江西省人大常委会执法检查组关于检查《江西省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》实施情况的报告

　　省人大常委会：

　　为进一步推动省政府及相关部门加强和改进残疾人工作，保障和落实残疾人合法权益，促进残疾人事业发展，省人大常委会主任会议决定，对《江西省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》(以下简称实施办法)的实施情况进行检查，并就立法质量进行评价。此项工作分别由省人大内司委和省人大法制委、省人大常委会法工委组织实施。受执法检查组委托，现将执法检查有关情况报告如下，请予审议。

　　6月7日，省人大常委会办公厅向省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会、省政府办公厅和各设区市人大常委会印发了执法检查方案。6月30日，省人大常委会召开执法检查动员大会，省人大常委会副主任陈安众、省政府副省长熊盛文出席会议并讲话。7月13日，召开执法检查组第一次全体会议，听取省民政厅、省财政厅、省人力资源和社会保障厅、省住房和城乡建设厅、省体育局、省残联关于贯彻执行实施办法情况的汇报。8月1日至5日，执法检查组实地察看了省福利彩票发行中心、省体育彩票管理中心，听取了省民政厅、省体育局相关工作汇报。随后，赴上饶市及广丰县、鹰潭市及贵溪市进行检查，听取当地政府及有关部门的情况汇报，与残疾人代表、残疾人公共服务机构负责人进行座谈，并实地察看了当地残疾人就业单位、残疾人扶贫基地、城区无障碍设施、福利院、残疾人康复服务机构和市福彩、体彩分中心。8月9日，执法检查组视察了省荣誉军人康复医院，赠送慰问金50万元。省人大常委会副主任陈安众、秘书长魏民，省人大内司委、教科文卫委、农委、法制委部分组成人员和省人大常委会法工委、选任联工委、预算工委有关负责同志参加了执法检查的有关活动。之后，省人大内司委起草了执法检查报告(草稿)。经9月6日召开的执法检查组第二次全体会议研究修改，形成了执法检查报告。9月24日，省人大常委会主任会议听取了省人大内司委关于执法检查有关情况的汇报，同意将执法检查报告提请常委会本次会议审议。

　　一、实施办法贯彻执行的基本情况和主要成效

　　残疾人是一个数量众多、特性突出、特别需要帮助的群体。我省现有各类残疾人283万，占全省总人口的6.39%。近年来，全省各级政府及有关部门、单位和残联组织坚持以人为本，深入贯彻落实科学发展观，高度重视残疾人保障法及实施办法的贯彻实施工作，以维护残疾人生存、发展权益为重点，以实现残疾人“平等、参与、共享”为目标，大力推进残疾人康复、就业、扶贫、教育、文化、体育等各项工作，残疾人事业呈现出良好的发展态势。

　　(一)高度重视，多措并举，着力强化残疾人保障工作力度

　　一是政策措施不断完善。省委、省政府先后出台了一系列促进残疾人事业发展的政策文件，为残疾人事业的长远发展提供了有力的政策支持。2009年出台了《关于促进残疾人事业发展的实施意见》，对加快我省残疾人事业发展作出全面部署。2010年制定了《江西省残疾人就业办法》和《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的实施意见》，残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业等基本需求有了制度性保障。

　　二是机构建设逐步健全。截止2010年底， 92个县级残联规范化建设达标。乡镇、街道、社区、行政村中残疾人组织机构建成率分别为92.8%、95%、99%和84.2%。各乡镇、街道残联和社区、村残协至少聘请了一名残疾人专职委员。2009年，省残疾人托养服务中心和康复就业中心先后建成启用。省残疾人康复体育中心工程和综合服务中心二期工程目前已开工建设。萍乡等4个设区市建立了残疾人康复中心，南昌、九江等9个设区市成立了残疾人就业培训中心。

　　三是宣传活动有序推进。充分发挥电视、广播、报纸、网络等新闻媒体作用，利用“全国助残日”、“爱眼日”、“爱耳日”等广泛开展宣传活动。“十一五”期间，仅各级残联组织举办的残疾人法律培训就有360多期，开展法制宣传活动430多次，发放宣传册200余万份，大大提高了全社会维护残疾人合法权益的法律意识。

