全国人民代表大会常务委员会：
   我受李建国副委员长兼秘书长的委托，代表全国人大常委会工会法执法检查组报告检查情况，请予审议。
   为了进一步推动工会法的贯彻实施，全国人大常委会决定今年开展工会法执法检查。吴邦国委员长对工会法执法检查非常重视，作出重要批示，指出：“应对金融危机，保增长、保民生、保稳定是广大职工关注的重大问题。对工会法的执法检查，要从国家工作大局出发，确定检查重点，研究在金融危机背景下出现的新情况、新问题，解决实施工会法中的重点、难点问题，切实发挥工会在维护职工合法权益、稳定劳动关系上的重要作用，为克服当前困难、促进经济可持续发展做出新贡献。”这一重要批示，要求明确，针对性强，为搞好这次执法检查指明了方向。
   这次执法检查的重点是，2005年以来贯彻实施工会法的情况，主要包括三个方面：一是各级工会、政府及其有关部门采取措施，保障和促进职工就业，加强对下岗失业人员和农民工等就业帮扶情况，引导企业和广大职工建立和谐劳动关系，促进经济发展和社会稳定的情况；二是各级工会组织依法履行职责，发挥维权作用的情况，特别是在职工劳动报酬、社会保险、劳动安全卫生等方面维护职工合法权益的情况；三是工会法实施中遇到的新情况、新问题及其对实施工会法的影响。
   今年7月初，执法检查组召开第一次全体会议，听取了人力资源和社会保障部、全国总工会的汇报，国家发展和改革委员会、国务院国有资产监督管理委员会、最高人民法院提供了书面汇报材料。王兆国副委员长出席会议。7月上旬至8月下旬，由周铁农、李建国、蒋树声三位副委员长带队，全国人大内务司法委员会主任委员和副主任委员为组长，部分委员和全国人大代表为成员，分赴辽宁、上海、江苏、湖南、广东、四川六省(市)进行检查，同时委托天津等七省(市)人大常委会在本行政区域内进行检查。

   一、贯彻实施工会法的主要做法和成效

    2005年以来，在党的领导下，各级政府、工会高度重视工会法的贯彻实施，积极推进执法重点难点问题的解决，在维护职工合法权益，稳定劳动关系，促进经济发展和社会稳定方面，取得了新成效。
   （一）共同推进工会法贯彻实施的格局已经形成
   各级党委把推动工会法贯彻实施作为提高新时期党的执政能力和先进性建设的重要内容，不断加强对工会工作的领导，不定期专题研究解决工会工作的重大问题。各地人大加强工会法配套法制建设，普遍开展了工会法执法检查或执法调研。国务院办公厅下发了《关于深入贯彻工会法支持工会工作的通知》，要求地方政府与同级工会加强情况沟通和信息交流，为其创造必要条件，支持工会依法履行职责。各地政府和工会普遍建立了联席会议制度，围绕社会保险、职工维权、促进就业等出台了一系列政策和措施。在贯彻实施工会法工作中，已经形成党委领导、人大监督、政府依法行政、法院公正司法、工会积极作为、多方配合支持的工作格局，为工会法的全面贯彻实施提供了良好条件。
   （二）基层工会组建工作取得新进展
   近年来，各地按照全国总工会关于“组织起来，切实维权”的要求，不断加强企业特别是非公有制企业的工会组建工作。一是在华世界500强跨国公司的工会组建工作取得进展。2008年以来，仅一年多时间，建会率就由原来的43%提高到目前的81%。广东这类企业工会组建率达95%，湖北、沈阳等地达100%。二是继续探索社会主义市场经济条件下的工会组织新形式。为解决小型、分散、职工流动性强的企业职工建会、入会难的问题，一些地方探索建立了新型工会组织。如上海市新建的8个市级行业工会联合会，打破了所有制界限，形成了条块结合、职能互补的组织体系，成为工会维护职工合法权益的新载体。三是采取灵活方式吸纳农民工入会，一些地方采取在项目工地、施工队、劳务输出地或输入地集中入会等多种灵活方式，方便农民工加入到工会中来。截至2008年底，全国基层工会组织达172.5万个，工会会员2.12亿人，较2005年分别提高了46.9%和41.3%。农民工加入工会组织的有6674.6万人。
