健全行政执法与刑事追究衔接机制

    □法制日报记者陈丽平

    前不久在京举行的十二届全国人大常委会第七次会议,初次审议了安全生产法修正案草案。

    在草案起草过程中,各方面一致认为,现行安全生产法规定的法律责任对违法行为的惩处和威慑力度已明显不够,难以适应当前安全生产领域重典治乱的实际需要。

    同现行法律相比,草案进一步强化了法律责任,加大了对违法行为的惩处力度:一是堵塞漏洞,对应予处罚的所有违法行为都规定了明确的法律责任。二是较大幅度地加重了处罚力度,提高了罚款数额,增加了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚规定。三是针对实践中一些企业特别是上市公司“不怕罚款怕曝光”的情况,实行黑名单制度,规定监管部门应当建立安全生产违法行为信息库,记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的,可以向社会公示并通报行业主管部门以及投资、国土、证券监管等部门和有关金融机构。

    审议中,常委委员和列席人员认为,应进一步加大对违法行为的处罚力度,建立健全行政执法与刑事追究衔接机制。

    安全生产是企业自觉做出来的

    “通观草案全文,其中蕴含的理念,主要是通过加强行政监管,增加行政机关的权力,对安全生产政府大包大揽,而不是主要依靠市场力量和安全生产的内在客观规律来实现安全生产。”任茂东委员认为,这样的立法观念是陈旧的。草案扩大了监管部门的权力,例如,规定监管部门有查封、扣押权；赋予监管部门强制执行权；要求监管部门组织相关单位和人员总结经验教训,开展业务交流；对生产经营单位主要负责人给予降职、撤职处分等。但从历史的经验教训来看,监管部门权力的不断扩大,难以达到提高监管效果的目的,多部门监管更是容易造成权力的越位、缺位、错位,并且还会形成寻租的空间,容易滋生腐败。

    任茂东提出,一些发达国家在预防和减少安全生产事故方面能够取得良好的效果,主要在于加重企业主在发生安全生产事故时的民事赔偿法律责任,也需要调动职工进行安全生产的积极性,同时更应激发企业老板真心实意去抓安全生产,企业老板是安全生产的第一责任人。安全生产是企业自觉做出来的,不是政府管出来的。

    任茂东分别举了美国、法国和德国的例子:

    根据美国联邦政府和各州《工伤赔偿法》的规定,绝大部分雇主都必须通过购买工伤保险的方式来保护雇员。雇员一旦有工伤,将获得高额赔偿。《工伤赔偿法》的实施为美国劳资关系带来了重要的正面变化,大大推动了美国企业工作环境和条件的改善,大大减少了安全生产事故。

    法国《劳动法》规定,企业主是工伤事故的直接责任人,企业发生工伤事故将追究企业主的经济或法律责任。政府的作用只限于立法与监督,代表政府监督企业的监察长的职责是了解企业员工和企业税务登记相关情况；了解工会有关情况；查看工人身体检查表；查阅企业作息时间表,核对工资单等,而并不直接插手企业的生产经营。法国《劳动法》关于企业主是工伤事故的直接责任人的规定,迫使企业加强培训,增加安全投入,改善工作条件,减少事故。

    在德国,矿山安全卫生监督体系包括政府监督和作为工伤保险机构的矿业工会的监督两个方面。通过这两方面的作用,德国的安全生产事故得到了有效控制。

    “我们可以借鉴这些国家的做法,加大生产经营单位在发生安全生产事故时的经济责任,以巨额的赔偿迫使生产经营单位主动预防和减少安全生产事故,并使因安全生产事故受到伤害、死亡的人及其亲属获得足够的民事赔偿,解决以后的生活之忧,而不是将重点放在加大有关部门权力、加大对企业的罚款力度上。”任茂东委员说。

    重点在于规范约束企业负责人

    许振超委员经历、看到和分析过无数次安全生产事故。他认为,除去不可抗力原因外,这些事故发生的原因无非就是两方面:一是人的不安全行为；二是物的不安全状态。

    “物的不安全状态都是人设置的,所以管好安全生产重点依然是用法律规范约束人的不安全行为。”许振超说,人的身体机能、体力、耐力、反应等各方面都是极为有限的。人要抄录数码,不如光电扫描器准确无误。另外,人的思维意识受传统的影响根深蒂固,尤其在企业里,权力大于制度、权力大于法律的现象还是存在的,所以现行制度下,安全生产管理的好坏在企业,实际上取决于企业“一把手”的观念和能力。

