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改革开放40年黑龙江省人大及其常委会立法工作做法和体会

黑龙江省人大常委会

浏览字号: 来源: 中国人大网  2018年09月18日 11:06:34

    改革开放以来,黑龙江省的地方立法伴随着改革开放的历史进程,走过了一个从起步探索到逐步提高的实践过程,呈现出立法数量上不断增长和结构上日趋合理的基本发展状况。1979年,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》出台,第一次以法律形式明确授权省级人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规。40年来的地方立法实践,为黑龙江省深化改革、扩大开放、全面建成小康社会、促进社会和谐发展提供了良好的法治环境和有力的法治保障。

  一、基本做法

    改革开放40年来,黑龙江省人大及其常委会的地方立法工作坚持科学立法、民主立法、依法立法,不断健全和完善立法机制,提高立法质量。省人大及其常委会共制定地方性法规265部,修改209部,修改346次,废止77部。截至目前,现行有效的地方性法规共188部。40年来,不仅在立法数量上,而且在立法权、立法机构设置以及立法程序上,都发生了巨大的变化,发展进程大致可分为三个阶段。

  (一)全面恢复和探索前进阶段(1978--1999年)

    197712月,黑龙江省召开了第五届人民代表大会第一次会议,标志着我省被迫停止10余年的人民代表大会制度得以恢复。尤其是197912月,省五届人大设立常务委员会,标志着地方人大及其常委会的立法工作开启了新征程。

    一是立法权从无到有。从1979年地方组织法的原则授权,到1984年省六届人大常委会通过的《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规若干问题的规定》,再到1997年省八届人大常委会通过的《黑龙江省人民代表大会常务委员会制定和批准地方性法规条例》,省人大及其常委会的立法权从无到有,从小到大,从粗到细。二是立法参与主体不断完善。省五届、六届人大是由常委会内设的工作机构,即相关专门办公室从事立法工作。省七届人大设立专门委员会后,由各专门委员会主导立法,总的来说,省人大及其常委会的立法工作,是采取相关专门机构具体负责,从起草到审议到最后出台跟踪到底的体制。也就是说在这一阶段,专门委员会或专门工作机构在地方立法中扮演着重要的角色,其主导立法的全过程,是实际意义上的立法部门。三是立法数量显著增加。省人大及其常委会制定地方性法规数量统计:五届8部、六届28部,七届41部、八届84部,省八届人大及其常委会制定的法规数达到顶峰,立法数量是前几届立法数量总和的1.1倍,地方立法涉及的领域不断拓宽,无法可依的问题基本得到解决。

    (二)科学规范和有序推进阶段(2000--2013年)

    以2000年立法法的颁布实施为标志,黑龙江省地方立法走上了新的规范化轨道。尤其是2002年《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》和《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法技术规程》的颁布实施,进一步完善了地方立法的工作程序和运行机制,为立法工作的有序开展奠定了坚实的基础,立法质量得以全面提高。

    一是立法参与主体的职责更加明确。2001年,根据立法法的要求,省九届人大设立法制委员会,履行地方性法规的统一审议职责,同时组建常委会法工委,作为常委会的工作机构,为地方立法提供审议服务。原来主导立法工作的有关专门委员会的职能则调整为起草或专业性审议。从而,使地方立法形成了法制委员会统一审议与有关专门委员会专业性审议并行的新格局。二是立法程序更加规范。立法法明确规定,地方立法程序参照国家规定,由地方人大制定。我省立法条例将我省立法程序明确为:一般实行两审制,特殊情况下可以实行一审制或三审制。同时将整个立法程序细化为立法准备、法规审议以及法规颁布实施等阶段。三是立法重心由数量转向质量,法规清理工作逐渐提上日程。经过多年立法积累,地方性法规数量日益增加,同时,经济社会形势也发生了巨大的变化,逐渐暴露出地方性法规不适应发展需要、缺乏针对性和可操作性的问题,因此,法规清理势在必行。从省八届人大开始,适应加入世贸组织、行政许可改革的需要、监督法要求、完善经济体制改革以及适应行政强制法要求,进行了多次地方性法规的全面清理。

