浅谈海岛保护立法的意义

    2009年12月26日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过了海岛保护法。对于为什么制定这样一部法律，许多人并不十分了解，或者不能全面了解其中的因由。本文粗浅地谈谈对海岛保护立法的一些个人认识：

    一、海岛保护立法的核心目的是为了保护海岛及海洋生态系统

    1999年12月25日，第九届全国人大常委会第十三次会议审议通过了对《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称海洋环境保护法）的修改。这次修改后的海洋环境保护法，增加了“海洋生态保护”一章内容。这是我国环境立法，也是整个国家立法中第一次就生态系统保护问题做出较为明确、具体的法律规范，也是第一次以法律的形式提出并确认“生态系统保护”问题。其中第20条明确规定：“国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施，保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统，珍稀、濒危海洋生物的天然集中分布区，具有重要经济价值的海洋生物生存区域及有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹和自然景观”。第26条更进一步明确规定：“开发海岛及周围海域的资源，应当采取严格的生态保护措施，不得造成海岛地形、岸滩、植被以及海岛周围海域生态环境的破坏”。

    尽管海洋环境保护法做出了对海岛的上述保护规定，在现实中对保护海岛生态系统也发挥了一定的作用，但自这部修改后的海洋环境保护法施行以来，破坏海岛的事件仍时有发生，有的甚至较为严重，不但破坏了海岛生态系统，而且直接或者间接地对海洋生态系统造成了破坏。究其原因，从立法上来说主要有两个方面：一是在海岛保护法颁布实施前，我国尚无一部法律对海岛生态保护问题做出较为全面的法律规范，唯独规范海岛问题的海洋环境保护法对各类破坏和保护海岛生态系统的行为规范的也很不完整；二是在海洋环境保护法的罚则部分，没有对破坏海岛的行为做出明确、具体的追究法律责任的规定，仅仅包含在对破坏海洋生态系统行为的处罚规定中，即对破坏海岛的行为没有做出专门的、更为强有力的处罚规定，使得海岛生态保护法律规范的可操作性不强。

    从总结多年来的实践经验看，随着我国经济建设的快速发展，海洋经济也有了较快增长，同时，各类海洋、海岛利用活动不断增加和翻新，使得海岛生态系统以致海洋生态系统破坏的状况日益严重，方式也不断出新。炸岛、炸礁，填海连岛的问题十分严重，到海岛保护法颁布实施前，据不完全统计，我国海岛已经消失了有几百个之多；此外，各种利用海岛的行为，导致海岛周边海域生态系统破坏严重，许多海岛的岸滩、植被、岩石、海砂等均不同程度地受到劫掠和破坏，以致威胁我国海岛及海洋生态系统的安全，进而威胁我国沿海陆地的生态安全。这样的事实向立法机关提出了如何更有效规范利用海岛、保护海岛以致海洋生态系统行为的问题。这是我国制定海岛保护法的最主要原因。

    海岛保护法把海岛生态保护作为核心内容。首先，从第1条立法目的“为了保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展，制定本法”中，我们可以清楚地看出，保护海岛及其周边海域生态系统是制定这部法律的首要目的。其次，从管理体制的安排上，第5条第1款首先明确了管理部门的海岛及其周边海域生态保护职责，即“国务院海洋主管部门和国务院其他有关部门依照法律和国务院规定的职责分工，负责全国有居民海岛及其周边海域生态保护工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责，负责本行政区域内有居民海岛及其周边海域生态保护工作。”第三，海岛保护规划，是海岛管理的基础，而第8条规定的关于海岛保护规划应遵循的第一条原则就是“应当遵循有利于保护和改善海岛及其周边海域生态系统，促进海岛经济社会可持续发展”，说明了海岛保护规划首先应当考虑的是海岛及其周边海域的生态系统保护问题。第四，特别需要说明的是，这部法律的第三章第二节专门设置了“有居民海岛生态系统保护”的内容，从第23－27条，共计5个条款，对有居民海岛生态系统保护问题做出了较为充分的规范；同时，该章第三节，对无居民海岛及其周边海域的生态系统保护问题也做出了充分的规定。这一章的上述规定，使得海岛生态系统保护法律规范有了较为充实、具体的内容。第五，为了保障上述条款的有效实施，在该法第四章监督检查的规定中，明确提出了“海洋主管部门及其海监机构依法对海岛周边海域生态系统保护情况进行监督检查”的要求；第五章罚则即“法律责任”中，设置了较多对海岛及其周边海域生态系统保护的条款内容，在这一章第44-55条共计12条的内容中，第45-50条和第55条第2款，共计7个条款的内容，均涉及有关海岛及其周边海域生态系统保护问题，为海岛及其周边海域生态系统保护提供了充分的法律强制力保障。