　　四是资金投入力度加大。自2008年起，残疾人康复、培训、就业、危房改造等项目被纳入省政府民生工程重要内容，投入民生工程残疾人项目资金3亿元，30万残疾人从中受益。坚持福利彩票“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”的发行宗旨，“十一五”期间，全省福利彩票公益金投入6.5亿元，各级财政投入近20亿元，新建和改(扩)建福利院、敬老院和光荣院项目1800余个，集中供养各类残疾人约1.6万人，占全部集中供养人数的10%；投入省本级福利彩票公益金2975万元，争取中央福利彩票公益金5000多万元，实施“儿童福利机构建设蓝天计划”，各设区市基本建成一所集教育、特教、康复于一体的儿童福利机构。此外，省福利彩票公益金安排资金专项用于残疾人事业，投入1500万元，实施“残疾孤儿手术康复明天计划”，为1300余名具有手术适应症的孤残儿童免费进行手术；投入300万元，建立“明天计划”脑瘫儿童术后康复训练基地，为1100余名孤残儿童实施康复训练；投入160万元，为200余名贫困家庭残疾人免费安装假肢和矫形器等等。据不完全统计，2000年至2009年，省政府及部分县级以上政府还从本级留存的福利彩票公益金中安排资金240余万元，拨付给残联组织，专项用于残疾人康复、特殊教育、危房改造和生活救助等。

　　(二)突出重点，深化服务，逐步完善残疾人社会保障体系和服务体系

　　一是残疾人基本生活得到改善。及时将家庭收入低于城乡最低保障标准的残疾人全部纳入城乡低保范围，积极为符合五保条件的农村残疾孤寡老人、子女为残疾人且无赡养能力的老人办理五保手续，城镇残疾“三无”特困群众月人均供养标准提高至350元；从2011年起，实行新的孤儿养育标准，散居残疾孤儿每人每月再增加100元；残疾优抚对象保障标准也相应提高。对参加新型农村社会养老保险的农村重度残疾人，为其代缴全部最低标准的新农保养老保险费100元，60周岁以上农村残疾人个人不用缴费，直接领取基础养老金。至2011年5月底，全省有5.09万农村重度残疾人参加了新农保。

　　二是残疾人医疗救助水平不断提高。将残疾低保对象和残疾五保对象全面纳入城乡医疗救助范围，救助金额每年最高可以达到3万元。采取政府补贴的办法，帮助残疾人参加城镇居民基本医疗保险，其中伤残军人全部纳入城镇居民基本医疗保险，建立残疾重点优抚对象城乡医疗一次救助、优抚医疗二次补助的医疗保障机制，1-6级伤残军人基本医疗费用报销比例达100%；对城镇重度残疾学生和儿童、丧失劳动能力的城镇重度残疾人，除政府补贴外，个人缴纳部分也由政府承担。将运动疗法等九项医疗康复项目纳入基本医疗保障范围，按规定比例给予报销。

　　三是残疾人康复服务覆盖面逐步扩大。2010年，各级财政投入2700万元为2000个社区康复站配备康复器材，培训社区康复协调员1.3万名，为10万名社区残疾人建立康复档案。2008年起，省财政每年列支400万元资助2万名贫困精神病患者免费服药。实施“光明·微笑”工程，累计投入资金3.2亿元，为20万名白内障患者实施免费复明手术，为1.2万名唇腭裂患者提供免费手术治疗。累计为6540余名残疾重点优抚对象配发康复辅助器具， 2009年安排1790万元专项资金为残疾军人等配发新型假肢和助听器。鹰潭市大力开展残疾人康复工作，“十一五”期间，超额完成贫困白内障患者复明手术、低视力配用助视器、聋儿听力培训等项任务。贵溪市以“康复进社区、服务到家庭”为目标，在各社区建立残疾人康复服务站和精神病防治监护小组，设立家庭病床，实施“一免三优惠”等措施，社区残疾人对康复工作的满意度达98%以上。2010年贵溪市被授予“全国残疾人社区康复示范县(市)”。

