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土地整治与立法

文/杨邦杰

浏览字号: 来源: 中国人大杂志 2017年第9期 15:34:29

    今年年初,中共中央、国务院印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》,要求着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护,着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护,统筹实施农用地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等土地整治工作,有效补充耕地,提高粮食综合生产能力,落实藏粮于地、藏粮于技战略;大力提高土地节约集约利用水平,缓解资源环境约束压力,以更少的土地投入支撑经济社会可持续发展。土地整治已上升为国家战略工程,国家每年投资1000多亿元,在全国各地广泛开展,涉及广大群众和投资主体的利益,在依法治国、建设法治国土的大背景下,十分有必要加快土地整治立法进程,使土地整治工作体现国家意志,与落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度结合起来,充分发挥土地整治对经济社会发展的支撑作用。

全国人大华侨委员会副主任委员杨邦杰在云南调研座谈。摄影/董巍伟

    一、当前土地利用与管理存在的主要问题

    改革开放以来,国家大力推进土地使用制度改革,在充分释放土地制度红利、支撑现代化建设快速发展的同时,也伴随出现了一系列深层次土地开发利用问题。虽然守住了18亿亩耕地红线,做到建设占用耕地占补平衡,但重视数量、轻视质量、忽视生态的倾向还很突出,一些地方地力严重透支,土壤退化、污染加重,与农产品持续稳定安全供应的要求有明显差距;一些地方耕地开发强度过大,水土流失加剧、地下水严重超采、天然湿地被开垦破坏,与人民群众对生态环境山清水秀的期待有明显差距。与此同时,建设用地粗放、低效利用现象普遍存在,工业农业争地、城市农村争地、生产生活生态争地的格局将长期存在,统筹保护红线、保障发展、保护生态难度加大,对经济社会可持续发展形成了极大制约。当前,土地利用与管理存在五个方面的问题。

    (一)耕地细碎化严重,土地资源有效利用严重不足

    改革开放以来,实行家庭联产承包制,为了追求公平,多数地方将不同质量的耕地按照人数进行平均分配,人为加剧了耕地细碎化程度。同时,现代化建设快速推进,建设大量的公路、铁路、管网和农村居民点,相当数量的耕地被分割,造成耕地难以集中连片。如广西来宾市一个土地整治项目,总规模12923亩,地块有17159块,平均每块土地0.753亩。这样细碎的耕地,田坎、沟渠、道路众多,无法适应现代农业规模化产业化发展要求,既增加了农业生产成本,又造成了耕地资源的浪费。据典型调查,耕地单块面积在3亩以下的,耕地利用率直接损失率在3%10%左右,农机效率降低20%,油耗增加25%,农业生产效率下降15%;地界纠纷增多,妨碍农业新品种、新技术的推广与应用。目前,我国耕地田坎面积达1.87亿亩,约占全国耕地面积的10%;农用沟渠占地0.73亿亩,约占全国耕地面积的4%;田间道路约为1亿亩,约占全国耕地面积的5%

    (二)农田基础设施不完善,中低产田占比较大

    由于农业生产的比较效益较低,农村集体经济组织和农业经营主体难以承担大规模的农田水利设施和配套设施建设,多数地方基础设施处于年久失修的状态。尽管这些年国家大量投资开展土地整治和高标准农田建设,但农田有效灌溉率只有57%左右,相当一部分耕地属于望天田,难以做到旱涝保收。根据国土资源部发布的2015年全国耕地质量等别更新评价成果公告,在全国202646.14万亩耕地中,优等地面积为5960.63万亩,占全国耕地总面积的2.94%;高等地面积为53768.98万亩,占26.53%;中等地面积为107077.81万亩,占52.84%;低等地面积为35838.72万亩,占17.69%。加强农田基础设施任务繁重,提高耕地综合生产能力的空间很大。

    (三)粗放利用土地严重,土地过量消耗

    近年来,我国土地节约集约利用水平有所提高,但是土地浪费和粗放利用仍然十分惊人。一是城镇外延扩张造成土地过量消耗。伴随城镇化进程加快,我国城镇用地迅猛增长。1990年至2010年,城市建成区面积增加了25000平方公里以上。据第二次全国土地调查,1996年至2009年的13年间,全国因生态退耕、建设占用、结构调整和灾毁减少耕地达到2.03亿亩,其中大多数是优质耕地;仅东南沿海5省就减少水田1798万亩,相当于减掉了福建省全省的水田面积。土地资源粗放利用的局面并未从根本上改变,大量的耕地依然被不断占用。二是工业用地占比较高,总体利用效率偏低。我国工矿仓储用地占建设用地供应的比重过高,多年连续超过40%。城市内部工业用地占比也过高,一般在20%以上,有些甚至超过30%,远高于国外15%的水平。全国工业项目用地容积率

