委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院委托，向全国人大常委会报告深化医药卫生体制改革的工作情况，请予审议。
一、深化医药卫生体制改革主要工作进展情况
党中央、国务院历来高度重视人民群众健康和卫生事业的改革发展。2009年4月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知》相继发布，医药卫生体制改革启动实施。这次医改凝聚了各方智慧，立足基本国情，对我国医药卫生体制改革进行了整体设计和长远谋划，确立了把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的核心理念，明确了到2020年基本建立覆盖全体居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，提出了配套建设比较完善的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系，以及医药卫生管理体制和运行机制的主要任务；同时，从优先保障群众看病就医的基本需求出发，明确了近三年重点推进的五项改革任务。医改实施以来，各项重点改革稳步推进，成效逐步显现。
（一）加快推进基本医疗保障制度建设，覆盖城乡居民。全民医保是医改提出的重要目标，旨在减轻群众个人支付的医药费用负担。一是着力扩大医保覆盖面，从制度上实现基本医保全覆盖。提前一年在全国范围内推开城镇居民医保，将在校大学生纳入城镇居民医保范围。中央投入509亿元，解决了历史遗留的600多万关闭破产国有企业退休人员参保问题，同时统筹解决了200多万其他关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保问题。4573万农民工也已纳入城镇职工医保范围。截至10月底，城镇职工和城镇居民医保参保人数增加到4.24亿人；新农合参合率持续稳定在90%以上，参合人数达到8.35亿人。二是不断提高保障水平，保障范围从重点保大病逐步向门诊小病延伸。2010年，将各级政府对新农合和城镇居民医保补助标准提高到每人每年不低于120元，城镇职工医保、城镇居民医保和新农合最高支付限额普遍提高到当地职工年平均工资、居民可支配收入和农民人均纯收入的6倍左右，多数地区政策范围内住院费用报销比例分别达到75%、60%和60%。超过50%的统筹地区开展了城镇居民医保和新农合门诊统筹，泰州、珠海等地还对城镇职工医保门诊统筹进行了积极探索。三是不断完善城乡救助制度，救助对象从五保、低保对象扩大到其他特殊困难群体，在住院救助的基础上兼顾门诊。2010年中央财政用于城乡医疗救助的资金达到110亿元，比2008年翻了一番。截至9月底，今年已累计资助4912万人参保参合，直接救助1026万人次。今年6月还启动了提高农村儿童先天性心脏病、白血病等重大疾病保障水平试点工作，尽力为不幸儿童和家庭提供帮助，已保障2300多名农村儿童患者得到及时救治。四是提高经办管理和服务水平，方便群众就医结算。大力推广“一卡通”等办法，90.6%的城镇基本医疗保险统筹地区实现了医疗费用即时结算；89.1%的新农合统筹地区首先实现县域内医疗费用的即时结算，并分别有1/2和1/3的统筹地区实现了地市级和省级医疗费用即时结算。出台跨制度、跨地区医保关系转移接续办法及经办流程，改进以异地安置退休人员为重点的医保异地就医结算服务，长三角等地区建立了异地就医区域协作机制，广受关注的医保关系转移接续和异地就医结算问题正逐步解决。天津、重庆、宁夏等地区在提高基本医保统筹层次、城乡统筹等方面进行了积极探索。湛江、洛阳等地还探索委托商业健康保险公司经办基本医保业务，提高服务效率。
图三项基本医保参保人数
数据说明：（1）2010年数据为截至10月31日数字（2）城镇居民医保2007年起试点。
（二）稳步推进国家基本药物制度实施，取得初步成效。基本药物制度是本次医改提出的一项新制度，旨在保障基层用药的安全有效和方便可及，减轻群众用药负担。一是明确制度的政策框架和实施步骤。出台了制度实施意见和工作方案，从药物遴选、采购、配备使用以及医保报销等各个环节进行了整体设计，明确基本药物制度首先在基层实施。二是逐项细化和落实关键环节。经过反复论证、专家遴选，发布《2009版国家基本药物目录（基层版）》，针对基层常见病、多发病确定307种基本药物，同时考虑到地区差异和群众用药习惯，允许各省（区、市）合理增补部分药物，已有14个省（区、市）公布了增补品种。出台国家基本药物政府指导价格。推广基本药物临床应用指南和处方集，66%的县（市、区）开展了相关培训，指导基层医疗卫生机构合理使用基本药物。调整医保报销目录，将基本药物全部纳入医保报销范围，报销比例明显高于非基本药物。同时，进一步提高国家基本药物质量标准，在全国范围内开展了基本药物全品种覆盖抽验。