　　四是保障性住房建设政策向残疾人倾斜。在灾后倒房重建和农村危房改造工程中，对残疾特困群体予以优先安排和重点资助，为残疾人实施危房改造1.2万户。农村1-4级残疾优抚对象危房重建的，每户给不超过3万元补助，其他农村残疾优抚对象则每户给不超过5000元补助；农村1-4级残疾优抚对象住房维修的，每户给不超过1万元补助，其他农村残疾优抚对象则每户给不超过3000元补助。2007年以来，省财政累计投入1107万元，补助369户农村残疾军人危房改造。城镇重点残疾优抚对象，在廉租房申报、经济适用房购买等方面享有优先安排、费用减免等优惠政策。

　　五是无障碍建设初显成效。省住房和城乡建设厅与省残联于2009年12月和2011年4月，两次联合发文，要求各设区市逐年按照10%-30%的比例在所辖县(市、区)推进无障碍设施建设，力争于2015年底前全省100个县(市、区)基本实现出行无障碍。2007年，南昌市、九江市作为我省推进无障碍建设试点城市，列入全国无障碍建设100个城市名单。两市将无障碍设施建设纳入城市建设、改造和维护的重要内容，将无障碍建设费用纳入财政预算，在公共建筑、城市道路、公共交通建筑设施和公共交通工具、特殊设施、居住小区与居住建筑、信息交流无障碍等方面开展无障碍建设，做了大量工作。经全国无障碍建设检查小组的中期检查和终期验收，已基本达到创建全国无障碍建设城市的工作标准。2010年至“十二五”期间，省财政计划从民生工程项目经费中安排专项经费实施“千户残疾人家庭无障碍改造工程”。目前，已安排专项资金300万元，资助2000户贫困残疾人家庭无障碍改造。

　　(三)拓宽渠道，着力扶持，扎实推进残疾人就业工作

　　一是多渠道帮扶残疾人就业。全省现有各级残疾人职业培训机构85个，就业服务机构112个，福利企业330家。通过开展残疾人就业服务系列活动、集中安置残疾人、分散按比例就业、自谋职业和组织劳务输出等形式，帮助59.8万余名残疾人走上就业岗位，城镇残疾人就业率稳定在66%以上。从2008年起，每年安排5000万元就业专项资金，为残疾人购买公益性岗位和进行免费培训。鼓励企业吸纳残疾人就业，对符合条件的企业给予基本养老保险、基本医疗保险和事业保险补贴。开展“送指导、送岗位、送政策、送技能、送温暖”等就业援助专项活动，帮助残疾人就业。制定并落实多项扶持政策，引导和鼓励残疾人自谋职业和自主创业，累计发放小额担保贷款5300余万元，扶持残疾人自主创业1061人次。上饶市把残疾人就业创业纳入残联月考核目标，创建了自主创业基地、集中安置基地、残疾人种养殖示范基地共341家，4000余名残疾人实现就业。广丰县出台了《关于残疾人就业保障金扶持贫困残疾人就业办法》，以小额信贷的方式，鼓励和扶持残疾人个体从业和自愿组织就业，该县残疾人自主从业达8000多人，并由此涌现了一批残疾人就业创业典型代表。

　　二是着力提升残疾人职业素质和就业能力。2008年至2011年，安排就业专项资金免费培训残疾人4.9万名。明确规定残疾人家庭子女可以免费入读技工院校，在享受国家助学金的同时，每人补助学费4000元。积极开展职业技能竞赛，提高残疾人职业技术素质，提高就业能力和就业质量。对参加职业技能鉴定并取得国家职业资格证书的残疾人，给予职业技能鉴定补贴。