    仅为0.30.6,发达国家和地区一般在1以上。随着产业转移和区域发展战略实施,中西部地区工业化正在加速,但是其复制东部地区早期产业用地模式的特征也十分明显,必须引起高度重视。三是农村建设用地占比大,土地闲置和粗放利用客观存在。2010年,农村居民点用地接近17万平方公里,是同期城镇建设用地的近4倍。随着农村劳动力大量外出和农村人口净减少,农村“空心化”和住房闲置也较普遍。由于城乡二元结构存在,农民难以在城市“落地”,农村居民点占地与城市占地“双扩”局面尚未改变,城镇化推进和节约用地相协调的机制尚未形成。

    (四)以过量使用现代投入品为代价换取产能

    农业经营主体为了追求经济效益,对土地资源过度开发利用,我国耕地面积不足世界一成,用了近四成的化肥;以严重超采地下水为代价换取产能,30年后,也许古老而美丽的华北平原将会消失;以侵占湿地为代价换取产能,三江平原沼泽,1975年占48%1990年占22%;以水土流失为代价换取产能,6500万亩陡坡地、4000万亩严重沙化耕地仍在进行农业生产;以利用污染土壤、影响食品质量安全为代价换取产能,中重度污染耕地5000万亩。这些都直接威胁到国家粮食安全、生态安全和人们的健康。

    二、土地整治实践为法治建设提供了有力支撑

    随着土地整治实践的深入,土地整治内涵不断丰富、外延不断拓展。在范围上,由分散的土地整治项目向集中连片的土地综合整治转变,从农村延伸到城镇工矿,拓展到了“全域整治”,包含对农用地整治、农村集体建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦与修复、未利用地开发等五种类型,在实践中更多地表现为融合多种类型的区域性综合整治。在内涵上,由最初的追求新增耕

    地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、优化用地布局、改善生态环境并重等多目标转变,把山水林田湖作为一个生命共同体来建设与修复,落实数量、质量、生态“三位一体”理念,成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要平台和抓手,有力支撑国家粮食安全战略、新型城镇化、节约优先战略和扶贫攻坚战略落地,成为落实最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度的重要途径。土地整治实践的发展,对土地整治法治建设也提出了需求,目前有6个省份出台了省级土地整治法规。

    (一)现有国家法律法规为土地整治立法提供了依据

    1998年修订的土地管理法第41条提出“国家鼓励土地整理”,这是我国首次在法律层面上对土地整治作出明确规定。随后颁布的土地管理法实施条例、《基本农田保护条例》要求,县乡人民政府应当组织农村集体经济组织制订土地整理方案,并组织实施。国务院发布《土地复垦条例》和《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》《全国土地整治规划(20112015年)》等政策文件相继出台,为土地整治立法提供了依据。宪法和物权法明确了农村土地的产权关系以及农民权益保障制度,为土地整治主体利益关系奠定了基调。刑法中也第一次设立了土地犯罪条款,即破坏耕地罪、非法批地罪和非法转让土地罪,以及矿产资源法、水法、森林法、草原法中的部分规定,也是土地整治活动的基本依据。总体看,我国土地整治涉及的法律法规多为相关法律法规的附带性、关联性立法,相关规定零星散见于各种法律法规中,碎片化严重,土地整治专项法律法规尚未形成,无法满足土地整治实践的需要。

    (二)地方土地整治立法显现了国家土地整治立法的实践需求

    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,深化行政体制改革,切实转变政府职能,创新行政管理方式,建设法治政府和服务型政府。土地资源管理方式逐步从注重微观管理转向加强宏观调控,从重事前审批转向重事中事后监管,从侧重行政手段转向综合多重管理手段,提高国土资源监管水平。土地整治管理方式和实施模式持续进行了改革,逐步建立起“纵向部级监管、省级负总责、市县人民政府组织实施”的管理制度,充分调动了地方积极性和创造性。各地在实施土地整治过程中,结合实际创新工作思路,充分发挥土地整治的平台和基础作用,将土地整治与农业现代化、城乡统筹发展、节约集约、生态文明建设、精准扶贫相结合,土地整治实践不断创新,土地整治实施中新理念、新做法、新模式不断涌现,带来了土地整治主体、资金投入、决策机制、利益分配、实施程序、法律责任和考核方式等方面的巨大变化。