    (三)蓬勃发展和开拓创新阶段(2014年至今)

    党的十八届四中全会以来,黑龙江省人大及其常委会全面落实党的十八大精神,认真贯彻党的十九大精神,深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想,抓住提高立法质量这个关键,地方立法注重突破创新,强调精细化,尤其是以立法法和省立法条例的修改为契机,着重提升法规立项科学合理、调研论证全面充分、审议讨论深入细致、工作机制健全完善等,使全省立法工作迈上了新台阶。

    一是创新工作方式,深入推进科学立法、民主立法、依法立法。在立法程序有法可依的前提下,进一步细化立法流程,制定了《黑龙江省人大常委会立法流程图》,扩大立法公开程度,充分发挥人大代表以及大专院校、科研机构、社会组织、专家学者等各方在立法中的作用。全面引入委托立法,包括委托起草、委托清理、委托调查、委托第三方评估等。二是加强重点领域立法,突出地方特色。针对我省农业大省的特点,加强农业农村方面立法,出台了《黑龙江省耕地保护条例》《黑龙江省食品安全条例》等;落实习近平总书记关于“绿水青山,也是金山银山”的重要论断,加强能源资源节约和生态环境保护立法,出台了《黑龙江省湿地保护条例》《黑龙江省大气污染防治条例》等;围绕保障和改善民生,加强社会领域立法,出台了《黑龙江省城市供热条例》《黑龙江省消费者权益保障条例》《黑龙江省矛盾纠纷多元化解条例》等,并多次修改了《黑龙江省人口与计划生育条例》。三是立法服务改革需要。党的十八届四中全会提出“凡属重大改革都要于法有据”,针对推进供给侧结构性改革,深化“放管服”改革,加快农垦、森工体制改革的步伐和适应国家和地方机构改革涉及行政机关职责调整的需要,出台了一系列地方性法规,如《黑龙江省禁毒条例》《黑龙江省促进科技成果转化条例》等,并全面清理不适应我省改革和经济社会发展的地方性法规,如废止《黑龙江省垦区条例》、暂停实施《黑龙江省国有重点林区条例》等。

    1982年地方组织法修改,明确赋予省会城市和经国务院批准的较大的市地方立法权。30多年来,我省哈尔滨市、齐齐哈尔市充分发挥立法在推动地方经济社会发展中的作用,推进具有地方特色的立法项目施行,在社会、民生、文化、生态环境等方面出台了一批实用、管用的地方性法规。其中,哈尔滨共制定114部,现行有效62部;齐齐哈尔共制定70部,现行有效36部。20163,立法法修改,赋予所有设区的市地方立法权,省人大常委会党组高度重视,立即向省委请示汇报,争取省委支持。20166月,省委作出了《中共黑龙江省委关于进一步加强人大工作和建设的意见》,8月,省编办作出了《关于落实<中共黑龙江省委关于进一步加强人大工作和建设的意见>有关问题的通知》。省人大常委会通过召开设区的市立法工作筹备情况座谈会、设区的市行使立法权推进工作座谈会等方式推动该项工作的落实,最终于6月和12月分两批确定所有设区的市开始行使地方立法权。目前,各市人大常委会均增加6-8名行政编制,内设立法科、备案审查科、办公室3个机构,并均已开展立法工作,在全国来讲是做得比较好的。我省唯一的民族自治地方是杜尔伯特蒙古族自治县,1982年宪法明确赋予其地方立法权。多年来,县人大常委会积极开展立法工作,共制定自治条例、单行条例12部,现行有效10部。

    此外,为贯彻落实党中央提出的建设高素质专业化干部队伍,注重培养专业能力、专业精神的要求,黑龙江省人大常委会法工委于2014年至2017年,连续举办了四期“走进高校”全省立法工作人员培训班。先后走进清华大学、中国政法大学、复旦大学、武汉大学对省人大各专门委员会、常委会工作机构、各设区的市人大常委会,以及省委办公厅、省政府法制办和省政府相关部门的400余人次立法工作人员进行了培训,丰富了立法工作者的理论知识,开阔了眼界,开拓了立法工作新思路,增强了立法工作本领,有力地促进了全省立法质量的提高。今年,将在浙江大学举办第五期培训班。

