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芬兰议会及议会政治

浏览字号: 来源: 中国人大杂志  2017年08月15日 15:54:08

芬兰议会大厦。图/视觉中国

    芬兰作为议会民主制国家,其议会发展历史悠久,议会职能体现极具北欧国家色彩,政党政治以多党联合执政为主,具有和谐、共商、共建的特点。

    芬兰立法机构发展历程

    1809年之前,芬兰是瑞典王国的一部分,因此芬兰议会的前身是瑞典议会。1809年,瑞典与俄罗斯就争夺芬兰的战争以俄罗斯获胜而告终,因而芬兰成为俄罗斯帝国附属的自治大公国,由俄罗斯沙皇亚历山大一世兼任芬兰大公。此时,芬兰的立法机构可称为芬兰协商会议(Diet ofFinland),又因会议在芬兰波尔沃(Porvoo)的大教堂召开而被称为“波尔沃协商会议”(Diet of Porvoo)。亚历山大一世在召开会议时承诺芬兰可沿用此前瑞典法律进行自制,但此时的芬兰协商会议是由俄罗斯沙皇召开而非定期召开。

    芬兰协商会议由贵族(Nobility)、神职人员(Clergy)、中产阶级(Bourgeoisie)和农民(Peasants)四个阶层组成,每个阶层均有发言人或相当于议长的人物,独立组成4个会议(Chambers),每个议案需得到至少3个会议通过,上报沙皇批准后才能成为法律。18691906年间,四个阶层的席位分别有20140307070个,中产阶级席位增加反映了当时芬兰城市人口增加的发展趋势。

    1863年,俄罗斯输掉克里米亚战争,亚历山大二世继位后时隔54年再次召开芬兰协商会议,宣布将芬兰协商会议由沙皇召开改革为定期召开。1867年召开的芬兰协商会议上通过了芬兰最早的议会运行规则。按照规定,芬兰协商会议5年召开一次,但实际上往往3年即召开一次,在18091906年间,芬兰协商会议共举行了15次。

    沙皇亚历山大二世遇刺后,亚历山大三世继位,宣布自己兼任芬兰皇帝,将海关和邮政等主权与俄罗斯主权合并,芬兰的自主权被较大侵蚀。俄罗斯“收权”和芬兰民族主义意识的觉醒使芬兰协商会议追求变革的呼声增强,芬兰协商会议与俄罗斯的关系则进一步出现摩擦。1899年,亚历山大三世的继任者尼古拉二世签署史称“二月宣言”(February Manifesto)的文件,进一步削弱了芬兰协商会议对芬兰国内事务的决策权,并将这部分权力交给了俄罗斯的有关大臣。芬兰协商会议的法律委员会对此强烈不满,称该文件在芬兰“没有法律效力”。

    1905年,沙皇同意芬兰协商会议实施普选等改革,同年12月,芬兰协商会议召开特别会议,推动一系列改革,并于190610月生效。改革将原有四个会议简化为拥有200个议席的单一议院,同时引入普选,给予年满24岁的男性和女性公民普遍的选举权和被选举权。此次改革也标志着现代芬兰议会的形成。1907年,芬兰举行了议会改革后的第一次大选。在19081916年间,芬兰受到沙俄强力统治,议会发挥作用的空间不大。直至1917年芬兰借一战进入尾声、俄国爆发革命的机会才实现了国家独立,并经过一系列斗争确立了议会共和制的政体。自1907年至今,现代芬兰议会已经产生了37届议会。

    芬兰议会的结构与职能

    芬兰宪法规定,芬兰议会是芬兰最高立法机关,属一院制议会,议席共200席。芬兰议会每年有两个会期,分别是2月至6月和9月至12月。在每年会期开始前,芬兰议会内通过选举产生一名议长和两名副议长,从议员中选举出参加“北欧理事会”和“欧洲理事会”的芬兰议员代表。