    在土地整治实践中,权益纠纷出现时无法可依、侵犯农民权益、责任监管不力现象频发,阻碍土地整治工作的顺利开展。土地整治实践亟需专门性、系统性的法制建设对土地整治活动加以规范和引导,对参与主体、主体权能、操作程序和法律责任作系统详细的规定,土地整治立法的实践需求强烈。

    地方在开展土地整治过程中,对土地立法进行了深入积极的探索,形成了有效的土地整治立法成果,为规范有序推进土地整治提供了基本制度保障。2006年,湖南省公布了《湖南省土地开发整理条例》,我国第一部地方土地整治专门法规正式出台。2010年,贵州省人大常委会通过的《贵州省土地整治条例》标志着我国地方土地整治工作步入法制化规范化轨道,同时也对全国土地整治工作起到先行示范作用。此后,黑龙江、湖北、浙江、山西、山东等省份制定并施行了省级土地整治条例,提高了土地整治法律依据的系统性和针对性,也为国家层面开展土地整治立法积累了经验。

    (三)部门规章制度为土地整治立法提供了内容支撑

    目前,土地整治初步构建起以土地整治规划管理制度、土地整治资金管理制度、土地整治项目管理制度、土地整治权属管理制度、土地整治增减挂钩制度、土地整治监测监管制度、耕地质量监测评价制度、土地整治绩效评价制度等为核心的土地整治政策制度体系,对土地整治的原则、内容、程序、审批权限等作出了明确规定,奠定了土地整治管理的基本框架,土地整治标准体系也初步建立。经过这些年的努力,土地整治技术标准形成了国家、行业、地方三个标准层级,基本建立土地整治规划、可行性研究、项目规划设计、施工监理、质量评价、项目验收、耕地质量评价等技术标准。目前颁布实施国家标准5项、行业标准19项,正在研究和制定中的行业标准26项。

    (四)保障土地整治发展需要国家层面立法高位统筹

    随着依法行政的深化,开展土地整治工作受到多方面法律的制约,在开展土地权属调整时,受到物权法和农村土地承包法的制约,一些地方的村民以承包法为由,阻碍土地权属调整,造成项目规划设计难以落地,整治区域的土地布局和利用结构得不到优化,土地利用现状难以有效改变,耕地细碎化程度得不到改善。2008年,对28个省份12744个土地整治项目权属调整情况调查的结果显示,涉及所有权调整的土地面积占项目建设总规模的5.47%,涉及土地使用权调整面积占项目建设总规模的2.83%,涉及土地承包经营权调整面积占项目建设总规模的14.92%。多数项目主要是农田水利设施和田间道路建设,土地平整和田块归并少,效果有限。这严重影响了现代农业要求规模化产业化发展的要求。

    在推进农村集体经济组织自行开展土地整治工程实施时,受到招标投标法的严重制约。招标投标法规定财政投资项目必须招投标,投标单位必须有施工资质,导致项目区群众无法承担施工任务,无法从参与工程施工中获得劳务收益。同时,工程招标投标受到审计部门的严格审计,严重影响土地整治实施模式的创新,不利于调动农村集体经济组织参与土地整治工作的积极性。在耕地开发时,还受到森林法的制约,导致基层人员不能有效落实土地整治规划。

    相关法律存在部门特色,亟需通过国家层面土地整治立法,进行高位统筹,协调相关法律之间的冲突,化解土地整治依法行政风险,处理好国家投资与地方创新的关系,更好统筹政府与各类土地整治主体行为和利益关系,保障土地整治的持续健康发展。

    三、推进土地整治法治建设的总体考虑

    目前,尽管国土资源部和相关部委制定了一系列涵盖土地整治各环节的政策和技术标准,一些省份也出台了土地整治条例或土地整治管理办法,对土地整治实践的发展发挥了重要作用,但攸关土地整治的权力(利)、义务、程序及责任等的相关规定在法律法规上几乎还是空白,严重不适应我国土地整治事业发展要求,必须尽快构建中国特色土地整治法律法规体系。

