。抽查的“物资收储支出”、“中国疾病预防控制中心公共卫生应急反应机制专家津贴”和“驻艰苦及污染地区人员回国工作医药费”等3个项目在2007年至2009年代编预算均未执行的情况下，财政部2010年继续代编38.16亿元，当年又未执行。

    2．中央部门归口管理的部分本级支出预算年初到位率低。2010年，发展改革委负责分配的中央本级基建支出和科技支出预算的年初到位率，按规定应达到75%和97%，实际仅为7.8%和47.5%。

    3．中央转移支付预算未及时细化落实到省区市。在2010年转移支付预算25 606.64亿元中，扣除据实结算项目后，有6536.58亿元未按规定在全国人大批准后的90日内下达到地方，占25%。在执行中，财政部又将215.67亿元专项转移支付预算上划调整为中央本级支出；少数项目预算执行率较低，如养殖业保险保费补贴预算42.95亿元中，当年仅执行10.56亿元，占25%。

    （二）部分投资计划下达不符合规定。

    1．扩大投资专项范围安排支出。2010年，发展改革委将松花江流域水污染防治规划专项投资4700万元、国家天然橡胶基地建设规划专项投资2100万元，安排给了规划外的项目。

    2．少数投资计划下达程序不规范。2010年，发展改革委向专项规划未编制或未得到批复的3个专项、初步设计未得到批复的5个项目，下达投资计划29.96亿元；未按规定批复资金申请报告，直接下达城镇污水垃圾处理设施及污水管网工程投资计划，造成实际补助比例不一、个别项目投资多次调整等问题。

    3．未按建设进度下达贴息补助。中央预算内投资贴息补助原则上应按项目的建设进度和贷款的实际发生额分期安排，但国家能源局2010年安排煤炭产业升级改造项目贴息补助时，直接一次性下达24个项目贴息补助1.66亿元。审计抽查其中5个项目，有3个在计划下达前已基本完工，2个至审计时未开工，导致贴息补助4600万元全部闲置。

    4．少量投资计划下达滞后。在2010年中央预算内投资计划3926亿元中，有32.59亿元未按规定于10月31日前下达，影响资金及时使用。

    5．部分投资资金闲置。由于规划编制和项目启动晚、前期准备不充分、计划下达滞后等，至2011年3月底，发展改革委2010年下达的农村电网改造升级工程等6个项目的中央预算内投资117.79亿元中，有92.11亿元（占78%）闲置未用。

    （三）有些收支事项处理不够规范，部分资金未及时清理安排使用。

    1．中德财政合作伙伴基金收支未纳入总预算会计，而是委托中国进出口银行核算。至2010年底，累计收入3.05亿元、支出1199.75万元。

    2．以前年度结转的出口退税资金未及时清理。至2010年底，财政部采用权责发生制结转的2006年和2007年出口退税收入指标584.74亿元已闲置3年，尚未安排使用。

    3．年初批复部门预算时未全面反映上年度国库集中支付结转和结余。2009年底，中央国库集中支付财政拨款结转和结余合计771.85亿元，财政部2010年3月批复部门预算时仅列入248.65亿元，其余直到4月份才下达给部门。

    4．无线电频率占用费纳入公共财政预算后未统筹安排使用。2010年，财政部对这项资源性收费继续采用以收定支、专款专用的办法，导致资金大量结余。至2010年底，无线电频率占用费补助在地方累计结余20.4亿元，其中当年结余6.67亿元，占当年下达补助的34%。

    5．部分商业银行账户应予规范和清理。至2010年底，中央财政在商业银行开设各类银行账户31个，当年累计收到资金5290.4亿元，年末余额906.32亿元。其中，有些是预算外收支账户，有些全年未发生收支业务。

    （四）国有资本经营预算制度不够完善。

    1．2011年，部分中央部门管理的企业尚未实行国有资本经营预算管理。

    2．年初预算未细化，部分支出分配交叉重复。报全国人大审查批准的440亿元国有资本经营预算，未落实到具体项目；其中120亿元是财政部在国资委等上报的预算建议草案之外直接代编和进行分配的，部分支出方向与另320亿元预算安排交叉重复。

    3．国有资本经营预算资金的拨付主要集中在11月和12月，其中140.57亿元是12月20日后才拨付的，占支出预算的32%。

    （五）政府性基金预算管理不够规范。

    1．部分支出预算未落实到具体项目。由于基金项目的储备不足，财政部2010年下达到部门的基金预算有84.87亿元未落实到项目；部分支出指标至年底尚未下达，如新增建设用地土地有偿使用费、文化事业建设费、中央水利建设基金的支出指标仅分别下达51%、45%和44%。由此形成2010年底基金结转790.16亿元，占当年基金收入3806.91亿元的21%。

    2．在公共财政预算中安排与基金预算内容相近的支出。政府性基金预算实行“以收定支、专款专用、收支平衡，结余结转下年安排使用”的原则，但财政部在彩票公益金和旅游发展基金已安排体育总局、旅游局有关项目资金5092万元的情况下，又从公共财政预算中为其安排内容相近、用途相似的预算4.25亿元，其中旅游局的两个项目年底结余1001.56万元，占其预算的47%。

    3．少数基金管理使用和设置不够规范。具体是：未及时将交通运输部、贸促会等部门的4.89亿元基金收入征缴入库；交通运输部收取的船舶港务费和贸促会收取的货物原产地证明书费、认证费等，不符合基金特征或设立条件，未及时清理。

    （六）国债发行管理不够严格。

    1．记账式国债招投标制度不完善、执行不严格。投标过程中，对发行现场人员随时查看投标信息没有严格限制，也缺乏出入登记、通讯屏蔽等操作细则；对投标人在出现通讯中断或设备故障时采用的应急投标方式，未制定应急投标书送达时间的确认办法，不能有效防止超过投标截止期或要件不合规的应急投标书被违规录入。上述问题给个别工作人员泄露投标信息，并恶意采用应急投标等方式低价中标提供了可乘之机。审计抽查发现，2007年至2010年，有104份未经人民银行观察员签字认可、无密押或密押不符以及超过投标截止期等的应急投标书被违规录入，中标国债面值808.8亿元，购买价格比正常投标明显偏低。

    2．财政部2010年在增补记账式国债承销团成员过程中，存在受理逾期申请材料、未按规定充分征求相关单位意见、未书面告知申请人享有的权利、对承销团成员资格审查不严等问题。

    3．电子式储蓄国债面向个人投资者销售的政策目标落实不到位。在2010年发行的1296.27亿元电子式储蓄国债中，有705.16亿元（占54%）最终由40家承销银行持有，与此类国债重在培育个人投资者市场的政策目标不尽相符；相比发行记账式国债，增加筹资成本约23.55亿元。

    对上述问题，财政部、发展改革委等部门正在逐项研究制定整改措施。

    此外，在审计财政部编制2010年中央决算草案情况时发现，未及时清理以前年度已取消的烟草专营利润、国有土地有偿使用基金、政府住房基金、水运客货附加费等4.52亿元；在向全国人大报告中央预算执行情况时，将用工商银行上缴利润中的22.05亿元安排的补充社保基金支出错列在国有资本经营预算支出中。审计期间，财政部整改了上述两个问题，将4.52亿元结余反映在中央政府性基金决算草案中，将22.05亿元转列为公共财政支出。