    与其他国家的议会类似,芬兰议会也成立了各种委员会对具体事务提出专业性指导,并就议案是否拿到议员大会表决进行审核。芬兰议会设有16个委员会,涉及经济、预算、外交、司法、交通、环保等事务,一般委员会成员有17人,但“大委员会”(Grand Committee)、财政委员会和审计委员会的成员分别有252111人,每个委员会还有一定数量的候补委员。这些委员会中,大委员会、宪法委员会、未来委员会很有特色。芬兰自加入欧盟以来一直将欧盟作为其仅次于北欧和波罗的海的外交重点,也对欧洲一体化持有较为正面的态度,议会也专门成立了大委员会负责欧盟事务以及其他议会重大事务。宪法委员会与欧洲其他国家议会的类似委员会不同,没有下属成立独立的宪法法院,但在一些法律问题上拥有较高的权威。未来委员会则更为特别,它一般不就具体问题提出议案,而是负责评估其他法案草案里可能影响未来国家发展的因素,并向其他委员会发布文件,提出相应议案可能对国家未来产生的愿景。这个委员会体现了北欧国家在发展上考虑长远,抓住未来机遇的眼光。委员会主席的位置一般由参政党根据议会力量大小分配,如2015年芬兰议会的16个委员会主席中,第一大党中间党占四个,第二大党芬兰人党、第三大党民族联合党和第四大党芬兰社会民主党分别占三个,左翼联盟、绿色联盟和瑞典族人民党各占一个。

    芬兰议会的主要职责包括立法、批准国家预算、批准芬兰签署的国家条约以及监督政府行为。理论上,芬兰议会拥有修改宪法、迫使内阁成员集体辞职和推翻总统行使否决权的权力。但芬兰政治长期以来奉行多党合作、政治生态与府会关系较为和谐,因此这些权力在现实中鲜有应用。

    根据芬兰宪法,芬兰议会行使立法程序首先应由内阁或至少一名议员提出,经投票通过后由总统签署形成正式法律。如果要修改宪法,则芬兰议会需连续举行两轮投票,全部通过后才能准许修宪。2012年,芬兰提出另一种提案方式:如果一个公民能在6个月内征求到5万合格选民的支持,那么他的提案将会被议会考虑,也体现了芬兰发动群众参与立法的一面。芬兰的立法议案首先由委员会进行审核,一般而言,议会通过的法案多由政府提出,议员或议员团体提出的议案往往通不过专门委员会审核这一关。

    如果一项议案涉及几个委员会的监管范围,则被提交议案的委员会将向相应委员会提交议案获得意见,议案是否符合宪法精神要由宪法委员会专门审议。宪法委员会的运作没有党派色彩,由政治中立的宪法专家组成。若宪法委员会认定法案违宪,一般的解决方式包括修宪以及修改该法案两种,实际上修改法案占了绝大多数情况。通过专门委员会审核环节后,法案将进入议会委员会(ParliamentaryCommittees)审议环节,议会委员会闭门开会,结果公开,其法案修改意见将吸收相关专家和该法案利益相关团体的建议,之后提交到议员大会。在议员大会上,待议法案还要过两关。第一关是全体议员广泛讨论,并在讨论结果的基础上形成法案最终文本。议员们首先会进行一般性讨论,随后就议案中的几个具体问题及相关委员会提出要重点讨论的内容进行审议,少数派的意见及关于该法案的不同版本也会提出。在议会进入此环节后,议案的第一版本和其他版本将被送交大委员会,由后者进行具体的修改,最后由大委员会修改的议案将成为第二环节审议的版本,大委员会同时提交的声明也是关于此议案最具议会官方影响力的文件。在第二轮环节中,由于已经形成了吸纳广泛意见的议案最终版本,议员们只需对议案表决同意或者反对,一般法通过只需简单过半即可,而内容涉及宪法的法案则需要2/3议员同意,事关国际条约的法案在通过人数的要求上与一般法案相同,但只需进行一轮审议。