　　三是依法征收和使用残疾人就业保障金。“十一五”期间，累计按比例安排残疾人就业18900余人，征收残疾人就业保障金80981万元。残疾人就业保障金主要用于残疾人就业、培训等方面，累计支出44549万元。其中，用于残疾人职业培训10013万元，免费培训残疾人8万余人次；用于残疾人就业34536万元，扶持残疾人集体从业、个体创业，建立城镇盲人按摩站(点)和农村残疾人扶贫基地等。

　　(四)平等发展，共同促进，积极推动残疾人教育、文化、体育事业进步

　　一是切实维护残疾青少年平等接受教育的权利。认真组织实施中残联“春雨行动”、“残疾人事业专项彩票公益金助学项目”、“交通银行—残疾青少年助学计划”和“贫困残疾大学新生资助活动”，利用下拨资金786万元，资助10165名残疾学生就学。近年来，高考上线的残疾考生录取率达100%。鼓励从事特殊教育，稳定师资队伍，全省特校教师津贴提高了25%。

　　二是大力发展残疾人文化、体育事业。组织残疾人开展形式多样、健康有益的群众性文化、艺术、娱乐活动，丰富残疾人精神文化生活。落实全民健身计划，支持残疾人开展群众性体育健身活动。建立了各类特奥训练基地和示范社区，使特奥运动进入学校、社区、家庭。全省现有残奥运动员94人，聋奥运动员527人，特奥运动员302人，国家举重残奥训练基地1个，省级聋奥训练基地36个，特奥示范社区15个。2008年北京残奥会上，我省取得2金1铜的好成绩，实现了江西残疾人体育史上残奥会金牌零的突破。

　　二、实施办法贯彻执行过程中存在的困难和问题

　　从检查情况看，实施办法颁布施行以来，各地各部门做了大量扎实有效的工作，残疾人事业得到了持续健康发展。但受经济社会发展水平等方面原因的影响，以及受残疾人服务行业的高成本、低效益与市场经济要求的低成本、高效益的矛盾，政府和社会提供服务的通用性与广大残疾人需求的特殊性矛盾的制约，我省残疾人事业基础仍比较薄弱，残疾人在基本生活、医疗、康复、教育、就业、社会参与等方面还存在许多困难和问题，为残疾人提供特别扶助的能力与残疾人的迫切需要尚有差距，应当引起高度重视。

　　(一)一些地方和单位对残疾人工作重视不够，全社会扶残助残意识亟需增强

　　残疾人保障法律、法规和政策宣传不够广泛、深入，全社会扶残助残的氛围不够浓厚，歧视残疾人、损害残疾人权益的现象一定程度存在，支持和促进残疾人“平等、参与、共享”的观念有待进一步增强。一些单位和部门片面认为贯彻残疾人保障法律、法规是残联的事，对发展残疾人事业重视不够，优惠扶持政策贯彻落实不充分。

　　(二)残疾人生活水平普遍偏低，残疾人社会保障体系和服务体系建设有待完善

　　残疾人总体生活状况与社会平均水平存在较大差距。目前，我国确定的贫困线为年人均纯收入1196元，我省低于这一标准的贫困残疾人有120.73万人，占全省残疾人总数的43%。残疾人社会保障体系和服务体系不够完善，难以满足残疾人在生活、医疗救助、康复、教育等方面的需求。如残疾人受教育程度普遍偏低，文盲率为12.53%，且城乡差异明显；城市残疾人中有康复训练、职业教育培训、贫困救助需求且能够得到服务的比例分别为46.96%、17.5%、29.13%，农村则更低，仅为32.87%、15.62%、21.91%。应引起高度重视的是，0—6周岁是残疾儿童抢救性康复的黄金时期，由于康复服务机构数量有限，同时存在师资匮乏、经费不足、场地简陋、教具落后、设备陈旧等问题，制约了残疾儿童康复工作的开展。基层反映聋儿的康复训练费用多为聋儿家庭自行承担，中残联下拨的聋儿康复救助指标少、经费有限，我省各级财政投入力度不够，基本没有用于聋儿康复训练的救助经费，难以满足聋儿康复训练的迫切需要。

