“十一五”规划纲要将节能减排作为约束性指标，明确提出了单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的任务。五年来，在中央的强力推动和地方政府的努力下，单位国内生产总值能耗降低了19％以上，二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降了14％和12％。总的来看，节能减排工作虽有差距但成绩还是显著的。
党的十七届五中全会提出，“十二五”时期要继续把大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度作为约束性指标，有效控制温室气体排放。在“十二五”规划纲要中，对单位国内生产总值能耗、二氧化硫和化学需氧量继续提出了约束性指标，同时还增加了对非化石能源占一次能源消费总量、单位国内生产总值二氧化碳排放、氨氮和氮氧化物排放总量的约束性指标，这充分表明了中央继续推进节能减排工作的决心，也对今后五年的节能减排工作提出了具体的要求,应该说任务十分艰巨。全国人大常委会一直高度关注节能减排工作，2006年以来，先后两次开展了节约能源法的执法检查、听取和审议了国务院节约能源和保护环境工作的专项报告、修订了节约能源法等一系列相关工作。结合我参与这些工作的感受，谈一些贯彻实施好“十二五”期间节能减排工作的想法。
从全局看，我国节能减排潜力很大
调研中我们了解到，现在一种较为普遍的观点认为，“十一五”期间节能减排工作已经取得很大成效，相应的节能减排潜力较此前有大幅降低，在技术进步短期难有重大突破的情况下，如果“十二五”期间国家继续实施大幅度的降低能耗，地方感到压力较大。一些经济发展水平较低、起步较晚、产业结构重型化的地区希望中央能适当放松要求；一些经济较发达地区则认为当地节能减排的余地本来就不大，加上“十一五”期间的强力推行，“十二五”期间的节能减排指标不宜定得过高，还要区别对待。这些意见从局部反映了不同发展水平地区的实际情况，有一定道理，但从全局看，我国节能减排的潜力还是很大的，我国向国际社会作出的庄严承诺也是一定要兑现的。而且，“十二五”规划纲要有关节能减排指标已经考虑到了不同地方的实际情况，在降幅上比“十一五”有所调整，在“十二五”规划通过后的目标任务分解中也将会做到更加科学合理，同时也增加了新的考核指标，总的看，节能减排的任务没有减轻。各级政府对此要有充分的准备。必须看到，节能减排是一个长期艰巨的过程，不是一个两个五年计划就可以解决的，要抓实做好这项工作,确保节能减排任务的完成，需要进一步提高全社会对节能减排工作重要性的认识。
一是节能减排是科学发展的必然结果。我们国家目前仍然处于工业化和城镇化发展的初期，而且还是制造业大国，这决定了今后一个时期对能源资源的需求将呈现刚性增长趋势。尽管经济全球化下，各国的能源资源可以共享，但由于我国对国际重要能源资源缺乏定价权，使用国外能源不仅成本越来越高而且风险很大。近年来，中国企业并购海外资源类企业遇到重重阻力等现象提示我们，能源资源问题正在成为制约我国经济社会发展的瓶颈，中国的发展必须走一条能源资源节约型的道路。科学发展观的基本要求就是全面协调可持续发展。要实现全面协调可持续，就要实现经济发展和资源环境相协调，就必须改变建立在能源资源极大浪费、环境严重污染基础上的粗放式经济发展道路。历史上发达国家在工业化过程中曾出现大量消耗能源或从国外输入能源资源以及先污染、后治理或输出污染的发展模式。但我国有13亿人口，在目前的国际环境下，再走这样一条发展道路显然不现实也不应该，况且我国作为一个负责任的大国已经就降低温室气体排放向国际社会做出了承诺。与其最后被人掐着脖子改，不如自己积极主动改。在尊重经济发展规律的基础上，加强能源资源节约和生态环境保护工作，有助于我们尽早获取新的竞争优势，增强可持续发展能力。