在实现30%的政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度的基础上，各省（区、市）按2010年度覆盖面扩大到60%的要求稳步推进。截至目前，全国已有26006个政府办乡镇卫生院和社区卫生服务机构实施了基本药物制度，占总数的51%。安徽、江西、陕西等地率先在全省范围内推开。零差率销售后的基本药物价格平均下降30%左右。三是以基本药物制度实施为突破口，配套推进基层医疗卫生机构综合改革，主要包括定编定岗、绩效考核、多渠道补偿、人事分配等体制机制改革。今年1月，在安徽召开现场经验交流会，推广基层综合改革经验。截至9月底，已有26个省（区、市）出台了基层医疗卫生机构补偿办法，20个省（区、市）完成了基层医疗卫生机构人员编制标准的核定，超过50%的基层医疗卫生机构实行了岗位聘用，除西藏外的所有省（区、市）均已完成公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施意见备案，绩效工资正逐步兑现到位。绝大多数基层医疗卫生机构出现门诊次均费用下降、住院日均费用下降、门诊人次上升的“两降一升”势头，群众基层就医负担开始减轻，新的运行机制正逐步形成。
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专栏一：基本药物制度形成“安徽模式” 国家基本药物制度启动实施以后，安徽省坚决贯彻落实，提出以基本药物制度实施为突破口，统筹推进基层医疗卫生机构综合改革，从基层医疗卫生机构管理体制和人事、分配、药物、保障制度等方面，重塑基层医疗卫生机构运行机制和基层药品供应保障体系，重点做了三方面工作：一是建立基本药物省级集中采购机制，破解基本药物采购难、配送难；二是建立公益性为核心的管理体制和补偿机制，破解基层医疗卫生机构补偿难；三是建立有竞争有激励的人事分配制度，破解医务人员考核难。通过综合改革，安徽省逐步建立起坚持公益性、调动积极性、保障可持续的充满活力的新体制机制，形成了比较完善的政策体系和组织实施办法。2010年9月1日起，安徽省在全省108个县（区、市）的1868所政府办基层医疗卫生机构全面实施基本药物制度，推进基层医疗卫生机构综合改革，提前一年实现了制度全覆盖，基层医疗卫生机构次均门诊费下降16%，次均住院费下降20%，门诊人次上升21%，基层群众和医务人员满意度达到90%，改革成效得到了各方的认可。 |
（三）加强基层医疗卫生服务体系建设，提升服务能力。基层医疗卫生机构是我国医疗卫生服务体系的薄弱环节，农村医疗卫生资源不足的问题尤为突出。基层服务能力不强，原本可以在基层治疗的小病也要到大医院看，加剧了看病难、看病贵。医改把强基层作为改革着力点，在硬件和软件建设方面切实加大了建设力度。一是以农村和基层为重点，加强医疗卫生机构标准化建设，发挥县级医院在农村三级医疗卫生服务网络中的龙头作用。近两年，国家发展改革委累计安排资金400亿元，支持1877所县级医院、5169所中心乡镇卫生院、2382所城市社区卫生服务中心和11250所边远地区村卫生室建设，财政部还安排130多亿元用于县乡村三级医疗卫生机构的设备购置，极大改善城乡基层医疗卫生服务条件，医改实施方案预定的建设任务将提前基本完成。二是加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设。为缓解全科医生不足这一制约基层医疗服务质量的瓶颈，出台了以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划，三年内通过转岗培训、订单定向培养等多种方式为基层培养6万名全科医生。目前，面向中西部乡镇卫生院订单定向培养的5000名免费医学生已正式入学，支持乡镇卫生院招聘执业医师2万余名，在岗培训乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务机构工作人员近300万人次。三是突出基本医疗和公共卫生服务，转变基层医疗卫生机构运行机制。明确基层医疗卫生机构的功能定位和建设标准，引导基层将服务重心逐步转移到常见病、多发病的诊疗和居民健康管理上来，努力使城乡居民不出乡镇、不出社区就能享受到方便、有效、价廉的基本医疗卫生服务。
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专栏二：三大规划确保“强基层”
国家发展改革委、卫生部等相关部门制定了《农村医疗卫生服务体系建设方案》、《城市社区卫生服务机构建设规划》并明确相应的建设标准，通过三年的时间，使每个县至少有1所县级医院基本达到二甲水平，有1-3所达标的中心乡镇卫生院，每个行政村都有卫生室，每个街道都有社区卫生服务机构。同时，编制了《以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划》，使乡镇卫生院、社区卫生服务机构尽快拥有合格的全科医生为居民提供服务。随着三个规划的相继实施，基层服务条件将得到极大改善，人才短缺的问题将逐步得到缓解，为基层医疗卫生机构发挥好承担基本公共卫生服务和诊疗常见病、多发病的功能奠定了基础。