    因此,许振超建议草案把“规范约束企业生产负责人的安全行为”作为必需的内容来设一条红线。草案给企业的安全管理机构和安全管理人员列了七项职责,其中第六项职责是企业的安全管理人员要制止和纠正违章指挥、强令冒险,违反操作规程的行为。

    “我认为这根本不可行。”许振超说,“生产人员违纪、违反操作规程都好监督,唯独不好监督的是领导违章指挥。我们经常听工人讲领导可以违章指挥,工人不能违章操作。”

    “草案这一条行不通。”许振超说,“哪个企业的安全员敢去查处制止董事长、总经理违章指挥,除非他不想干了。有些董事长、总经理对下属提出的安全生产方面的意见,轻则不听,重则训斥,甚至咆哮。现在一线工人害怕领导违章指挥,强令冒险作业,不出事还罢,大家都相安无事。一旦出了问题,领导的第一反应就是不承认,再问急了,我让你生产没让你出事故,工人怎么说?要搞好安全生产,关键还是企业负责人。建议把这项内容单独列出来,强化对企业负责人的责任追究。”

    吴恒委员也认为,大量安全生产事故产生的原因跟单位主要领导的作为和重视程度有很大关系。现实中,往往是企业“一把手”重视安全生产,那么很多制度和必须要做好的环节,企业都能做得到。如果企业没有按照规定设定安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员,造成安全事故,引发安全生产问题,被追究责任的不应是主管人员或者其他直接责任人员,而应追究这个单位的主要负责人,这样才能把责任落实到位。

    草案应增加民事法律责任规定

    “草案应增加民事法律责任,要研究如何追究地方党委和企业党组织负责人作为安全生产责任人的责任。”尹中卿委员说,草案在法律责任中加大了罚款力度,加大了对上市公司要求信息公开的责任。法律责任中既有经济责任如罚款,也有行政责任如撤职、罢免等,也有刑事责任,而恰恰缺了最大的责任,就是民事法律责任。发生安全生产事故,赔偿责任应该是民事赔偿追偿,受害人可以向人民法院起诉要求赔偿,甚至出事故后出动消防车、救护车的费用也应由造成事故的企业承担,而不是由政府兜底。另外,现在出事故仅仅对地方政府和企业行政负责人追究责任,如果事故责任人是地方党委和企业党组织负责人,如何在法律上追究责任,还需要进行研究。

    莫文秀委员建议在草案中增加建立健全行政执法与刑事追究衔接机制的内容。

    “从司法的实践看,近几年各类责任事故屡禁不止的一个重要原因,就是对危害安全生产秩序的违法犯罪者打击不力,轻刑化的问题比较突出。”莫文秀说,草案对违法违规生产造成安全生产责任事故的单位或人员,进一步加大了经济处罚的力度,但是没有涉及刑事追究,在实践中容易出现对违法违规者重经济处罚和党政纪责任的追究,忽视刑事追究的问题。有些该移交司法机关追究刑事责任的人员被党政纪处理或者经济处罚,不利于打击犯罪,维护法律尊严。

    因此,莫文秀建议进一步建立健全行政执法与刑事追究衔接机制,行政追责、经济处罚和刑事追究并重,责任追究到位,切实使危害安全生产秩序的违法犯罪分子受到应有的惩罚,维护法律的尊严。她还建议增加对瞒报、迟报、不报、谎报责任者加大行政问责、经济处罚和刑事追究力度。从现实情况看,由于相关考核指标和监管措施不到位,为避免追责,对发生责任事故后瞒报、迟报、不报、谎报的问题在一些地方,一些部门或领域存在。实施者既有违法违规生产的经营者,也有政府有关人员。对发生责任事故后瞒报、不报、迟报、缓报不予以严肃查处,会使安全生产责任事故屡禁不止。这种违法犯罪行为,既破坏了安全生产监管秩序,又严重地侵害了人民群众的生命财产、公共财产安全。