    二、海岛保护立法有利于促进我国经济、社会的可持续发展

    近年来，我国的海洋经济有了较大发展，但在发展海洋经济的同时，由于没有处理好眼前利益与长远利益的关系，使得海洋环境遭到较大破坏，海岛破坏也较为严重。因为眼前利益，导致大量海岛被炸掉、填掉，周边海洋被污染，影响了海洋发展战略的实施。以海洋生物产业、海洋渔业和海洋旅游业为例。海洋生物多样性远远超过陆地，发展生物产业海洋优于陆地，海洋是发展生物产业的最好平台。一些国家为了发展海洋生物产业十分重视保护和建造海岛。以韩国为例，该国定期有计划地在其海域内建造人工鱼礁，其目的是为了利用这些鱼礁汇集海洋生物，从而发展海洋生物产业。相比之下，我国一些沿海地方将自然赋予我们的天然海岛炸掉、填掉，甚至将其周边海域污染、破坏。在渔业部门的努力下，近年来我国的海洋渔业有了较大的发展，为我国海洋经济发展做出了重要贡献。但由于从事不合理的海洋开放利用活动，我国的海洋渔业资源受到不同程度的影响甚至破坏，其中海岛破坏是导致海洋渔业受到影响、破坏的原因之一。海岛是海洋鱼类资源的栖息地，海洋鱼类资源的产卵场、梭饵场许多以海岛为基础，海岛破坏无疑是破坏海洋鱼业资源的栖息地，大量的海岛破坏就会严重影响我国海洋渔业的发展。我国一些海岛具有天然良好的发展海岛旅游业的条件，一些海岛国家发展海岛旅游业的实践告诉我们，这项事业可以给国家创造大量的经济收入，而我国一些具有发展海岛旅游业良好条件的地方，却将海岛旅游资源破坏，严重影响了国家海洋经济的发展，或者不适当地利用海岛资源发展经济，不能优化利用海岛创造更大的经济价值。任其这些状况发展下去，将不利于我国海洋生物产业、渔业和旅游产业及其他海洋产业的发展。为此目的，海岛保护法在促进经济社会可持续发展方面设置了较多条款，规定了较多内容。

    首先，在法律的第1条立法目的中即明确：“为了……合理开发利用海岛自然资源，……，促进经济社会可持续发展，制定本法”。这是海岛保护立法的第二个重要目的。第二，该法第3条明确规定：“国家对海岛实行科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则”。这即是明确了，在保护优先的前提下，国家促进海岛合理开发和永续利用活动；第8条第2款同样把“促进海岛经济社会可持续发展”作为海岛保护规划的重要原则之一。第三，该法中明确禁止或者限制炸岛、炸礁、填海连岛活动的诸多规范内容，其重要目的和追求的结果就在于保护海洋生物产业、海洋渔业和海洋旅游业赖以生存发展的基础。第四，在该法第三章第三节“无居民海岛的保护”内容中，对海岛利用活动在实体和程序上均作出了规定。从程序上看，法律中明确了开发利用可利用无居民海岛，应当向省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门提出申请，并提交项目论证报告、开发利用具体方案等申请文件，由海洋主管部门组织有关部门和专家审查，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府审批；经批准开发利用无居民海岛的，应当依法缴纳使用金；无居民海岛使用金征收使用管理办法，由国务院规定。在实体方面，法律中明确规定，从事全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的开发利用活动，应当遵守可利用无居民海岛保护和利用规划；经批准在可利用无居民海岛建造建筑物或者设施，应当按照可利用无居民海岛保护和利用规划限制建筑物、设施的建设总量、高度以及与海岸线的距离，使其与周围植被和景观相协调；临时性利用无居民海岛的，不得在所利用的海岛建造永久性建筑物或者设施；无居民海岛利用过程中产生的废水，应当按照规定进行处理和排放；无居民海岛利用过程中产生的固体废物，应当按照规定进行无害化处理、处置，禁止在无居民海岛弃置或者向其周边海域倾倒；在依法确定为开展旅游活动的可利用无居民海岛及其周边海域，不得建造居民定居场所，不得从事生产性养殖活动；已经存在生产性养殖活动的，应当在编制可利用无居民海岛保护和利用规划中确定相应的污染防治措施；无居民海岛开发利用审查批准的具体办法，由国务院规定等。第五，法律的第四章从加强监督检查方面对保证合理利用海岛资源，促进经济社会可持续发展发面做出了具体明确的规定。这些内容包括：第41条第1款规定，海洋主管部门应当依法对无居民海岛保护和合理利用情况进行监督检查；第42条规定，海洋主管部门依法履行监督检查职责，有权要求被检查单位和个人就海岛利用的有关问题作出说明，提供海岛利用的有关文件和资料；有权进入被检查单位和个人所利用的海岛实施现场检查。第六，为了保证合理利用海岛资源，促进经济社会可持续发展，法律的第五章罚则即法律责任部分设置了相应的强制性条款予以保障，第50条、第53条等条款作出了相应的规定。

    三、关于无居民海岛权属问题

    在做出以上说明的基础上，还需要对海岛保护法有关无居民海岛权属的规范问题谈一点认识。海岛保护法第4条规定：“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”笔者以为，我国这次海岛保护立法之所以明确无居民海岛权属问题，主要是因为我国沿海一些地方的个别人错误地以为我国的无居民海岛为无主物，其理由是我国任何法律没有对无居民海岛权属问题做出明确规范。而事实上，我国宪法对此已经做出了原则性的规范，即第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”笔者以为，这一条规定的含义是，除了由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂外，我国的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有。可能人有会说，这里并没有明确无居民海岛的权属问题。这种对宪法第9条的错误理解，恰恰是因为没有对这一条中有关“等自然资源”含义的理解。无居民海岛属于本条中未予明确列出，但包含在这个“等自然资源”含义中的自然资源，因此属于国家所有是较为明确的。但是，尽管宪法的这一规定是较为清楚的，仍然引起学术界和社会上对这一规定的争议，以至一些人据此非法占有本应属于国家的无居民海岛，一些地方甚至因为争夺国家所属的无居民海岛爆发大规模的械斗，影响社会的稳定。为了避免这个争议带来的上述问题，此次海岛保护立法对这个问题做出了明确的法律规范。（作者系全国人大环资委调研室副主任）