   （三）切实加强职工合法权益维护
   近年来，各级政府和工会通过积极推进维权制度和机制建设，加大对职工民主权益、劳动经济权益等的保护力度，职工切身利益得到较好维护。一是职工代表大会制度建设得到加强，作用得到进一步发挥。职代会制度是职工维护切身利益和参与民主管理的有效形式。目前绝大多数国有企业的职代会制度都比较健全，作用发挥得比较好。在国有企业改制过程中，多数能够注意发挥职代会的作用。江西九江市70多家改制企业，依法召开职代会，审议通过改制方案和职工安置方案均达100%，保证了改制工作的顺利进行。总结国有企业职代会工作的经验，多数地方正在推进非公有制企业职代会建设。2007年，湖南省人大制定了职工代表大会条例，明确将非公有制企业纳入适用范围，现全省规模以上非公有制企业52%建立了职代会。二是集体协商和集体合同制度建设进一步推进。各地针对职工利益保障机制方面存在的问题，加强对集体合同签订的工作指导，充实职工劳动报酬、社会保险、劳动安全保障等方面的具体内容，使集体合同的针对性和实效性有所提高，随意加班加点、不付报酬、不缴纳社会保险等侵权现象有所减少。工资集体协商已成为集体合同的核心内容，许多企业签订了女职工保护专项集体合同，有的还签订了福利待遇专项集体合同。辽宁省通过强化工资集体协商情况检查，在全国率先建立了集体合同仲裁制度。各地法院和劳动仲裁部门反映，在处理大量劳动争议案件的过程中，集体合同和劳动合同对职工合法权益的保护起到了重要作用。截至2008年9月，全国签订集体合同110.75万份，覆盖企业190.77万个，分别比2007年提高了13.6%和11.9%；工资集体协商覆盖企业77.45万个，占建工会企业数的24%。
   (四)构建和谐劳动关系工作进一步加强
   发展和谐劳动关系是贯彻工会法的重要内容，也是各级政府和工会的一项重要工作。各地针对劳动关系实际状况，重点做了以下工作：一是努力构建劳资双方平等协商的平台。抓住劳动合同、集体合同、职代会三个环节，推动劳资双方平等协商，促进劳动关系和谐稳定。国务院有关部门在全国先后开展全面推进劳动合同制度实施三年行动计划、集体合同制度实施“彩虹计划”，22个省份制定了集体合同法规或规章。二是加强协调劳动关系三方机制建设。全国省、市、县三级普遍建立了政府、工会和企业协会组成的协调劳动关系三方机制，共同研究解决劳动关系领域的突出矛盾和问题，在加强劳动关系立法、推进建立健全集体协商制度、解决工资拖欠等方面工作，紧密协调配合，发挥了重要作用。三是着力维护职工劳动报酬权益。第一，适时调整最低工资标准。2005年至2008年，各地连续调整企业最低工资标准，其中，2008年有20个省(区、市)最低工资标准平均增幅达15%。第二，加大执法力度，遏制工资拖欠。经过4年努力，特别是去年，通过对“三无”（无资产、无主管、无实体）企业拖欠工资问题进行集中攻坚，基本解决了2004年常委会工会法执法检查中提出的职工工资历史拖欠问题，截至2008年底，全国共清偿665.43亿元，涉及职工1670万人。同时，近年来国务院有关部门每年都在全国范围内对农民工工资支付情况进行专项检查。第三，加强预防和解决企业拖欠工资的长效机制建设。12个省份颁布了工资支付法规，29个省份建立了工资保证金制度，绝大多数地区对企业工资支付情况实行监控，大范围拖欠工资现象得到有效遏制。

    二、认真贯彻实施工会法，应对国际金融危机

    去年下半年，国际金融危机迅速蔓延，我国经济面临严重冲击，外部需求明显减少，增长下行压力加大，企业生产特别是以出口为主的劳动密集型中小企业出现经营困难，部分企业产能过剩，有的停产关闭。职工权益保障出现新问题，主要表现在：企业用工需求减少，城镇失业人员增多，大批农民工返乡，欠薪甚至欠薪逃匿问题时有发生，劳动争议案件和举报投诉数量上升，发展和谐劳动关系面临诸多新情况。面对这些问题，各级党委、政府、工会认真贯彻落实党中央、国务院一系列保增长、保民生、保稳定的重大决策和部署，努力稳定劳动关系，维护职工合法权益，收到明显成效。