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（五）积极推进公立医院改革试点，推广成熟经验。公立医院改革是医改的重点和难点，今年2月卫生部等五部委联合印发《关于公立医院改革试点的指导意见》，确定了上海、镇江、鞍山等16个国家重点联系的公立医院改革试点城市，各地还结合实际自主选定了31个省级试点城市开展试点，围绕上下联动、内增活力、外加推力的原则要求，积极开展体制机制创新。同时，及时总结推广一批行之有效的办法，扩大改革受益面。一是推进建立公立医院和基层医疗卫生机构分工协作机制。通过对口支援、分级诊疗等多种方式，使公立医院有更多的精力攻难关、上水平，使基层有更强的能力保基本、治小病。继续实施万名医师支援农村卫生项目，组织城市医院医务人员到县级医院和乡镇卫生院开展医疗服务和技术指导。目前，包括军队医院在内的1100个三级医院与2139个县医院建立了长期对口协作关系，上海、北京等东部9省与西部8省和新疆建设兵团建立省际对口支援关系。卫生部领导蹲点陕西子长县指导县医院改革，并在子长县召开全国现场会推动县级公立医院改革。二是创新公立医院内部管理机制。以病人为中心优化诊疗流程，规范医疗行为，改善群众就医环境和感受，调动医务人员积极性。目前，23个省（区、市）的110家医院开展了112个常见病种的临床路径管理试点，900多家医院开展了优质护理服务示范工程，近100家医院开展了电子病历试点，1200所三级医院实行预约诊疗和分时段就诊，缩短看病就医等候时间。上海等地启动实施住院医师规范化培训，5个省市开展了注册医师多点执业的试点。三是积极开展公立医院管办分开、政事分开、医药分开、建立法人治理结构和完善补偿机制等改革探索，开展不同模式的试点。四是加快形成多元办医格局。试点城市制定完善区域卫生规划，优化公立医院布局结构，促进卫生资源合理配置。为了鼓励和引导社会办医，近日国务院办公厅转发了国家发展改革委、卫生部等五部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》，着力消除阻碍非公立医疗机构发展的政策障碍，确保非公立医疗机构在准入、执业、发展等方面与公立医疗机构一视同仁、同等待遇，促进公立医疗机构和非公立医疗机构共同发展。
去年4月医改实施以来，国务院高度重视，加强对医改实施的统筹领导，每年都召开全国医改工作会议、印发年度重点任务，对医改工作进行部署。国务院副总理、国务院医改领导小组组长李克强7次主持召开医改领导小组全体会议，研究协调重大问题，具体部署各阶段工作，有力有序有效推进五项重点改革；针对改革进展中的难点热点问题，多次召开座谈会听取地方和医务人员意见，研究对策措施。医改办公室会同各部门按照国务院的统一部署，认真抓好贯彻落实，已出台重要配套文件24个（详见附件）；联合中组部、国家行政学院举办了省部级领导干部医改研讨班，多次组织系统培训，大规模开展了县级领导、基层医疗卫生机构负责人及医务人员培训，自上而下、由点及面深化政策理解，凝聚改革共识。医改实施以来，中央财政医疗卫生支出累计达到2490亿元，有力保障了医改实施。各地方精心组织实施，结合实际创造出许多鲜活经验。
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专栏三： 各级政府切实加大医改投入 医改启动实施以来，在应对国际金融危机、减收增支的严峻形势下，各级财政努力调整支出结构，力保医改资金需求。2009年全国财政医疗卫生支出3994亿元，比2008年增长39.7%，其中中央财政医疗卫生支出达到1273亿元，比2008年增长49%。2010年，全国财政医疗卫生支出预算安排4439亿元，其中中央财政医疗卫生支出预算安排1389亿元，目前已下拨1217亿元。这些资金大部分用于医药卫生体制五项重点改革，特别是基本医疗保障扩面提标，基层医疗服务体系建设以及公共卫生服务均等化等。 |
总体上看，目前各项重点改革取得了积极进展和初步成效，为全面完成医改三年实施方案奠定了坚实基础，也为应对国际金融危机、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。特别是随着“四项基本”的全面推进，基本医疗卫生制度的内涵逐步明确，政府保基本的责任显著加强，医疗服务的公平性和可及性明显提高，广大群众切实得到改革带来的实惠。改革的实践充分证明，中央确定的医改方向、重点和实施步骤是正确的，符合人民群众的切身利益要求，符合医药卫生事业发展的客观规律和我国的基本国情。