　　(三)残疾人就业问题仍然较为突出，就业保障金征收难度较大

　　受身体素质、文化水平等诸多因素制约，残疾人劳动技能单一，就业门路狭窄，在就业竞争中处于明显劣势。随着市场竞争的日益激烈，一些福利企业生产经营困难，集中安置残疾人就业难度不断加大。歧视、排斥残疾人就业的现象仍然存在。一些单位对按比例安排残疾人就业缺乏正确认识，不愿招收残疾人。市、县两级残疾人就业保障金征收难度大，征收率普遍不高。检查中了解到的征收情况较好的广丰县，征收率也仅为50%左右。一方面，一些单位对征收保障金工作认识不到位，有抵触情绪，拖欠、拒缴现象时有发生。财政拨款的行政事业单位及企业、经济组织的就业保障金因由财政代扣或地税代征，征收情况较好，但也存在对财政代扣、地税代征制度认识不足、执行不严的情况；民办非企业单位、自收自支的事业单位、社会团体及其他组织的就业保障金因由各地残疾人就业服务机构负责征收，征收难度较大。另一方面，对既不按比例安排残疾人就业、也不缴纳残疾人就业保障金的，实施办法规定残联组织可以依法申请法院强制执行，实践中由于种种原因，使用较少，力度不够。此外，对已征收的残疾人就业保障金有待于进一步提高使用效率。

　　(四)无障碍建设滞后于城市化推进的步伐，难以适应残疾人参与社会活动的需求

　　无障碍建设工作发展不平衡，除南昌、九江市外，其他设区市无障碍建设尚有一定差距，创建无障碍县(市、区)工作推进乏力。社会公众对无障碍设施的建设和管理的认识不到位，关注度、参与度不高。部分新建项目无障碍设施建设标准不高、覆盖面不广，无障碍设施改造进展缓慢，公共交通无障碍和信息无障碍建设较为薄弱。对已建成的无障碍设施的管理和维护不到位，盲道和坡道被损毁或占用、扶手被毁坏、低位电话无法使用、直梯被停用等现象时有发生。

　　(五)残疾人基层组织建设尚待完善，残疾人事业经费仍然投入不足

　　市、县残联缺乏编制、人员，乡镇、街道残联工作人员多为兼职，聘请的残疾人专职委员工资水平低，难以满足残疾人工作日益增多、分工日益明确的需要。政府和社会的投入与满足残疾人最直接的需要、与适应残疾人事业发展的要求相比，仍有差距，尤其是市县两级财政配套资金还有缺口。各级残联受政府委托，承担残疾人康复、就业、特殊教育、托养、体育等职能，工作基础较为薄弱，在经费投入上需要给予扶持和帮助。如省残疾人体协1997年归口省残联主管之后，经过十多年的组织、管理和培养，残疾人竞技体育得到了长足发展，但仍存在经费不足、训练设备器材缺乏、体育训练场地无法保障等问题，残疾人体育健身活动也有待加强。实施办法第四条第二款规定“县级以上人民政府应当在每年本级留存的福利彩票和体育彩票公益金中安排一部分资金，专项用于残疾人康复、特殊教育、社会救助和体育事业”。检查中了解到，近几年我省体育彩票公益金主要用于省政府民生工程配套、国家新农村建设体育设施配套和省重点工程配套，因资金紧张，专项用于发展残疾人体育事业资金非常有限。

　　三、进一步贯彻执行实施办法的建议

　　残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。贯彻落实好残疾人保障法律法规和相关政策规定，发展残疾人事业，不仅关系到残疾人及其家庭的切身利益，而且关系到整个社会的和谐安定。

