全国人民代表大会常务委员会：

    受国务院委托，现向全国人大常委会报告县级基本财力保障机制运行情况，请予审议。

    一、 县级基本财力保障工作进展顺利

    按照现行体制，中央对地方实行稳定的分税制财政体制，同时通过转移支付制度，对地区间的财力分布进行调节。省以下财政体制，包括收入和支出划分、省对下转移支付制度等，均由省级政府确定。但受多种因素影响，部分县级财政财力水平较低，无法满足其基本支出需求，出现财政困难。为了促进县域经济社会发展和民生改善，在国务院的领导下，在全国人大的支持下，财政部2010年研究制定了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》（财预〔2010〕443号），明确提出以实现县乡政府“保工资、保运转、保民生”为主要目标，全面推进县级基本财力保障机制建设。这是在现行财政体制条件下，通过调动省级政府的积极性，强化其保障责任，提高基层财政保障能力的一项重要举措。三年来，经过各级财政的共同努力，县级财力水平明显提高，提供基本公共服务的能力显著增强，保障机制已初步形成。

    县级基本财力保障机制的主要内容是：中央财政每年根据国家相关政策，制定县级基本财力保障范围和保障标准。保障范围包括国家制定的工资政策、民生政策，以及机关事业单位公用经费、地方津贴补贴等。其中，前两项的保障标准按照国家统一规定执行，后两项的保障标准依据各地区财力状况分省核定。在此基础上，测算确定全国各县的基本财力保障需求，并与各县的同口径财政支出相比较，核定支出缺口。对保障情况较好的地区，给予激励性奖励；对存在财力缺口的地区，依据缺口消化情况，给予保障性奖励；对到2012年底仍存在县级基本财力缺口的地区，扣减对该地区的2013年均衡性转移支付或税收返还并直接补助到财力缺口县。中央财政采取激励约束的方式，引导省级财政通过完善省以下财政体制、加大对县级财政转移支付力度等办法，落实保障责任。

    三年来，根据国家统一民生政策调整情况，中央财政在不断扩大保障项目、提高保障水平、加强考核检查的基础上，逐年加大对县级基本财力保障的支持力度。2010年下达县级基本财力保障机制奖补资金475亿元，2011年增加到775亿元，2012年又增加到1075亿元。同时，财政部还积极开展专题调研，督导各地落实保障机制，完善保障办法，并组织召开重点人大建议办理座谈会，与全国人大代表进行面对面的交流和沟通。

    在政策的有效引导和激励下，各地结合实际情况，不断完善相关政策措施。主要做法是：

    （一）制定政策文件，全面建立县级基本财力保障机制。青海省在全国率先开展县级基本财力保障机制建设，2009年印发了《关于建立和实施县级基本财力保障机制的指导意见》。广西壮族自治区人民政府专门召开会议，认真研究部署贯彻落实工作。山东省人民政府印发了《关于建立县级基本财力保障机制的意见》，建立保障财政困难县基本财力的长效机制、转移支付帮扶机制、税收增长激励机制等县级财力保障体系。目前，各地均制定了比较规范的县级基本财力保障制度和办法。

    （二）调整省以下财政体制，均衡各级政府财力。广东省为了给欠发达地区提供基本财力保障，从2011年起提高省级财政对企业所得税、个人所得税、营业税和土地增值税的分成比例，并将新集中的财力全部用于对欠发达地区转移支付。内蒙古自治区针对各盟市之间财力水平差距较大的情况，从2012年起，将自治区本级财政对资源税的分成比例由25%提高至65%，并将新集中的收入全部用于增加对困难地区的财力补助。2010年以来，全国已有9个省份完善了省以下财政体制，通过调整收支划分范围等措施，均衡行政区域内财力分配。

    （三）完善转移支付制度，加大对县级的财力支持。云南省2011年调整了均衡性转移支付分配办法，将标准支出缺口分为基本支出缺口和均等化缺口两个部分，对基本支出缺口县给予全额补助，对均等化缺口县依据财力状况适当补助。黑龙江省完善了均衡性转移支付机制，针对国家和省政府制定的有关政策，及时增加对县级政府的均衡性转移支付。内蒙古自治区对财政困难的兴安盟、乌兰察布市和巴彦淖尔市实行特殊扶持政策，2011年安排财力补助10.1亿元。辽宁省从2011年起，每年给予县级政府定额财力补助38亿元。同时，在中央财政下达的奖补资金基础上，各地主动加大投入力度。2011年，广东、山西、吉林、福建等省分别增加对县级财政的奖补资金24亿元、10亿元、3.3亿元和3亿元，帮助县级政府减少基本财力缺口，提高保障水平。