二是节能减排是经济结构调整的应有之意。能源使用水平是现有经济结构的反映，“十一五”期间各年度节能减排工作的完成情况充分说明了这一点。2006年启动“十一五”节能减排工作，随着节能减排目标责任制的实施和“调结构”各项政策措施的落实，2007年全年单位GDP能耗水平降低了5.04%，2008年全年单位GDP能耗水平再次降低了5.2%。但随着2008年年底国家和地方为应对国际金融危机出台了一系列经济刺激方案，一些地方放松了节能减排的工作，很多高耗能项目自2009年相继投入运行，一些因不符合排放标准被关闭的企业又死灰复燃。2009年全年单位GDP能耗只降低了3.61%。2010年，国家加快工业结构调整，加大了淘汰落后产能的力度，单位GDP能耗降低了4%以上。因此，节能减排与经济结构调整密切相关。当然，我国目前的经济结构依然严重不合理。2009年，我国三次产业的GDP构成为10.3：46.3：43.4，尽管较前些年已经大有改进，但第三产业的比重较之发达国家约70%的平均水平仍然偏低，不仅难以适应我国经济社会发展的要求，也给节能减排工作造成了难度。有研究测算，我国第三产业比重每提高一个百分点，第二产业比重每降低一个百分点，万元国内生产总值能耗就可以降低一个百分点。十七届五中全会提出，要坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，节能减排就是其中的应有之意。
三是节能减排是促进经济发展的重要抓手。目前，有些地方领导对节能减排工作存在一种误解，认为节能减排与发展经济是对立的，似乎抓了节能减排就必然影响经济发展。笔者认为处理好了，二者不但不对立，还是相辅相成的。增加值是经济发展，节约值也是经济发展。民间俗语就有“省下就是挣下”的说法。实际上，节能减排的效益，不仅体现在所节约的资源能源可以创造新的经济效益，而且还表现在可以减少治理环境污染的成本，因此节能减排本身就是生产力。我国经历了一个较长时期的高速增长，当前面临的资源能源约束已经日益突出，下一步发展的引擎应该是什么？科技进步、劳动生产率的提高是动力，新能源、新产业的发展是动力，而节能增效同样也是动力。特别是在经济由快向好转变、质量不断提升的阶段，挖掘节能减排的潜力，在挖潜节约中增效的重要性更突出。受技术水平等因素制约，我们国家在一些主要能耗指标上仍然与国外先进水平存在较大差距，这同时也揭示了还有很大的节能改造空间。节能减排本身就是现代生产发展的过程和要求，以节能减排为抓手促进经济发展的潜力不可低估。
四是节能减排是技术进步的直接体现。节能减排水平是一国和地区技术进步的直接体现，是当地发展水平和综合实力的重要反映。想不想节能减排，是意识在起作用，能不能做到节能减排，还要依靠先进的技术做支撑，而节能本身也是推动技术进步的重要力量，这也是节能工作的一个明显特征。现阶段，我国科技水平对节能工作的支持总体还比较薄弱，节能的标准更多地迁就于现有的技术水平，在一些重要的节能领域和关键技术环节上与国外先进水平还有较大差距。如内燃机的发电水平我们总体处于世界落后水平，单位建筑面积采暖能耗要比同纬度气候条件下的国家高出1到2倍，钢铁、电解铝等生产领域的能耗也要比世界先进水平低不少。西方发达国家在这方面的技术垄断优势非常明显，对我们的制约也很突出。虽然技术进步是一个逐渐发展的过程，但在当前全社会节能意识普遍提高，节能管理体制不断健全，节能工作对技术进步的依赖突显的情况下，节能技术的发展有条件取得突破性进展，并有望在新节能技术和节能产品的设计研发以及标准设定等方面，在国际上有越来越多的发言权。
五是节能减排是先进文化的组成部分。社会主义的先进文化是中华传统文化精华和与时俱进反映时代特征的社会核心价值观的集中体现。节能减排既包含着传统文化，又反映了经济发展模式的深刻变革，所以也是社会主义先进文化的组成部分。首先，节能减排是倡导建立资源节约型和环境友好型社会的要求。人类社会的发展始终与自然密切相关。从历史发展看，人类由最初的敬畏自然、崇拜自然到征服自然、掠夺自然，发展至今天的文明社会，我们才认识到应该尊重自然、与自然和谐相处，这是对自然认识的深化，也是人类文明进步的标志。与自然和谐相处体现在社会生活中，就是要倡导建立资源节约型和环境友好型社会，这本身就是节能减排这一先进文化思想观念的体现。其次，节能减排是现代文明生活方式的要求。科学的生活方式需要先进文化的指导，节能减排等科学生活理念体现在生活的每一个细节中。由理念转化为行动，除了倡导居民养成节约的生活习惯，还要改变社会对现代物质生活标准的认识，高楼大厦并不是现代化城市建设的必需标志，把路旁野草换成进口草坪也不代表富裕和文明进步。重要的是要树立节能减排的生活理念，养成低碳环保的生活方式。再有，节能减排也是新时代正确价值观的要求。价值观指导着人们的具体行为。节能减排除了要形成依法制约的社会环境，更需要人们的自我约束。只有全社会崇尚节能减排，才能从根本上保护好人类的资源和环境。要认识到，节约不仅是花费高低的问题，更是社会广泛认同、普遍遵守的一项原则，显然这需要节能减排的价值观深入人心，内化为习惯。可见，在新的时代背景下，用社会主义先进文化引领风尚，理应包含节能减排的含义。