   (一)出台一系列扶持政策，千方百计保就业
   2008年底，国务院及其有关部门针对部分企业经营困难、城镇职工失业相对集中、农民工大量返乡等情况，出台了一系列应对措施。主要是：扩大内需拉动就业；减轻企业负担，稳定现有岗位；鼓励创业带动就业；针对重点群体统筹帮扶就业。各级地方政府积极落实中央的有关战略部署。辽宁省延续公益性岗位就业援助和“4050”灵活就业人员社保援助两项政策，涉及140多万困难职工。四川、湖南、安徽等农民工输出大省和广东、浙江、上海、北京等输入集中地，在农民工职业介绍、返乡创业帮扶、生活救助等方面做了大量工作。从检查情况看，这些举措效应明显。目前，全国返乡农民工已基本重新工作，其中部分留在家乡创业。今年1至8月，全国新增就业人数757万，已完成全年目标任务的84%；下岗失业人员就业人数357万，完成全年目标任务的71%，就业总体状况好于预期。
   (二)开展“共同约定行动”和劳动竞赛活动，引导职工与企业共克时艰
   为应对金融危机给企业和职工带来的困难和挑战，全国总工会多措并举，下发了《关于深入开展“共同约定行动”的意见》，在全国职工中广泛开展以“同舟共济保增长、建功立业促发展”为主题的劳动竞赛活动，得到各地党委、政府的重视和企业的积极响应、支持。企业与职工通过平等协商，共同约定了一些针对性较强的集体合同。很多企业，特别是中央国有企业勇担社会责任，采取灵活用工、弹性工时、轮休、放假、培训等方式，努力做到不裁员少裁员，稳定员工岗位，及时发放工资。广大职工识大体、顾大局，充分理解企业困难，积极参加以挖潜增效、增收节支为主要内容的劳动竞赛活动，推动企业降低成本、创新技术，与企业同舟共济，共谋发展，形成了共同应对金融危机的强大力量，为我国经济企稳向好发展作出了突出贡献。
   (三)加强劳动纠纷化解工作，维护劳资双方合法权益
   各地针对2008年以来劳动争议案件激增、处理难度加大的特点，采取措施，加强劳动纠纷化解工作，维护劳资双方合法权益。充分发挥协调劳动关系三方机制和劳动争议调解仲裁、诉讼机制的作用，坚持“预防为主、基层为主、调解为主”的原则，使多数劳动纠纷在基层得到化解。辽宁省形成了三方五部门的机制，省总工会联合劳动、司法行政、法院等部门和单位，构建了“基层调解、仲裁调解、诉讼调解”三道防线，实行了劳动争议案件委托工会调解制和工会干部陪审员参与陪审，70个法院设立了职工维权合议庭。去年，广东省仲裁机构出台了《处理停产、倒闭企业集体劳动争议案件规范指引》，对农民工开通“绿色通道”，优先从快处理群体性争议案件，同时注意引导当事人依法维权、理性维权，对一些过激行为和情绪进行积极疏导。各地不断加强劳动关系争议预防和预警机制。2008年湖南省劳动行政部门、工会和工商联成立了全省民营企业和谐劳动关系协调委员会，通报有关劳动关系情况，对民营企业出现的易引发劳资矛盾的普遍性问题，及时沟通，提出应对措施。许多省对企业减薪和规模裁员、困难企业职工工资支付、欠薪逃匿和群体性事件等情况，建立信息报告制度，对重大劳资纠纷及时进行处理。目前，全国劳动关系总体保持和谐稳定。

    三、存在的主要困难和问题

    近年来贯彻实施工会法的工作取得了不少新进展，但在新的形势下还存在一些困难和问题。
    （一）基层工会组建任务仍然艰巨