  二、主要体会

    40年来,黑龙江省人大及其常委会的地方立法工作一路走来,取得显著成绩的同时,积累了许多宝贵的工作经验。

    (一)坚持党的领导,把握地方立法正确的政治方向

    改革开放以来我国立法的巨大成就,都是在党的领导下取得的。而党对立法工作的领导,党中央和中央办公厅先后印发了三个重要文件,一是1979年彭真同志关于立法工作向党中央的请示,二是1991年关于加强党对立法工作领导的意见,三是2016年关于加强党领导立法工作的意见。这三个文件先后对党在不同历史时期如何领导立法工作,提出了一系列要求,体现了党中央对立法工作的高度重视。在开展地方立法工作中,黑龙江省人大及其常委会始终旗帜鲜明讲政治,坚持党的领导,坚决贯彻党中央重大决策,落实省委和省人大常委会党组的工作部署,始终坚持将党的领导贯穿到立法工作的全过程和各方面,保证立法工作正确的政治方向。

    2015年,省委常委会首次听取省人大立法工作专题汇报。2016年起,省委将部分立法项目确定为重要立法项目列入省委工作要点。2017年省委出台省委领导地方立法工作规程,明确省人大常委会立法计划和五年立法规划在通过前要经省委审定;省委确定的重要立法项目在表决前,省人大常委会党组要向省委作专题汇报。通过省委为立法工作把关定向,使许多重大问题和矛盾都较好地得到解决,立法质量显著提高。

    (二)坚持法制统一,突出地方特色

    黑龙江省人大及其常委会的立法工作在保障和坚持“法制统一”原则的前提下,注重突出地方特色。确保在地方性法规的制定、修改和废止的全过程不突破地方立法权限,不与宪法、法律和行政法规相抵触,同时充分反映本地实际对立法调整的需求,突出解决本省经济社会发展中存在的问题,着力增强法规的特色和实用性。法规是否具有可操作性,直接关系到地方立法的质量,对此,我们在多年地方立法实践中坚持以问题为导向,把重点放在法规核心制度、关键条款的设计上,尽可能实现精细化;针对需要解决的问题,立足地方实际,认真总结实践经验,把握客观规律,有几条立几条,确保每一项制度规定可操作、易执行,做到管用务实。如修订《黑龙江省食品安全条例》过程中,我们经过深入调查研究、科学评估论证,大胆规定“依法禁种转基因粮食作物”;制定《黑龙江省城市清除冰雪条例》过程中,在保证冬季交通安全和市容环境整洁的前提下,倡导绿色清除冰雪,着重明确了使用融雪剂的限制性规定。

    近年来,随着设区的市全面开始行使地方立法权,省人大常委会审查批准法规的工作量大大增加,根据我省地方立法实际,我们采取了附审查修改意见的批准形式,对合法性问题要求设区的市人大常委会必须修改,即有条件的批准;同时,对合理性意见,也一并转给设区的市人大常委会研究处理。

    (三)坚持立、改、废并重,注重突破创新

    地方性法规的完善没有止境,因此,立、改、废都同样重要。多年来省人大常委会及时修改、废止与经济社会发展不相适应的地方性法规,并督促有关方面尽快制定和修改与法规相配套的具体规定,更好地发挥了地方性法规对社会生活的规范、引导和保障作用。仅省十二届人大及其常委会就六次集中打包修改110部省级地方性法规,其中按照改革要求修改两次以上的24部,废止地方性法规21部。