    (一)立法目的及任务

    当前,土地整治权事实上已经发展成为国土资源领域的继土地征收权、土地规划权之后的第三大公权力。虽然可以引入市场机制开展土地整治,甚至土地权利人也可以自行整治,但土地整治活动不完全是相关土地权利人的私事,不完全属于私法自治的领域。土地整治在土地资源有效利用、国土空间集聚开发和生态文明建设中发挥着不可或缺的重大作用,土地整治权的公益目的及公权性质无法遮蔽。政府行使土地整治权,投入财政资金,组织土地整治实施活动,必然会涉及农民集体、法人组织或个人的土地财产权及相关权益的调整。土地整治立法旨在规范土地整治权的行使,切实保障相关土地权利人的合法权益不受土地整治权的侵害,促进我国土地整治事业持续健康发展。土地整治立法的主要任务,就是要明确土地整治权的公权性质,规定土地整治权行使的法定程序,界定包括授权产权人自行整治在内的私法化行使机制,明示土地财产权及相关权益保障及调整方法,明晰土地整治的相关法律责任,为土地整治机构依法行政、保护相关土地权利人的合法权益提供法律依据。

山区坡改梯建设稳产良田。图片摄于甘肃省。摄影/杨邦杰

    (二)立法的主要内容

    一是统一土地整治的概念及具体形式。目前,“土地整治”概念较多,内涵不一,存在土地综合整治、土地整理复垦、土地开发整理等不同概念。土地整治立法首先需要统一土地整治的概念。土地整治是为满足人类生产、生活和生态的功能需要,对未利用、不合理利用、损毁和退化土地进行综合治理的活动,包括土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复等。

    二是明确各级政府及其土地整治机构的职能。明确中央到地方各级政府开展土地整治工作的职能,明确各级土地整治机构设置开展土地整治工作的定位和业务边界,并对土地整治涉及的财政、水利、环保、农业、林业、建设等部门的分工做出安排。

    三是规定土地整治程序。土地整治权作为一项公权力,法律只有对土地整治权行使的程序作出明确规定,才能防止相关土地权利人的合法权益遭受不当侵害。结合我国国情,明确土地整治的程序,分土地整治规划编制和土地整治项目实施两个层次,明确每个阶段各级政府及相关当事人的权责与义务。要构建土地整治的公众参与机制,明确公众参与土地整治的组织、形式与步骤,为公众参与土地整治活动提供法律依据。

    四是规范土地权属调整。土地权属调整是土地整治过程中最容易引起纠纷的环节。不同国家和地区的土地整治立法大都制定了权属调整的程序及规则,中国土地整治立法也不会例外。按权属调查、权属调整方案形成、权属调整协议签订、权属异议调处、权属变更登记等不同环节,分别制定相应的程序与规则。

    五是强化经济手段的运用。与土地征收权和土地规划权不同的是,土地整治权这一公权力完全可以选择市场化、私法化的实施机制,甚至可以授权土地权利人自行开展土地整治。在土地用途管制框架下,建立各类土地整治形成的新增耕地指标或节余建设用地指标的交易制度,规范指标流转,防范指标市场风险,保护和调动社会力量参与土地整治的积极性,促进不同地区土地开发利益的协调与平衡。

    六是明确法律责任。有权力(利)必有责任,明确土地整治中相关各方的法律责任,是土地整治立法的重要任务之一。按责任主体不同,细化各级政府及有关部门工作人员、土地整治项目承担单位及其工作人员、相关从业单位及其工作人员等的法律责任;按责任性质不同,细化损害相关土地权利人合法权益、阻碍土地整治项目实施等的法律责任。

    (三)立法的路线图

    土地整治立法涉及方方面面的关系,应按照小步快跑的节奏,沿着“部门规章—行政法规—法律”的路线图,积极稳妥地向前推进。目前,除国土资源部令第56号《土地复垦条例实施办法》居于部门规章的效力层级之外,国土资源部和相关部委制定的一系列有关土地整治的政策、规范和要求,大都属于部门规范性文件范畴,其中相当一部分甚至连部门规范性文件的层级都没达到。加快推进土地整治立法的第一步,就是要在部门规章的效力层级上,以国土资源部令的形式,整合提升相关规范性文件,发布统一、系统的《土地整治管理办法》,提升国土资源部门对土地整治工作依法行政的水平;第二步是及时提请国务院制定行政法规,并与现行《土地复垦条例》整合,颁布统一的《土地整治条例》;第三步是适时提请全国人大制定土地整治法。

    (本文作者为全国人大常委会委员、全国人大华侨委员会副主任委员,致公党中央原副主席,农业部规划设计研究院副院长)

责任编辑: 马冬潇