    （四）深化财政改革，加强支出管理。到2011年底，全国已有27个省（自治区、直辖市）对1080个县实行了财政直接管理，特别是将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入了省直接管理范围。各县级政府普遍实施部门预算、国库集中收付等改革，强化了财政支出管理。江苏省建立财政支付经费人员核查和控制机制，从源头上控制机关事业单位人员支出和公用经费。安徽省建立省级部门会商制度，对省本级和市县预算编制、执行、监督和绩效管理中的重点事项和重大问题，有针对性地开展会商，共同采取措施，加强对县级财政的指导，提高其财政管理水平。黑龙江省印发《关于在全省推进乡镇财政管理信息公开工作的通知》，全面建立乡镇财政信息公开机制，主动接受社会监督。

    （五）注重激励约束，强化绩效评价。为了有效发挥县级基本财力保障机制在均衡县级财力、推动基本公共服务均等化等方面的积极作用，各地区大力开展绩效评价和考核工作。四川省将县级基本财力保障奖补资金和均衡性转移支付资金使用情况，纳入重点绩效考核评价范围，督促县级政府将各项转移支付资金优先用于基本支出和保障民生需求。河北省对财力情况较好而保障支出安排不足的县，采取扣减对其转移支付资金的方式予以约束。湖南省对财政管理规范、支出安排合理的县给予奖励，推动其提高管理水平。

    二、 县级基本财力保障工作成效明显

    县级基本财力保障机制的逐步建立和不断完善，既为各地弥补县级基本财力缺口提供了有力支撑，也调动了县级政府发展县域经济、提供公共服务和改善民生的积极性，发挥了督促县级政府规范预算管理、注重支出绩效的导向作用。具体成效是：

    （一）县级财政收入和上级转移支付资金快速增加。各地按照科学发展观的要求，大力发展县域经济，积极培育和壮大财源，财税部门依法组织收入。2011年，全国县级一般预算收入总额达2.43万亿元，相当于2009年的1.7倍，年均增长30.4%，高于同期全国财政收入增幅7.3个百分点。其中，819个基本财力缺口县2011年实现一般预算收入3124亿元，比2009年增加1332亿元，年均增长32%，高于同期全国财政收入增幅8.9个百分点。与此同时，2011年，上级政府对县级政府的转移支付资金达到2.63万亿元，相当于2009年的1.53倍，年均增长23.5%。其中，819个基本财力缺口县2011年获得上级政府转移支付8162亿元，比2009年增加2976亿元，年均增长25.5%。

    （二）县级财政支出较快增长。随着县级基本财力保障机制的不断完善，县级政府履行职责的保障能力明显增强，公共财政支出快速增长。2011年，全国县级政府一般预算支出总额为4.79万亿元，相当于2009年的1.56倍，年均增长25.1%。2011年省、市、县三级一般预算支出占地方一般预算支出的比重，分别为21.5%、26.9%和51.6%。与2009年相比，县级占比提高1.5个百分点，省级和市级占比分别降低1.4个百分点和0.1个百分点。819个基本财力缺口县2011年实现一般预算支出1.14万亿元，比2009年增加4154亿元，年均增长25.4%。

    （三）基本财力缺口县和缺口额大幅减少。2009年，全国基本财力保障缺口县有819个，缺口额894亿元。2011年底，缺口县减少到113个，缺口额下降到93亿元。其中，广西壮族自治区2009年有缺口县49个，缺口额59亿元；2011年缺口县减少到3个，缺口额下降到6亿元。陕西省2009年有缺口县57个，缺口额45亿元；2011年缺口县减少到1个，缺口额下降到0.5亿元。

    （四）县级民生支出得到有力保障。2011年，全国县级财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障和文化等方面的民生支出合计2.21万亿元，比2010年增长33.4%，高于全国县级一般预算支出增幅8.4个百分点；用于农业、水利、交通运输、节能环保、城乡社区事务等与民生密切相关的支出合计1.26万亿元，占全国县级一般预算支出的26.2%。

    福建省邵武市（县级市）在县级基本财力保障机制建立后，干部职工年平均工资水平由2009年的3.1万元提高到2011年的3.8万元。所有乡（镇）、街道办的人员工资、住房公积金和事业人员养老保险、医疗保险等基本支出，均实现了及时足额发放，稳定了基层干部和教师队伍，基层执政基础更加牢固。