    一是部分企业工会组建难问题依然存在。特别是中小企业，因其数量多、规模小、分布广，而且员工流动性大，加之部分企业经营者认为工会是自己的对立面，还要交纳工人工资总额的2%作为工会活动经费，因此对建立工会不支持、不配合甚至抵触。工会组建率和职工入会率都比较低,不足50%。二是农民工入会积极性不高。由于宣传工作不到位、农民工流动性大等多种原因，部分农民工不了解工会法和工会的作用，加之有些基层工会作用发挥不够，凝聚力不强，农民工入会积极性不高。目前我国有农民工2亿多人，加入工会的不到三分之一。三是劳务派遣工的工会组织不落实。由于劳务派遣工只与劳务派遣单位签订劳动合同，虽然劳动合同法规定，劳务派遣工既可以在用人单位入会也可以在用工单位入会，但实际上，劳务派遣公司作为用人单位因人员分散和管理上“够不着”，即使成立工会也流于形式；用工单位因劳务派遣工没有与本单位建立劳动关系而难以或者不愿意吸收他们入会，致使劳务派遣工大多游离于工会组织之外。
    （二）基层工会维权难仍较突出
    非公有制企业工会干部因受雇于企业，明显处于弱势，在职工的合法权益受到侵害时，为保住自己的“饭碗”，常常表现无奈。企业工会干部大多是企业的中高层管理人员，有的则是企业经营者的近亲属，这种情况造成工会干部很难真正代表职工维护权益。工会干部维护职工权益时容易遭到打击报复。有的企业避开或者违反工会法中有关保护工会干部的规定，找借口解雇敢于维权的工会干部，或者虽然不解雇，但用其他手段使工会干部无法再在本企业继续工作。由于缺乏对工会干部自身权益的有效保障，使得他们不敢维权，造成工会凝聚力、影响力不强。
    （三）侵犯职工合法权益现象时有发生
    侵权现象主要表现在以下几个方面：一是企业侵害职工劳动经济权益问题比较严重。许多国有企业的集体合同缺乏针对性、实效性，尚未形成科学、合理的职工工资正常增长机制，高管层与普通职工之间劳动报酬相差过于悬殊。不少非公有制企业经营者不与职工平等协商签订集体合同或劳动合同，不按时发放工资、不支付加班费、不缴或少缴社会保险费等侵害职工劳动经济权益的现象时有发生。更值得重视的是，欠薪逃匿事件呈增多趋势。以广东为例，2006年发生企业欠薪逃匿事件669起，2007年786起。2008年受国际金融危机影响，大幅上升至1985起，涉及职工20.6万人，欠薪总额达6亿多元。二是职工参保率仍然较低。当前，社会保险覆盖范围依然偏窄，城乡发展不平衡。据人力资源和社会保障部统计，截至2007年底，我国城镇基本养老、城镇职工基本医疗、工伤、失业、生育保险参保率分别为77%、63%、78%、77%、60%。较之城镇职工，农民工的参保率更低。三是劳动安全卫生保障不到位。2005年以来，职业病发病率呈上升趋势。截至2008年，累计报告职业病70多万例，集中分布在中小企业，其中尘肺病占78.8%。因职业病危害纠纷引发的劳动争议和群体性事件时有发生，一些农民工家庭因职业病致贫、返贫。劳动者身染职业病后，维权遇到许多困难。四是有些国有企业进行改制时忽视职工的民主权利。近年来，有些国有企业在改制过程中不依法经过民主程序，改制方案不公开，职工安置方案不经职工代表大会审议通过，个别国有企业甚至取消工会组织，导致国有资产流失、职工利益受损，引起广大职工群众的不满，引发职工群众集体上访事件。
    据人力资源和社会保障部统计，从2005年至2009年上半年，各地劳动争议仲裁机构共受理劳动争议案件202万件，其中2005年31.4万件，2006年31.7万件，2007年35万件，2008年69万件，2009年上半年34.9万件。从劳动争议案件的内容看，主要以劳动报酬、社会保险及福利、经济补偿金赔偿金违约金等三类诉求为主，占劳动争议案件总数的79.21%。从案件处理结果看，职工胜诉率较高，如2008年，职工胜诉与部分胜诉的案件合计占85.29%,今年上半年占84.71%。这些一方面表明，职工合法权益受侵害的现象仍然比较突出，另一方面也表明我国维护劳动者权益的力度在加大和劳动者的维权意识在不断增强。
   （四）劳务派遣用工亟待规范