　　(一)增强全社会扶残助残意识，推动残疾人事业持续健康发展

　　各级政府及相关部门要充分认识发展残疾人事业的重要意义，高度重视、关心残疾人工作，加大对残疾人保障法、实施办法及相关法律法规、政策的宣传和贯彻力度。各级政府要把残疾人工作列入重要议事日程，逐年增加对残疾人事业的经费投入，建立稳定增长的残疾人工作经费保障机制，加大对残疾人康复、托养、辅助器具等服务机构、服务设施建设的支持力度。要按照加强和创新社会管理的新要求，加强残联组织和队伍建设，大力支持残联参与残疾人事业社会管理和公共服务，对残联承办的社会事务和专业服务项目要给予政策和经费支持。认真贯彻落实实施办法关于“两彩”公益金安排部分资金专项用于残疾人康复、特殊教育、社会救助和体育事业的有关规定，建议省政府协调省民政厅、省体育局、省残联建立沟通协调机制，进一步优化“两彩”公益金的使用管理模式，做到合理规划、科学统筹、规范运作、公开透明。

　　(二)推进残疾人社会保障体系和服务体系建设，切实解决残疾人最关心、最直接、最现实的基本需求和特殊困难

　　按照《加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》要求，健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设，缩小残疾人生活状况和社会平均水平的差距，实现残疾人事业与经济社会协调发展。坚持普惠与特惠相结合、一般性制度安排和专项制度安排相结合的原则，将残疾人普遍纳入社会保障体系，制定针对残疾人特殊困难和需求的专项社会保障政策和措施，落实残疾人社会保险补贴和各项待遇，提高残疾人社会福利水平。继续推进残疾人社会救助，不断扩大救助范围，逐步提高对低收入残疾人的专项生活救助水平，将住房困难的低收入残疾人家庭优先纳入城乡住房保障和救助范围。加大对残疾儿童抢救性治疗和康复的经费投入力度，在康复场所、设施、人员等方面给予保障，使0—6周岁残疾儿童能够得到及时的康复训练和教育。有效提供残疾人基本公共服务供给，构建专业机构为骨干、社区为基础、家庭邻里为依托的服务网络，统筹残疾人康复、教育、就业、扶贫、托养、无障碍、文化体育、维权等各项服务，加强机构设施、人才队伍建设，扩大残疾人服务体系覆盖面，提高为残疾人服务的能力和水平。

　　(三)加强残疾人就业工作，提升残疾人就业服务工作水平

　　积极开展残疾人就业技能培训，提供适合残疾人自身特点和满足市场需求的各种职业技能培训，提高残疾人技能水平和竞争能力。为残疾人就业搭建服务平台，各级公共就业服务机构应当为残疾人免费提供职业指导、用工信息、职业介绍、档案托管、劳动保障事务代理、失业登记等就业服务。落实残疾人按比例就业政策，扩大集中就业，通过提供公益性岗位和专营岗位等措施，多形式、多渠道安排残疾人就业和再就业，保障残疾人平等就业、稳定就业、同工同酬。完善残疾人就业扶持政策，鼓励残疾人自谋职业和自主创业，帮助其享受小额担保贷款及贴息等优惠政策。加大残疾人就业保障金的征收力度，针对企业残疾人就业保障金征收难问题，建议借鉴浙江省做法，按照企业销售收入的适当比例，实行税收和残疾人保障金同票同步征收，对安置了残疾人就业的企业实行先征后返，以保证残疾人就业保障金征收到位。充分发挥保障金服务残疾人就业的作用，对超比例安置残疾职工的福利企业，建议给予奖励，奖励资金由同级残疾人就业保障金和同级财政解决。

　　(四)加快无障碍建设、改造，实现残疾人出行、居家、信息、交流无障碍

　　制定、完善并严格执行有关无障碍建设的法律法规和设计规范、行业标准。新建改建城市道路、建筑物等应当建设规范的无障碍设施，已建成的应当加快无障碍改造。加快推进与残疾人日常生活密切相关的住宅、社区、学校、福利机构、公共服务场所和设施的无障碍建设和改造。高度重视无障碍县(市、区)创建活动，确定专人负责，投入专项经费，全省100个县(市、区)应按要求于2015年底前，基本实现出行无障碍的目标。切实加强无障碍设施设备的管理和维护，杜绝占用、破坏无障碍设施现象的发生。扩大残疾人免费乘坐公交车的覆盖面，方便残疾人出行。推进信息和交流无障碍建设，畅通盲、聋残疾人获取信息和知识的渠道。