    随着时代的发展,新形势对地方立法工作提出了新要求。黑龙江省人大常委会积极探索立法新模式,不断提高立法精细化水平,努力实现“作为”与“创新”的辩证统一,对多部地方性法规设置了创制性规定,亮点突出、成效显著。如重新制定《黑龙江省禁毒条例》,规定允许种植、销售和加工工业用大麻的内容,在全国尚属首创;修改《黑龙江省人口与计划生育条例》,创制性地提出参加婚前医学检查增加婚假十日的规定;重新制定《黑龙江省老年人权益保障条例》,规定了全国最长的独生子女陪护假每年累计二十日,并在全国率先提出非独生子女陪护假每年累计十日等。同时,不断加强理论创新、制度创新和工作方式创新,全面保障地方立法质量的提高。

    40年来,黑龙江省人大及其常委会的地方立法工作取得了巨大的成就,但也存在不足,如立法质量有待进一步提高,立法针对性、可操作性还需加强,科学立法、民主立法、依法立法还需进一步推进,人民群众参与立法活动的途径和形式还不够多、参与度还不够高、表达和反馈机制还不尽完善,审议时间还不够充分等,有待在今后的工作中认真研究加以解决。

    三、四十年地方立法工作大事记

    1.1979年7月1日通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》揭开了我国地方立法体制改革的序幕,规定省级人大及其常委会可以制订和颁布地方性法规。

    2.1979年12月26日,根据宪法和地方组织法的要求,省五届人大设立常务委员会,常务委员会职权的第一项就是“在省人民代表大会闭幕期间,根据本行政区的具体情况和实际需要,在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制订和颁布地方法规,并报全国人民代表大会和国务院备案”。

    3.1980年8月,省五届人大制定《黑龙江省物价管理暂行条例》,这是省人大最早的完全意义上的制定地方性法规。

    4.1982年宪法确认了地方组织法规定的地方立法制度,在第一百条中规定:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”

    5.1984年8月,省六届人大常委会第九次会议通过了《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规若干问题的规定》,明确规定了地方性法规的调整范围,以及一系列的审议程序,这是黑龙江省第一部关于地方立法方面的地方性法规。

    6.1988年1月,省七届人大一次会议通过设立省人大内务法制、财政经济、农业林业、教育科学文化卫生、人事、民族侨务外事六个专门委员会。

    7.1991年3月,省七届人大四次会议通过增设省人大城乡建设委员会。

    8.1997年4月,省八届人大常委会第二十七次会议通过了《黑龙江省人民代表大会常务委员会制定和批准地方性法规条例》。除规定制定和批准地方性法规的程序,还增加了关于立法计划、地方性法规的修改、废止以及解释的相关内容,体现了地方立法权不断的扩大趋势。

    9.2000年3月15日,第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》,明确规定了地方性法规的权限范围,使地方立法活动有了更加坚实的上位法依据。

    10.2001年,按照立法法要求,省九届人大设立法制委员会,负责地方性法规的统一审议工作。同时,将当时的常委会法工室改为法制工作委员会,并增设了机构、补充了人员。

    11.2001年8月,首次召开黑龙江省人大常委会立法工作会议,安排部署相关立法工作,确保立法任务有序推进和顺利完成。

    12.2002年1月,省九届人大五次会议通过了《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》,规范了地方立法活动,促进了地方立法质量的提高。

    13.2002年4月,省九届人大常委会第83次主任会议通过了《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法技术规程》,进一步完善和细化了地方立法工作程序和运行机制。

    14.2003年11月,成立黑龙江省立法学研究会,组织开展立法学研究活动,活跃学术思想,交流研究成果,不断提高理论研究水平,标志着黑龙江省民主立法的步伐又向前迈进了一大步。

    15.2004年12月,首次召开立法听证会,就《黑龙江省城市供热条例(草案修改稿)》的相关问题进行听证。

    16.2009年8月,成立黑龙江省人大常委会立法咨询专家库。为地方立法提供智力支持。

    17.2013年12月,设立10个黑龙江省人大常委会立法联系点。有力地推动了科学立法、民主立法,使立法更好地反映人民意愿,让立法更接地气。

    18.2014年5月,在制定《黑龙江省规范行政许可条例》过程中,首次委托黑龙江大学法学院起草了该条例的专家建议稿,与政府提报的法规草案相比较,为常委会组成人员审议提供了有益的参考。