    我国的劳务派遣用工始于上世纪八十年代，发展于上个世纪九十年代，是社会主义市场经济条件下一种重要的就业形式和用工制度。劳务派遣工主要是农民工和城市下岗人员，也有部分大中专毕业生。使用劳务派遣的用工单位涉及国家机关、事业单位和各种所有制类型的企业。劳动合同法规定，劳务派遣工主要安排在临时性、辅助性、替代性的岗位，而实际情况是，很多用工单位将劳务派遣工安排在一线长期性岗位，部分国有企业中存在劳务派遣工与本企业职工同工不同酬的现象。一些劳务派遣单位利用异地派遣少缴社会保险费，侵害劳务派遣工的合法权益。劳务派遣工参保率也普遍偏低。
    我国外派或在外劳务工合法权益受侵害的现象也需要引起高度重视。我国的外派劳务是由对外援助项目和对外承包工程带动的，逐步发展到有组织、有管理地对外派遣。总的来看，我国对外劳务合作发展情况是好的，但同时也存在一些突出问题。如外派劳务管理政出多门，公民出境务工渠道杂乱，非法外派活动屡禁不止，导致劳务人员出境后非法务工或无工可务，其人身和财产安全无法保障；一些外派企业管理水平不高，重收益、轻管理，不重视维护外派劳务人员的合法权益；我国的外派或在外劳务人员有些是城市下岗职工和农民工，他们对外沟通和自我保护能力都比较弱，当发生问题时，不懂如何依法反映诉求和维权，有时采取过激方式，给我国驻外使领馆工作造成压力，对国家形象和与所在国的双边关系带来负面影响。

    四、几点建议

   （一）进一步提高对贯彻实施工会法重要性的认识
    首先，各级领导干部要站在提高党的执政能力、实践科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，充分认识贯彻实施工会法的重要意义，正确处理贯彻实施工会法、维护职工合法权益与推动企业发展、促进经济增长之间的关系。其次，要教育和引导企业经营者正确认识我国工会的性质、地位和作用，正确处理企业发展与维护职工权益的关系，树立依靠职工办企业的思想，支持职工组织和参加工会，并为工会依法开展活动创造条件。第三，要加强对职工群众的宣传教育，提高他们对工会法和工会组织的认识，增强自身维权意识。各级政府要将工会法作为普法重点内容，进一步加大宣传力度。有关部门和各级工会组织要运用多种形式，广泛深入地开展宣传教育活动，营造良好的执法环境和维护职工合法权益的社会氛围，不断增强领导干部、工会干部、企业经营者和职工群众贯彻实施工会法的自觉性和主动性。
   （二）进一步加大基层工会组建力度
    首先，要下大力气解决企业工会组建难问题。工会法实施的重点在基层，难点主要在非公有制中小企业。各级工会要适应企业改革深化、非公有制经济快速发展的新形势，加强研究，开拓思路，勇于创新，积极探索在社会主义市场经济条件下，适应非公有制企业实际情况的工会组建方式，加强对基层工会组建的指导和支持力度，进一步解决非公有制企业工会组建难的问题。其次，要积极探索解决农民工入会积极性不高的问题。农民工入会积极性不高、入会率较低是工会法实施中的难点之一，其合法权益受侵害的现象比较普遍，是当前我国劳动关系中的一个突出问题。因此，贯彻实施工会法，必须在农民工中加大工会法的宣传贯彻力度，同时加大对农民工合法权益的维护力度，使其认识和体会到工会组织是他们利益诉求表达的重要渠道之一，以增强农民工加入工会组织的积极性。各级工会要探索建立适合农民工特点的工会工作机制，比如可以考虑在地方总工会中设立农民工委员会，为农民工入会和维权提供指导和帮助。
   （三）进一步加强基层工会维权能力建设
    当前，基层工会维权难，既有不敢为的问题，也有不善为、不会为的问题，这是造成基层工会作用发挥不够、凝聚力不强的重要原因。各级政府和工会要在努力扩大基层工会组织覆盖面的同时，增强基层工会的维权能力，提高维权水平。一要加强对基层工会干部的培训。各级工会要因地制宜，采取灵活有效的方式对基层工会干部进行相关法律法规、工会工作方式方法、劳动争议调解等方面的专业知识培训。二要完善对基层工会干部的保护措施。近年来各地为维护基层工会干部的权益，探索了一些新做法。有关方面要总结各地的成功做法和经验，出台一些有效措施，加强对基层工会干部权益的保护。三要探索维权工作的新路子。认真研究非公有制企业工会在人员配备、工作关系上存在的依附企业、不敢和不善于维权的问题，积极探索适合非公有制企业特点的工会干部配备和工作机制。