落实“十二五”规划节能减排指标需注意几点
第一，要强化节能减排的市场约束机制和激励机制。“十一五”期间，各级政府对节能减排工作高度重视，采取了行政首长负责制和强有力的行政措施，这是完成“十一五”期间节能减排任务的重要组织保证。在肯定这一做法的同时也应该认识到，在市场经济条件下，主要靠行政手段推动节能减排的作用是有限的，应当充分发挥市场配置资源的基础性作用，更多地采取经济的宏观调控手段，建立节能减排的长效机制。要研究和建立完善资源价格杠杆的调控机制、用税收等经济利益鼓励节能减排的技术创新，遏制高能耗和环境污染。只有这样，才能实现从“要节能减排”转变为“我要节能减排”，使节能减排工作成为市场主体的自觉行为，节能减排的根基才能扎实，效果才能持久。实际上，节约能源就是节约资金，这本是用能主体节约能源最直接的动力，但实践中资源能源的使用却没有对企业的生产形成真正约束，反而很多用能单位认为耗能越多、占便宜越多。这一现象和我国整体能源资源价格偏低以及财税政策的调节作用发挥不充分都有关系。如多晶硅是一种生产环节高耗能、高污染，消费环节低耗能、低污染的产品，由于国内的资源能源价格低，近年来多晶硅产业在全国遍地开花，产品大量出口国外，企业获得的利润也很大。这种把高能耗和污染留给自己，把节能和环保产品低价卖给国外的做法引起了人们的质疑。再比如节能灯具，近年来国内已具有相当的生产能力和产品规模，由于在国内销售价格较高，而消费环节的价格补贴政策不到位，产品大量销往国外。因此，为落实好“十二五”期间的节能减排工作，必须按照节约能源法的要求，加快推进资源能源类产品价格改革，理顺价格形成机制，实施有利于节能的价格政策。例如对主要高耗能行业，严格实行差别电价政策；实施有利于节能减排的财税政策，对使用节能产品给予价格补贴；鼓励推广电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能办法。
第二，要理顺节能减排的行政管理体制。通过“十一五”期间节能减排工作的实践，各地普遍反映，目前的行政管理体制不适应节能减排工作的开展。如当前存在比较突出的问题是，中央层面工业节能的主管部门不明确。根据节约能源法的规定，国务院将工业节能管理职能赋予了当时分管工业的行政主管部门，但在2008年工业和信息化部成立后，工业节能的职能部门并没有相应明确，造成目前工业节能多部门管理，除了国家发改委和工信部共同履行这项职能外，国资委也对所属央企的节能情况具有监督管理职能，呈现多头管理的状况。一些省市反映，地方工业节能主管部门同时要面对国家发改委和工信部两个“婆婆”，当出现两部门意见不一致时，感觉无所适从。特别是重点用能企业多数为国有大中型企业，更要向国家发改委、工信部和国资委三个部门上报能源利用状况，而三家的标准和要求并不一致。对于重点用能企业的认定标准也不同，国家发改委主抓千家企业，工信部抓年耗能万吨标准煤及以上的重点用能企业，而国资委则是抓百余家中央企业。工业节能作为整个节能工作的重点领域，尽快理顺行政管理体制对于“十二五”期间抓好节能工作意义重大。
四川省甘孜藏族自治州丹巴县莫斯卡村牧民家中安装了“风电互补供电系统”。图为藏族姑娘央宗在擦拭太阳能板 摄影/丁海涛
在理顺节能管理体制中，还需要处理好政府和市场在节能行政管理和节能服务上的关系，如各地的节能管理服务中心与节能监察队伍的职责分工。在原有的节能管理体制下，节能中心多数挂靠各地政府的经（贸）委，主要履行节能监测和节能技术服务工作。随着节能法的修订和节能监察工作的加强，目前除西藏外，全国30个省、市、自治区都建立了节能监察机构，但隶属关系、机构设置等并不相同。其中相当一部分省份是采取了节能监察与原有的节能中心两块牌子，一个机构的做法。监察是代表政府行使行政监督权力，而节能中心则重在服务功能，如为企业提供节能的技术支持，可以向企业收取费用。两种机构的性质不同，混在一起，既监察又服务，很容易影响执法的权威和效力，也出现一些利用职权乱收费的现象，企业对此意见很大。从发展的方向看，政府的职责应该专注于制定政策和标准以及依法监督，而提供节能服务则应该更多依托社会化机构完成。因此，明确界定政府的节能行政管理、执法监督和节能服务的职责也是理顺节能管理体制迫切需要解决的一个问题。
