推动《环境影响评价法》深入实施

　　全国人大环境与资源保护委员会法案室主任 孙佑海 

　　所谓环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。 

　　我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。1979年，第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，首次将建设项目进行环境影响评价作为法律制度确立下来。以后陆续制定的各项环境保护法律，均含有建设项目环境影响评价的原则规定。 

　　经过20多年的实践，“九五”期间建设项目环境影响评价执行率已达90％；评价和审批工作逐步规范化；评价的范围由基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发建设项目；从事环境影响评价的队伍不断壮大，技术水平不断提高，已形成了一个比较完整的技术和管理体系。通过“先评价、后建设”，推进了产业合理布局和企业的优化选址，预防了许多因开发建设活动可能产生的环境污染和生态破坏，取得了良好的环境效果。 

　　但是，随着经济活动范围和规模的不断扩大，因区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的不良环境影响越来越突出，特别是因实施有关政策和规划所造成的各种环境后果已经成为影响我国可持续发展的重大问题。近几十年我国经济发展的历史表明，政府及其有关部门制定的某些政策和规划，相对于具体的建设项目来说，实施后对环境的影响更加巨大、持久，范围也更加广泛。20世纪80年代中期提出的“大矿大开，小矿放开”和“有水快流”的政策，曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风，造成严重的资源浪费和生态破坏，迫使国家在几年后就不得不采取严厉的治理整顿措施，取缔、关停了大批小矿。80年代末国家制定的产业发展规划，曾重点支持了部分有严重污染的产业，包括“十五小”企业，短短几年内这些产业虽然得到了迅猛发展，但却造成了部分地区的生态破坏，特别是造成了一些流域水体的严重污染，迫使国务院在1996年作出决定，取缔、关停严重污染环境的小企业。在一年多的时间内，各级政府取缔和关停了65000多家小企业，有效地改善了环境，但有关方面也为此付出了沉重的经济代价，中国农业银行因此项行动而无法收回的贷款本息就达50多亿元。这方面，我们还有过许多非常深刻的教训。诸多事实说明，如果有关部门在提出有关政策和规划时能够慎重考虑相关的环境影响，并采取相应的对策措施，不仅可以防止其可能带来的环境污染和生态破坏，也可大大减少事后治理所带来的经济损失和社会矛盾。历史的教训如果不认真汲取，不从政策、规划和开发建设活动的源头预防环境问题的产生，我们将会继续陷于防不胜防、治不胜治的严峻局面，我国的现代化进程中还将付出更大的环境代价和经济代价。 

　　近几十年来，世界上一些国家逐步重视因实施政策、规划对环境造成的影响，逐步认识到单纯对建设项目进行环境影响评价已经适应不了社会发展和可持续地利用自然资源的需要。为此，一些国家积极开展了以政策和规划为评价对象的“战略环境评价（SEA）”工作。美国、荷兰、加拿大、新西兰、丹麦、芬兰、挪威、德国、奥地利、俄罗斯等国都通过立法要求对政策、规划进行环评，代表了战略环境影响评价的主要发展潮流。在这些国家的带动下，战略环境影响评价逐步为许多国家所接受，评价的程序和方法、体系也在实践中得到了进一步完善。 

　　进入20世纪90年代后，我国也逐步提出对政策和规划进行环境影响评价的要求。1996年以来，江泽民总书记多次提出要建立环境与发展综合决策的机制，要求在制定重大经济和社会发展政策，规划重要资源开发和确定重要项目时，应从促进发展与保护环境相统一的角度审议其利弊，并提出相应对策。李鹏委员长也多次要求抓紧制定环境影响评价法。江苏省等地方制定了开展战略环评的地方法规性文件。天津和浙江等地开展了战略环评的试点工作，取得了宝贵的经验。 

　　根据国内外的经验和做法，我国进行环境影响评价的范围，应当适时由单纯地评价建设项目，扩大到评价对环境有显著影响的一些政府规划。开展战略环评，就是在制定政府有关经济发展规划的过程中就对其进行环境影响评价，促使行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面的利益和目标，改变过去偏重经济指标轻视环境保护的行政决策方式。制定一部完整的环境影响评价法，主要是考虑到：1、围绕环境影响评价活动形成的社会关系是应由法律调整的独特对象，对环境影响评价的规范和管理在性质上具有许多行政程序法的特征，与政府的决策行为关系密切，是现行环境保护法和各单项环境保护法律所容纳不了的。2、对政府有关经济发展规划的环境影响评价是由负责决策的政府及其部门按照法律规定的职责和程序分别组织实施的，环境保护行政主管部门只是其中的一个重要部门，它与一般的环境保护法律所规定的体制以及行政监督管理者和监督管理相对人之间的法律关系有所不同。3、国外大多数国家都制定了单独的环境影响评价法或者环境影响评估法。如果我国适时制定单独的环境影响评价法，对于全面贯彻党和国家确定的可持续发展战略，从根本上解决环境污染和生态破坏问题，具有非常重要的意义，在国际上也将产生非常积极的影响。 