    与其他欧盟国家一样,修改欧盟相关的欧盟法律规则须得到议会批准,芬兰一直以来希望积极参加欧洲事务,对于此类事物议会往往积极准备,以体现芬兰特色。首先,欧委会提出的相应立法建议是各成员国通过立法程序将欧盟规则确立为国内法的基本依据,由芬兰政府提交给议会的大委员会来进行委员会审议环节。大委员会往往会同该法案所涉及领域的委员会,在专家建议的基础上提出对立法建议的看法。有一种例外情况是,若欧盟的立法建议事关欧盟与第三国之间关系处理,则牵头委员会变成外交与安全政策委员会。与一般立法流程不同的是,芬兰处理有关欧盟法律修立议案时,会在委员会审议后加一道公示程序,即将法案内容公布于众,征询民众的意见建议。这体现了芬兰就欧盟事务上增进民主的举措,但相应公示前,政府往往要求议会遵守相应保密规则,防止芬兰政府的某些立场在此环节不合时宜地披露。最终,芬兰政府有义务在议会意见的基础上与他国进行相应谈判,若芬兰政府遇到不得不让步,从而改变议会确立的立场时,有义务向议会及时通报。当欧盟作出立法决定后,将批准在芬兰适用该法的权限转回议会,通过法律的流程与国内法流程无异,一般芬兰议会在此阶段只能接受欧盟的决定。

    除了常规的立法权和审批权,芬兰议会还拥有提问、质询、监督政府官员等权力。提问权一般分为书面和口头两种方式,书面提问是任一议员可向政府致信发问,政府有责任在21天内回答议员问题,但没有进一步讨论的权力。口头发问则是指议会经常召开的咨询会,在会上议员可提出问题,政府方面由相关部长作出回应,议员发问和部长回应均接受议会讨论。质询权是指由至少20名议员组成的议员团体,向整个政府或政府某一部长提出不信任案,政府需要某一部长出面回应。议会可在某一委员会起草不信任案后通过不信任案。此时,政府需就不信任案提出回应报告,回应报告不被议会接受后议会的不信任案将生效,导致政府倒台。监督政府官员一般通过提出对政府官员不法行为调查展开,至少10名议员即可对包括总统在内任意政府官员提出调查,宪法委员会会动用警力对涉事官员展开刑事调查,议会根据调查结果决定是否在高等弹劾法庭起诉该官员。芬兰司法部长、议会监察员或其他委员会也能够对官员进行立案调查。

    芬兰议会选举和政党介绍

    芬兰议会选举即芬兰的大选,是该国政治生活中最重要的选举,选举结果将直接决定议会结构、内阁和政府要员的产生。芬兰议会选举一般每四年举行一次,属于直选制,选举日一般是选举年四月的第三个星期日。年满18周岁的公民均有资格成为选举人,但现役军人、高级法官和总统除外。一般而言,在芬兰成为议员候选人需通过主要党派的候选人提名,其他独立候选人须征集足够选民支持才能参选。芬兰全国共十三个选区,每个选区的议席数由当地人口占全国人口的比重决定,波罗的海的奥兰群岛作为独立于十三个选区以外的地区,拥有一个席位。每个选区在大选前要组织选举委员会,准备候选人名单并统计选举结果,同时拥有一定监督选举的功能,芬兰司法部则是监督选举的最终机构。

    由于芬兰对于党派在议会获得议席设置得票率门槛,因此,每次大选获得议席的党派众多,多党联合组阁就成了芬兰的政治常态。除1916年选举以外,芬兰大选从未出现过单个党派得到议会过半席位的情况。三党甚至更多党派联合执政在芬兰是家常便饭,大联合政府也屡见不鲜。这种情况一方面能够使芬兰议会政治反映社会各个层面的诉求,但另一方面,参政党派间政见往往差异较大,政见之争可能造成决策效率低下、政府稳定性较低等负效应。