   （四）进一步完善工会法执法机制
    贯彻实施工会法是一项综合工程，政府及其有关部门、法院和工会组织既要分工负责，又要密切配合，形成合力，不断完善工会法的执法机制。一是政府应加大执法力度。政府要在维护职工合法权益上发挥主导作用，综合运用工会法、劳动法、劳动合同法等法律赋予的手段，督促企业认真落实工会法。当前和今后一段时间，要着重提高劳动合同、集体合同的签订率和实效性，大力推行工资集体协商，督促企业建立职工参与的工资协商机制、工资正常增长机制和支付保障机制，从源头上防止和减少劳动争议的发生，维护职工合法权益。要支持工会依法履行职责，加强与工会组织的协调配合，构建维护职工合法权益的长效机制。二是工会组织应积极作为。各级工会，特别是市、县级工会和基层工会，要不断研究工会工作面临的新情况、新问题，根据新形势的需要，解放思想，更新观念，积极探索适宜多元企业形式的工会组建形式和活动方式。要针对劳动关系的新变化，强化工会在新形势下的维权职能和手段，不断探索创新维权机制，切实履行好工会法赋予的职责。发挥工会组织在稳定和协调劳动关系，促进经济发展中的作用，使工会真正成为党政依靠、职工信赖、企业认可、工作规范、维权到位、作用明显的职工之家。三是协调劳动关系三方及法院应共同做好劳动争议调处工作。首先，协调劳动关系三方，既要充分发挥各自的优势，认真履行职责，又要进一步加强沟通协调，共同促进和谐劳动关系建设。政府有关部门应加强对劳动争议仲裁机构组织建设和仲裁工作的指导，充分发挥劳动争议仲裁在解决劳动纠纷中的作用。工会应与人力资源和社会保障部门共同协作，指导企业建立和完善内部劳动争议调解机制，最大限度地把劳动争议化解在萌芽状态。各级企业协会、企业家联合会、工商联等企业代表组织，应配合政府和工会，对企业经营者加强宣传教育，使他们正确认识中国工会的性质和作用，提高贯彻执行工会法的自觉性和积极性。法院在审理劳动争议案件时，要和劳动争议仲裁及工会组织加强沟通与衔接，及时依法审理和调解各类劳动争议案件，积极化解纠纷。
   （五）适时修改工会法，完善相关法律法规
    随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制的建立和深化，我国企业的所有制结构、职工队伍的构成及企业的用工形式都发生了巨大变化，现行的工会法及国务院1986年颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，其中的有些规定已不完全适应新形势下工会工作和维护职工合法权益的需要，要适时对工会法进行修改和完善，国务院要适时修改《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，并制定出台有关非公有制企业职工参与民主管理的规定，完善非公有制企业职工参与企业民主管理的内容和程序，以更好地落实全心全意依靠工人阶级这一指导方针。
    此外，建议国务院有关部门，对劳务派遣问题，外派和在外劳务人员合法权益保护和社会保险制度问题，开展专项调研，出台相关规定，完善有关制度，以更好地维护职工的合法权益。
    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，工会法是规定工会的权利和义务，保障工会在国家政治、经济、文化和社会生活中的地位，保障工人阶级和广大劳动群众合法权益的一部重要法律。全面贯彻实施工会法，是一项意义重大而长期的任务。我们要按照科学发展观的要求，紧紧围绕党和国家的工作大局，继续督促政府及其有关部门和各级工会解决工会法实施中的困难和问题，不断将工会法的贯彻落实引向深入。