　　经中共中央批准，环境影响评价法列入了第九届全国人大常委会立法规划，全国人大常委会将该法列入2000年提请审议的年度立法计划。为了落实该项立法计划，全国人大环资委起草领导小组先委托国家环保总局草拟该法草案的初稿，在此基础上拿出“框架草稿”和后来的“征求意见稿”。然后反复听取国务院有关部门的意见，组织专家进行论证，并多次赴各地调研，听取地方人大、政府和有关部门、企业和专家的意见。起草期间，全国人大环资委组织代表团，赴美国、墨西哥对环境影响评价立法及实施情况进行了考察。经过两年多的努力，并经过全国人大环资委两次全委会审议，形成了“草案”，于2000年11月29日正式提请全国人大常委会审议。九届全国人大常委会第19次会议于2000年12月26日对环境影响评价法草案进行了初审。在初审过程中，多数委员认为草案反映了我国可持续发展的迫切需要，赞成制定这部法律，希望进一步修改后，尽快公布施行。但是，在常委会之后征求国务院有关部门的意见时，听到了一些不同的声音。主要是有关部门对草案中提出的对政府的政策和规划进行环境影响评价有不同的意见。经过长达20个月反复研究、协调，统一认识、统一思想，有关方面达成这样的共识：1、制定环境影响评价法是必要的；2、对政策开展环境影响评价的时机和条件还不够成熟，应积累经验，待条件具备时再作规定。3、对政府的一些经济发展规划进行环境影响评价，是必要和可行的。4、对建设项目的环境影响评价，以国务院的现行行政法规为基础，将重要的规定上升为法律。在这个基础上对草案作了修改，将该草案的修改稿提请全国人大第九届第29次常委会审议。在第九届第29次常委会上，绝大多数常委会组成人员赞成新的修改方案，希望全国人大常委会尽快通过。会后，又作了修改，提请第九届第30次常委会审议。在第九届第30次常委会上10月28日的表决中，出席会议的127名常委会组成人员进行表决时，以125票赞成、2票弃权的高票获得通过，同日，中华人民共和国主席江泽民以第77号令公布，自2003年9月1日起施行。 

　　1、立法宗旨。本法的立法宗旨即立法目的主要是：第一、预防因规划实施后对环境造成不良影响；第二、预防因建设项目实施后对环境造成不良影响；第三、实施可持续发展战略，促进经济、社会和环境的协调发展。 

　　2、环境影响评价的概念。本法所称环境影响评价，主要包括以下五个方面：第一、评价的对象是拟订中的政府有关的经济发展规划和建设单位兴建的建设项目；第二、评价单位要分析、预测和评估所评价对象在其实施后可能造成的环境影响；第三、评价单位通过分析、预测和评估，提出具体而明确的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；第四、环保部门对规划和建设项目实施后的实际环境影响，要进行跟踪监测和评价；第五、本法所称环境影响评价，是指指导环境影响评价工作的方法和制度。 

　　3、关于本法的适用范围。所谓本法的适用范围，是指哪些规划和建设项目属于本法调整，评价单位可以对哪些规划和建设项目进行环境影响评价。 

　　（1）属于本法调整的规划。总体而言，本法所指规划有几个特征：一是指政府拟定的规划，这样就与企业的规划区分开了；二是指政府的经济发展方面的规划，这样就与政府的其他规划区分开了；三是指实施后对环境有影响的规划。国际经验证明，并不需要对所有的规划都进行环评。一般在评价之前，有关部门首先要启动“识别程序”，通过识别，把对环境有影响的规划挑选出来，再对可能对环境有影响的规划启动正式的评价程序。 

　　考虑到我国经济与环境管理工作的阶段性，考虑到协调来自各个方面的意见，本法对现阶段可以进行环境影响评价的规划作了如下的表述：“编制本法第九条所规定的范围内的规划应当依照本法进行环境影响评价。”本法第九条规定，依照本法第七条、第八条的规定需进行环评的规划的具体范围，由国家环保总局会同国务院有关部门规定，报国务院批准后实施。至于本法第七条、第八条如何将规划又区分为专项规划和非专项规划、指导性规划和非指导性规划，在下一篇中再作介绍。 

　　（2）属于本法调整的建设项目。对属于本法调整的建设项目，本法第三条主要规定了以下三点：第一、建设对环境有影响的建设项目；第二、在中华人民共和国领域内建设对环境有影响的建设项目；第三、在中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目。国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目评价实行分类管理，具体分类可见本法第三章和国务院以及国家环保总局的有关规定。至于关于“领域”和“中华人民共和国管辖的其他海域”的界定，可见我国有关海洋的规定。 

　　4、关于进行环境影响评价的原则。主要有以下四点：第一、环境影响评价必须客观、公开、公正。所谓“客观”，是与主观臆断相区别的；所谓“公开”，是与暗箱操作相区别的；所谓“公正”，是指不带偏见，对所有的评价对象一视同仁，依法进行评价；第二、进行环评要综合考虑对各种环境因素及其所构成的生态系统的影响；第三、环境影响评价的结论应当为决策提供科学依据；第四、国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。 

　　5、国家支持环境影响评价的基础工作。主要从以下两个方面支持：第一、国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设，鼓励和支持对环境影响评价方法、技术规范进行科学研究，建设必要的环境影响评价信息共享制度，以提高环境影响评价的科学性；第二、国家环保总局应当会同国务院有关部门，组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。