    芬兰的主要党派包括中间党(The Centre Party)、芬兰人党(The Finns Party)、民族联合党(The National CoalitionParty)、芬兰社会民主党(The Finnish Social Democratic Party)、芬兰基督教民主党(The Finnish Christian Democratic Party)、瑞典族人民党(The Swedish People's Party)、绿色联盟(TheGreen League)、芬兰左翼联盟(The Finnish Left Union)。其中,中间党和民族联合党是芬兰最大的两个政党,长期担当联合政府中的核心角色,芬兰人党随着欧债危机和移民问题影响力逐渐增大。

    芬兰中间党的前身是1906年建立的农业联盟(AgrarianLeague),二战后逐渐成长为芬兰四大党派之一,1965年正式更名为“中间党”。其执政业绩辉煌,是芬兰政坛经久不衰的一支力量,20032011年连续成为芬兰第一大政党,12位总理、3位总统和1位欧委会委员从该党出身,该党名宿乌尔霍·凯科宁曾在19561982年连续担任芬兰总统。2011年大选虽因丑闻影响败选,但在2015年大选中,该党党主席西皮莱以创新企业家形象示于公众,迎合选民盼望实干型领导人拉动经济的愿望,一举夺得200个议席中的49席,成为议会第一大党并成功组阁。中间党的政治基础主要是小城镇和农村地区,其政治主张也强调维护农民利益及政治去中心化,以建立平等和公正的社会为目标,对内反对政治经济权力垄断,主张保障农林业在国民经济中的地位,维护中小企业和农业生产者的利益;对外主张实行积极的和平外交政策,重视与北欧和波海地区国家的关系。

    民族联合党创立于1918年,是中右翼政党,主张维护“个体自由和责任,平等,西方民主制度、经济体系和人道主义精神”,建立“个人选择、希望、需求与国家发展方向相适应的社会”,自由主义色彩浓厚。在对外关系上,民族联合党是芬兰最支持欧盟的政党,且支持芬兰加入北约组织,进一步拥抱欧洲—大西洋体系。民族联合党执政经验丰富,1987年至今仅20032007年间在野,剩余时间均为执政党。前党首卡泰宁现任欧委会副主席,负责经济、就业与投资事务,前总理、党首斯图布是芬兰著名的亲欧派政治家,曾大力宣介欧盟和欧洲一体化,推动芬兰加入北约。

    芬兰人党成立于1995年,是芬兰相对年轻的政党,其维护小农、城市贫民和中小企业利益,鼓励创新经济。对外坚持民族主义和疑欧立场,特别是反移民和反欧元立场强硬,部分学者和政治家将其看作民粹主义政党。金融危机和欧债危机以来,在欧盟陷于危机、芬兰经济受此影响连年衰退的大背景下,芬兰人党借机得势。2011年大选已成为第三大党,但因党首索依尼当时拒不与建制政党合作而继续在野。2014年欧洲议会选举中,芬兰人党得票率达12.87%,一举夺得两个欧洲议会席位。2015年大选,芬兰人党成为议会第二大党。此时,党首索依尼为了使该党参政,在欧元、难民等问题上与中间党和民族联合党达成一定程度妥协,成为2015年芬兰大选后参政党之一,也一定程度减弱了民粹主义色彩。目前,党首索依尼任职芬兰外长,议员洛赫拉任职芬兰议会议长,摇身一变成为建制派力量的组成部分。

    芬兰社会民主党于1899年成立,对内主张政治、经济民主,实现充分就业和公平分配,保障社会福利,发展社会民主主义;对外主张缓和、裁军,实现国际和平。该党近年来缺乏活力,自1995年以来历次选举中,无论得票率还是议席数量均呈现出总体下降的趋势,芬兰人党崛起后将其从第三大党挤到第四大党的地位。但由于芬兰总体四大党派议席数量难以形成压倒性差距,任何党派组阁均须争取两至三个盟友,未来社会民主党仍有作为“组阁合作者”活跃于芬兰政坛的空间。

    (作者单位:中国现代国际关系研究院欧洲所)

责任编辑: 沈娟