    19.2014年7月,首次召开高层次立法专家论证会,从北京邀请应松年等国内知名法学专家来哈尔滨,就《黑龙江省规范行政许可条例》进行论证。

    20.2014年10月,首次举办“走进高校”全省地方立法工作人员培训班。目前已在清华大学、中国政法大学、复旦大学和武汉大学成功举办四期。

    21.2014年至2015年,首次开展地方性法规委托清理工作。委托黑龙江大学、黑龙江省林业大学、黑龙江省农业大学、哈尔滨市商学院和黑龙江省法学研究所五家单位对206部地方性法规和34项决议、决定进行了清理。

    22.2015年2月,首次召开省人大、省政府落实立法计划项目推进会议,安排部署当年立法计划项目推进落实工作,确保立法计划项目有序推进、按时提报、如期提请省人大常委会审议。

    23.2015年3月,十二届全国人大第三次会议修改了《中华人民共和国立法法》,赋予所有设区的市地方立法权。

    24.2015年9月,首次尝试委托中立第三方评估,针对《黑龙江省司法鉴定管理条例》中,部门争议较大的三大类鉴定以外的司法鉴定事项备案合法性和备案范围等焦点问题,省人大常委会法工委委托黑龙江大学法学院进行独立评估。

    25.2015年11月,省人大常委会法工委与黑龙江大学共同组建了省地方立法研究中心,为地方立法工作提供智力支持和咨询服务。

    26.2016年1月,根据立法法的修改,省十二届人大第五次会议修改了《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》。

    27.2016年4月,修改《黑龙江省人口与计划生育条例》,创制性地提出参加婚前医学检查增加婚假十日的规定,《光明日报》称这种立法制度设计体现了“立法者智慧”。

    28.2016年4月,重新制定《黑龙江省农村扶贫开发条例》,创设性规定了扶贫开发资金“折股量化”的新模式。

    29.2016年12月,修订《黑龙江省食品安全条例》,创设性规定本省行政区域内依法禁止种植转基因粮食作物,引起了社会的广泛关注,在国内外引起较大反响。

    30.2017年1月,省人大常委会主任会议讨论通过了省人大常委会立法流程图,明确了省人大常委会立法工作程序,理顺了立法工作关系,加强了立法工作衔接,为有效提高立法工作质量和效率提供了保证。

    31.2017年1月,制定《黑龙江省大气污染防治条例》,这是立法法及我省立法条例修改后首部由省人民代表大会审议通过的地方性法规。

    32.2017年4月,重新制定《黑龙江省禁毒条例》,创设性规定允许种植、销售和加工工业用大麻的内容。

    33.2017年9月,首次在省外召开高层次专家论证会。在北京邀请应松年、马怀德等知名学者,就《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》进行论证。

    34.2017年10月,重新制定《黑龙江省老年人权益保障条例》,创设性规定独生子女享有全国最长的20天陪护假,同时,在全国率先规定非独生子女享有10天陪护假。

    35.2018年1月,编撰黑龙江省第十二届人民代表大会及其常务委员会立法工作创新成果汇编——《在创新中提高立法质量》,这是首次对一届立法创新成果的总结。

    36.2018年4月,首次制定《黑龙江省第十三届人大常委会立法规划编制工作方案》,成立编制工作领导小组,常委会党组书记、副主任胡亚枫亲自担任组长。

    

    附件:相关数据统计

    

    附件 

    相关数据统计 

    1.历届人大及其常委会制定法规数量图

    

    

    

    

    

 

 

 

 

 

 

    

    2.历届人大常委会清理法规数量表

    

    届 

    修改数

    废止数

    五 

    0

    0

    六 

    0

    0

    七 

    0

    0

    八 

    30

    20

    九 

    23

    25

    十 

    23

    17

    十一届

    35

    27

    十二届

    110

    41

    

    3.201612月后,省内所有设区的市全面开始行使地方立法权1年以来,制定法规情况图(共24部)

    

    

责任编辑: 冯涛

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