    四川省巴中市巴州区由于工业基础薄弱，经济发展滞后，财政自给率不足10%，民生事业方面存在较多欠账。通过建立县级基本财力保障机制，巴州区对民生领域的投入能力显著增强。2010-2011年，巴州区用上级政府下达的转移支付资金加大教育支出力度，全面落实“两免一补”政策，补助家庭经济困难寄宿学生6.62万人，资助家庭经济困难学生2.3万人，同时改造中小学校危房20.3万平方米，基本解决多年的上学难和校舍安全问题。

    河南省滑县是粮食大县，由于财力薄弱，农业基础设施建设历史投入严重不足。2011年，在切实保障各项民生政策的基础上，滑县安排资金3.3亿元，改造农田40.8万亩，新建机井和配套设施2196眼（套），维修旧机井1014眼，铺设地埋管道1042公里，整修田间道路387公里，改造农村电网1271公里，新开挖和清淤疏浚沟渠314公里；安排补贴资金3360万元支持农民购置各类农机具7850台，投入资金640万元促进农业科技发展，为提高粮食生产能力奠定了坚实基础。

    2012年，由于适当提高了部分民生项目保障标准，县级财政“保工资、保运转、保民生”的支出需求相应增加。为支持各地进一步提高保障水平，中央财政增加县级基本财力保障机制奖补资金300亿元，总额达到1075亿元。同时，为督促省级政府落实保障责任，加大对县级政府的支持力度，财政部与部分缺口县较多、缺口额较大的地区进行专题座谈，在年中全国财政厅（局）长座谈会上又做了重点部署，要求地方将县级基本财力保障工作作为一项重要任务完成。各地均表示，将进一步加大工作力度，采取有效措施，在2012年底按照中央财政核定的保障范围和标准，基本实现“保工资、保运转、保民生”的政策目标。

    三、 县级基本财力保障工作需进一步研究的问题

    尽管县级基本财力保障工作取得阶段性成果，但仍面临一些需要研究的问题。一是各级政府间事权划分不够清晰，支出责任存在交叉，县以下政府的具体职责和支出责任不够明确。二是转移支付结构还需进一步优化，专项转移支付占比仍然偏高，要求配套资金的项目偏多，对基层财政带来较大压力。三是县域经济发展不平衡，县级财力水平差异较大，省以下财政体制不够规范，部分县级政府财政保障能力薄弱。四是部分地区财政支付经费人员增长过快，民生政策等基本公共服务保障力度不足，财政支出结构不够合理，财政支出管理还需要进一步加强等。

    四、 县级基本财力保障工作下一步措施

    “郡县稳，天下安”。建立健全县级基本财力保障机制，是党中央、国务院在新形势下加强基层建设的一项重要举措，事关改革发展稳定大局。我们将按照本次会议审议提出的要求，根据国务院的部署，既立足当前，又着眼长远，认真总结经验，努力改进不足，不断完善体制机制，进一步增强县级政府提供基本公共服务的保障能力。

    （一）深入推进财政体制改革。合理界定各级政府间事权和支出责任，在此基础上进一步理顺各级政府间收入划分关系，完善转移支付制度，增加一般性转移支付特别是均衡性转移支付，严格控制专项转移支付规模，规范各类配套政策，使各级政府均有稳定的财力来源满足支出责任需要，并逐步形成稳定的制度性安排。

    （二）建立动态保障机制。依据县级政府的基本职责，明确县以下政府的支出责任。根据其支出责任，逐步扩大保障范围、提高保障标准。同时，通过调整收支划分、加大对县级政府转移支付力度等方式，明确保障资金来源，不断提高保障水平，使财力与其支出责任基本匹配。

    （三）壮大县级财力基础。采取更有针对性的政策措施，帮助县级政府提高财力水平。对优化开发区和重点开发区，引导其科学发展县域经济，壮大县级财力基础，提高自我保障能力。对禁止开发区和限制开发区，依法进行强制性保护，同时加大转移支付特别是一般性转移支付力度，切实保障县级政府履行基本职责的财力需要。

    （四）加强县级财政管理。指导县级政府依法强化收入征管，增加财政收入，不断提高自身保障能力；深化财政管理改革，严格控制财政支付经费人员；对县级财政支出管理实行绩效评价，引导县级政府优化支出结构，建立评价结果和保障政策相结合的激励约束机制，探索实行绩效问责。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    全国人大常委会听取和审议国务院关于县级基本财力保障工作的报告，加强对县级基本财力保障工作的监督指导，充分体现了全国人大常委会对支持县级政府正常运转、切实履行基本职责的高度重视，必将有力推进县级基本财力保障工作。在此，我们向全国人大常委会表示衷心的感谢!我们将按照全国人大常委会的审议意见，以高度的责任感和使命感，不断加强和改进县级基本财力保障工作，努力为全面建设小康社会作出积极贡献。