4月2日上午10点28分，皖能铜陵发电公司对两台12.5万千瓦机组主厂房实施爆破拆除，这是铜陵市响应国家“节能减排、上大压小”政策的一项具体行动 图/CFP
第三，要加大节能减排技术研发和推广力度。要充分发挥科技创新对节能减排工作的引领和支撑作用，提高能源利用效率，加快新能源、新材料、新装备等节能技术和产品的研发推广利用和产业化建设。要制定切实有效的财税政策，大力推进节能产品和技术的应用，推动节能环保型产业的发展。要鼓励企业推行以节能减排为核心的技术改造，加大新工艺、新技术的应用。通过政策引导，要使重视节能减排技术研发的企业能够切实得到好处，使节能环保的研发和推广企业能够有利可图。此外，要对主要耗能行业和产品实行适度超前的、有利于推动节能减排技术进步和应用的能效标准，提高这些行业的准入门槛，形成既有严格标准要求，又有政策引导的管理制度。只有这样，节能减排技术的推广应用才可能取得实实在在的效果。从国际上看，美国、欧盟等发达国家、区域组织在节能环保技术方面积累了大量的核心技术，掌握着很多国际标准的制定权，这对我国节能环保产业的发展形成了很大的压力。要扭转这一状况，有所突破，还需要国家有关部门更加重视节能技术研发工作，给予更多的资金投入，集中力量攻坚一些关键领域和关键环节的技术障碍。
第四，要加大能源管理人才的培训和培养力度。节能工作具有很强的技术性，无论企业还是政府，从事节能管理工作的人员都需要具备专门的知识经验。调研中了解到，当前政府部门和企业普遍缺乏节能管理方面的专业人才，而且越是在基层，问题越突出。例如，有的企业由于没有专、兼职能源管理人员，甚至都不能准确填写用能报表的数据，就随便报数，一些地方管理部门也缺少分析调查力量，只能进行简单的数字搬家，统计部门专门从事节能统计的人员也非常少。作为一项基础性工作，尽管一些地方已经意识到加强能源管理人才培育的重要性，并采取了一些措施，但就全国范围来看还十分薄弱，亟须加强。一是加强节能环保的学科教育。要在中等职业和高等教育院校中增加节能环保的专业设置和研究学科，为国家培养节能环保的专业人才；二是加强政府有关部门开展的节能环保技能培训工作，特别是要发挥劳动部门组织开展的职业技能培训的作用。目前，由于节能管理体制不顺，各部门开展能源管理人才的培训缺乏统筹规划和系统性，如工信部组织开展的叫能源管理负责人培训，有的部门则侧重于培训企业能源管理师；三是发挥企业开展的岗位技能培训的作用。要通过多种方式引导用能企业和中介机构自身加大能源管理人才的培训力度。开展节能工作需要政府主导，更需要发挥市场配置资源的作用。
第五，要建立完善节能统计监测体系。无论是通过经济杠杆调节能源使用，还是通过能源紧缺硬约束减少能源使用，都离不开大量基础性节能工作的扎实开展，其中统计和监测体系的建立完善又是最为基础性的工作。统计监测体系的建立完善不仅是科学制定实施有关政策的基础，对于增强全社会节能动力也不可或缺。只有依托科学的统计和监测体系，才能准确判断节能形势，明确节能减排工作的努力方向，同时也为节能评估和节能目标责任制的评价考核提供技术支撑。当前反映较多的主要是，用能主体缺乏可以具体掌控的节能指标体系，节能的“可视化”程度比较低。例如，单位GDP能耗是宏观上衡量能源利用水平的核心指标，但对于具体企业来说，对该指标不仅无法控制，而且也无动力控制。因为在目前的统计体系下，各地最终的GDP数据需要经过从下到上层层上报，再从上到下逐层审核才能最终确定。相比于单位GDP能耗，单位产品能耗可能是企业更容易明晰的指标。再如建筑节能领域，对建筑物的节能水平多数是根据建筑材料、施工程序等得出的理论推断值，对于真实气候环境下实际的用能状况缺少一套科学的监测体系，因此不仅政府有关部门难以掌握建筑物的用能和节能情况，建筑物的使用者也对自己的用能和节能情况不清楚。特别是北方寒冷地区的集中供暖建筑由于分户热量计费改革进展缓慢，表现更为明显。因此，加强节能统计监测指标体系的建设应该是“十二五”期间的一项重点工作。
（作者系全国人大常委会委员、全国人大财经委员会副主任委员）
